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摘 要：城市街道管理体制的改革与实践是城市基层政府治理和社会管理创新的重要举措。面对街道管理法律定位不明确、职能超载、职权有限、自身管理失灵等问题，广州市荔湾区政府以“一队伍三中心”为载体，重建街道办事处管理架构，规范编外人员管理，推进政府购买服务和网格化管理，进一步明确了区、街道、居委会等治理主体的责权，积累了宝贵的经验。但街道办事处在职能转变、改革的法律依据、公共服务供给、管理机制及社区自我治理等方面仍存在着诸多问题，需进一步并加以解决。
关 键 词：城市街道管理体制；一队伍三中心；广州市荔湾区
中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０６－００１９－０５
收稿日期：２０１１－０３－０４
作者简介：李海峰（１９８２—），男，湖南新宁人，广州市委党校荔湾分校教师，法学硕士，研究方向为政府管理与公共政策。
基金项目：本文系２０１０年广州市荔湾区重点调研课题“广州市街道管理体制改革探析”的阶段性成果。
在我国，城市基层治理模式的转变是对城市基层管理的重要平台——街道办事处在管理体制上进行的改革创新，也是政府深化行政管理体制改革，科学把握公共管理规律，建设服务型政府的必然要求。广州的街道办事处管理体制改革始于２０世纪９０年代，自２００９年以来荔湾区试点的“一队伍三中心”①街道管理和服务体制改革，与当前全国比较有影响的北京、上海、武汉、深圳、青岛等街居管理体制模式相比，有明显的自身特点。从创新角度来说，广州“荔湾模式”对全国城市街道管理体制改革都有一定的借鉴意义。
一、我国城市街道办事处管理体制改革创新的背景分析
以街道办事处和居委会为基本组织形式的城市基层治理组织自建立以来，在社会管理、维护稳定、发动居民、便民服务、发展经济、扩大就业、配合政府重大活动等方面发挥了重大作用。但随着改革的深入和经济社会的转型，“街居体系”的局限性日益凸显，主要表现在法律定位不明确、职能超载、职权有限、自身管理失灵等方面。
（一）街道办事处管理存在的问题
⒈法律定位有待明确。我国城市街道办事处产生于２０世纪５０年代，与街道办事处有关的法律共三部。１９５４年第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》、１９７９年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及１９８９年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第２条则概要地规定了“街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系”，但对街道办事处的职能、职权、机构、编制等都未作明确规定。总体来看，街道办事处在法律地位上缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法依据。［１］
⒉职能超载。就目前街道办事处的实际运转情况来看，其性质和职能早已不限于《城市街道办事处组织条例》规定的“居民工作”。广州市自２００６年实施的《广州市街道办事处工作规定》中明确了街道办事处的工作职责：居民工作、社区服务、社会管理和城市管理，相关的具体规定达２４项，涉及城市建设管理、市容卫生、绿化美化、民政福利、社居工作、社会救助、社会保障、计划生育、人民调解、信访、劳动就业、市场物价、消防安全、社会治安综合治理、社会主义精神文明建设等方面。从荔湾区逢源街、海龙街的情况来看，街道办事处承担的任务种类繁杂，包括了党群类、街道事务类、行政管理类、居民服务类等日常工作以及“创文”、拆迁安置、大型活动等临时性工作，其职能已大大超载。
⒊职权有限。街道办事处作为城市治理的“神经末梢”，在很多工作上虽然名义上规定拥有协调权、监督权，实际上则有事权而无职权。因为街道办事处作为区政府的派出机关，从法律地位上来说，其不具有完全的行政执法权、行政许可权和行政管理权。由于区政府和街道办事处的职能关系比较模糊，区政府各职能部门将大量的事物“漏”到街道办事处一级，街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接，只能按照各职能部门的委托办事或充当行政职能“传递者”的角色，最后大多数工作仍需职能部门去完成。这样就导致了街道办事处不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且成了各职能部门的“干事处”、“突击队”、“施工队”、“保洁队”、“群众工作队”。［２］
４．自身管理失灵。在社区服务模式方面，公共服务供给大多由政府直接提供，但由于街道办事处人力、财力、物力的不足，导致服务品类不多，专业性不强，内部管理对象交叉重叠，部门之间、人员之间推诿扯皮现象时有发生，分工合作变成分家干活。在管理方式上则过多地依赖突击式和运动式管理，而编外人员多，聘用类型繁杂，薪酬不一，忙闲不均，力量分散，也导致管理工作难以形成合力。
（二）广州市政府的探索
１．政策准备和经验学习上的探索。自上世纪９０年代开始，广州市政府就着手探索城市管理重心下移的问题，并制定了一系列的相关政策：１９９８年颁布了《关于深化城市管理体制改革的决定》，２００２年印发了《广东省城市基层管理体制改革工作实施方案》，随后又颁布了《关于加强街道工作的意见》（穗府〔２００４〕１５号）、《广州市关于加强街道工作意见的实施办法》（穗府办〔２００５〕３１号）、《广州市街道办事处工作规定》（广州市人民政府令２００６年第２号）等政策法规。同时，广州市主要领导还分别于２００９年、２０１０年到香港和新加坡考察学习先进的城市管理经验，提出强化社区综合服务等市政管理思路。
２．市、区管理工作实践上的探索和准备。２００８年，广州市开始探索把城管中队下放到街道，实质性下移城市管理重心。２００９年，荔湾区根据相关法律法规和省市有关部门的要求，结合自身实际，在广州市率先探索街道办事处管理和服务体制改革。先后制定了《荔湾区试点街道管理和服务体制改革工作方案》、《荔湾区街道管理和服务体制改革实施意见（试行）的通知》，在荔湾区逢源街、海龙街、金花街进行试点工作。２０１１年１月，荔湾区对改革试点进行了成功个案总结，并决定从２０１１年３月开始在全区推广。
二、城市街道管理体制的改革创新与实践——“广州荔湾模式”
广州市荔湾区以“重心下移、规范管理、权责统一、有偿服务、精简高效”为目标，以“一队伍三中心”为载体，按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，理顺区政府职能部门与街道办事处的关系，实现了政府职能部门专业执法与街道办事处属地管理的良性互动和有效衔接；实现了社会管理与行政事务办理、培育社会组织与实施政府购买服务的有机结合。
（一）荔湾区的主要做法和经验
⒈组建“四大机构”，改革创新街道办事处运行载体。在保持荔湾区街道党政办、经济社会事务管理科、城市管理科、人口和计划生育办公室等科室不变的情况下，对街道办事处所属行政编制科室、事业单位科室等机构及其所属工作人员和职能部门驻街、街道编外人员进行整合，在试点街道办事处建立一支队伍，三个中心。一是建立街道管理综合执法队。按照市政府的要求，将城管中队下放到街道办事处进行管理，调整充实街道综合执法队在编人员，形成一支在街道办事处拥有行政执法资格的队伍，并接受区城市管理综合执法分局和街道办事处双重管理。实行条块结合、以块为主的管理体制，主要承担政府赋予的行政执法与管理责任。同时对各职能部门原有派驻街道的编外人员重新核定人数，整合后的队伍统一称为“城市管理辅助队”，协助街道管理综合执法队开展城市管理工作，履行巡查、守点、告知、协助、采集报送信息的职责。二是建立街道社区管理中心。整合原街道劳动和社会保障服务中心、出租屋管理服务中心、社区服务中心的对外服务等窗口，建立街道社区管理中心。主要负责失业登记、推荐就业、社会救助、计划生育、退休人员管理、流动人口管理、出租屋租赁管理及“两费一税”征收等工作。三是建立街道社区综合服务中心。在街道社区服务中心基础上建立街道社区综合服务中心，向社区居民提供多层次、多方位的服务。主要包括：面向社区居民的便民、利民服务，面向驻区单位的社会化服务，面向困难群众的社会救助和福利服务，面向就业困难人员、失业人员的就业援助和社会保障服务。四是建立街道综治信访维稳中心。按照一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核落实的运作机制，整合原来综治办、司法所、信访办等职能，建立街道综治信访维稳中心，构建大综治工作格局。综治信访维稳中心负责综治、维稳、信访等工作，落实社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务的“六联”工作机制。
改革后，城市管理重心下移有了实质性载体：一是在职能方面，将直接面向群众的管理服务平台集中到“四大机构”， 街道社会管理和公共服务的大执法、大服务、大综治格局逐渐清晰。二是在机构设置上，创造性地组建了“四大机构”，并将多支队伍整合，作为大部制改革的延伸，街道办事处“大机构”架构基本形成，为街道办事处下一步继续精简科室做了准备。三是管理力度上，城管执法中队下移至街道办事处，街道办事处有了一定的行政执法权；社区服务、编外人员等经费由区财政统一拨付后，街道办事处的财力、人力、物力等实力大大增强；街道办事处根据工作需要可打破原有科室和辅助队员工作职责的配置，更容易集中力量完成工作任务。
⒉规范人员管理。根据“人随事走”的原则，以“减员增效、提高待遇、把事办好”为标准，对街道办事处编外人员管理实行“三统一”，即统一总量控制、②统一工资福利标准、统一整合。经过改革，一是减少了编外人员数量，降低了人力成本。虽然个别街道办事处在过渡期还继续自筹经费聘用区财政不承担的“编外人员”，但根据改革方案显示，三个街道办事处总共减少编外人员３４６人，比原来人数减少了约６０％，为街道办事处降低人力成本指明了方向。二是提高和统一了待遇，调动了编外人员工作的积极性。按照区财政统一核拨、比原来要多的原则下，每人每年财政核拨３．２６万元，解决了改革前编外人员收入不均、收入较低等问题。
⒊推进购买社会服务，实现社区服务供给多元化。荔湾区通过向社会公开招标、街道办事处组建社会服务机构等方式，将部分公共服务交由具有相应资质的服务机构承办。目前，向社会组织购买的服务主要集中于助老服务、慈善救助、残障康复、青少年辅导、婚姻家庭辅导、社区戒毒和再就业指导等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式。社区服务正在从以政府直接提供为主逐步转向购买社会组织服务的方式。
⒋推进网格化管理，提升城市基层管理水平。以社区居委会为单位将街道分为若干网格片区，每个网格明确１－２名管理辅助队员，负责信息的搜集、反馈和传输，实行定岗、巡查、报告制度。对重点区域，按照“定岗与流动相结合”的原则，组织街道管理人员与职能部门执法人员定期巡回检查，确保网格管理的触角覆盖到社区的每一个角落，实现片区内各种管理信息的互通与共享。
（二）改革过程中存在的问题和困难
⒈“三定”有待进一步探索。一是在街道职能方面。虽然对“四个机构”的职能进行了整合，但是对区、街关系和街、居关系未做深入探索，“四个机构”职能本身还存在职责交叉等问题，有待进一步规范。二是在机构方面。“一队伍三中心”以管理、服务、综治、执法“四位一体”的职能定位而设置，加上党群等序列工作，基本包括了《广州市街道办事处工作规定》中的“居民工作、社区服务、社会管理和城市管理”四大职能，但其他职能科室依然存在，有职能重叠、重复和增加办事层级之嫌。三是编外人员改革不彻底。因为职能超载问题依然存在，街道不得不继续聘用未被区政府财政统一承担的“编外人员”，导致改革前后的人力成本改变不大。
⒉改革面临法律法规依据困境。一是街道办事处作为政府派出机关，在《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》及广州市有关街道办事处的规定中，都未对街道办事处的行政执法权以及完全的行政管理权、行政许可权等作详细规定，因此，街道办事处的行政执法权和管理权需要寻找组织法依据，以规范行政执法、行政管理责任主体。在全国逐步推进减少政府层级改革和推进社会管理创新的大背景下，街道管理走向关系重大。二是职能部门的独立性和专业性受到影响。城市执法、安全监察、劳动监察等都是政府序列的专业职能部门管理机构，从中央到地方有着严谨的规范。改革后，这些职能部门在街道办事处聘用的成员都被整合，会出现街道办事处实际工作与自身职责不一致的现象。城市执法辅助队员可能从事出租屋巡查、安全监察等工作；出租屋管理人员可能上街辅助执法、到企业进行劳动监察。在相应的规范未出台之前，由非专业的工作人员从事专业的辅助执法和辅助管理工作，行政执法和行政管理工作的权威性和专业性会受到质疑。同时，职能部门也难以对工作人员进行指导、培训、约束和管理。
⒊管理制度不完善。一是“四大机构”与职能部门对接难。因街道办事处将市、区职能部门驻街人员进行整合，难免出现职能部门与街道工作人员对口问题以及工作任务、开会、考核等 “撞车”的问题。二是信息平台急需整合。各项职能部门使用的信息平台不同，影响了信息共享和工作效率。三是管理有待进一步规范。改革初期，工作人员制服、台账、报表等都不统一，在工作过程中容易让上级部门和群众产生误解。四是工作人员能力有待拓展。改革后编外人员需从事多个专业种类的工作，而每个种类的工作都有自己的规范和要求，如何让编外人员适应“一专多能”的工作局面也需完善相关制度。
⒋社区自治功能有待进一步发挥。“街居体系”是我国长期以来形成的比较稳固的城市基层治理体系。改革中对于街道与社区居委会的关系以及社区自治功能的发挥虽有一定的设计，但仍然欠缺深层次的实践和探索。居委会作为街居体系的重要组成部分不应被忽视。
⒌政府购买服务不规范。在社区综合服务中心的运作模式中，政府组织以项目管理和购买服务的方式向社会招投标，社会组织通过竞投取得服务项目的承办权进而开展相应的工作。目前，购买服务在购买项目、购买招标、资质审核、考核评估等方面，在区一级政府的层面还没有具体的程序和标准。各街道办事处各自进行探索实践，不利于区政府公共服务专项资金的预算、拨付、审计、监督及使用。
三、完善我国城市街道办事处管理体制的建议
街道办事处管理体制改革是政府体制改革和社会管理创新的一个重要组成部分，它需要在区、街层面重新定位政府的角色，使政府治理的观念、结构、方式和方法得到根本变革，使政府的内部组织、运作程序及与外部的关系得到重新调整，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务质量的政府。对此，笔者有以下几点思考：
（一）尊重公共管理规律，坚定街道办事处管理体制改革方向
街道办事处管理体制改革是城市基层政府治理变革、社会管理创新的必然要求，必须尊重公共管理规律，探索街道管理体制改革的方法。当前，公民社会是现代民主政治制度的社会基础，它相应要求与公民直接接触的政府代表、政府的“一线指挥部”——街道办事处，在职能上注重公共服务和社会管理，注重重心下移，处理好区、街关系；在政府与社会关系处理上注重公民自治和社会力量的参与，注重多元化治理，处理好街道与居委会的关系；在自身管理上，注重大机构、大格局、多元化、专业化、高效化运作，注重运作方式的社会化，处理好街道办事处内部各要素之间的关系。
（二）合理转变政府职能，更加注重公共服务和社会管理
一般来说，政府管理的事情越多，管理方法越细，机构设置和人员配备则越多，行政成本则越高，行政效能随之会受到影响。反之，成本就会降低，效能就会提高。《广州市街道办事处工作规定》明确了街道办事处的工作职责是居民工作、社区服务、社会管理和城市管理。但在实际工作中改革后的街道办事处仍然需要做大量的行政事务性工作。因此，随着改革的深入，市、区应对街道办事处社会管理和公共服务等实质性工作在政策上、人财物上进行倾斜，行政性事务则应逐渐回归职能部门。只有使街道职能产生根本性转变，考核评比、台账、报表、报告、会议才会减少，街道办事处才能有更多的人力、财力、精力做好公共服务和社会管理工作。
（三）理顺区、街、居关系，重构街道办事处管理框架
大部制改革是党的十七大报告中确定的政府机构改革方向，街道办事处作为政府层级管理机构的延伸，其向大机构方向发展是改革的必然趋势。
⒈建立“社会和社区发展”机构。针对当前国家越来越重视社会管理和社区建设创新的实际，在市、区层面，参考北京、深圳等地的做法，可在市（区）委办、政府办或民政部门以挂靠形式设立专门改革协调机构——“社会和社区发展办公室”。条件成熟时，可将与社会、社区建设和发展相关的部门职责整合，成立政府组成部门——“社会和社区发展局（委员会）”，专门管理、指导、协调和考核社会管理和街道、居委、经济联社工作。
⒉继续深化街道办事处“大机构”改革方向。街道办事处应以建立决策、执行、监督三分框架的“大机构”为目标，继续撤销、合并一些科室，由街道办事处领导班子、科室负责人等组成委员会，面向公共部门，作为街道办事处决策机构；整合街道办事处党工委、办事处机构，成立面向社会和私人部门的综合职能较强、人力资源充沛的执行机构，强化街道办事处执行区政府职能部门任务的能力；优化居委会工作和监督、考评机制，建立包括职能部门、自身测评、群众监督在内的对街道办事处的３６０度监督评估机制。从而形成以下街道管理架构：一个核心，即党的领导；双重动力，即政府推进和社会推进；三个重点，即社区自治、社区服务、社会管理；四大治理主体，即政府、居委、ＮＧＯ、市场；五大科室，即党政办公室、城市综合执法队、综治信访维稳中心、社区综合管理中心、社区综合服务中心（即将党委、人大、政协、群团、居委指导等职责并入党政办；将经济社会事务管理、城市管理、人口和计划生育等机构以及其他街属事业单位并入“一队伍三中心”）。如图所示。
（四）注重法规政策配套，为街道办事处改革建章立制
⒈无论在国家层面还是市区层面，都应继续完善有关城市街道办事处的相关规定。应在考虑政府层级和机构改革的基础上，对街道办事处职能、机构设置、人员编制进行新的规定。建议各城市选择符合自身实际的街道社区管理模式，无论是虚区实街还是保持现有体制不变的区街，只要是有利于政府效能和公共服务质量提高，都应鼓励探索，为街道办事处管理体制改革建章立制奠定基础并提供法律依据。
⒉由组织部门或区委办、区府办组成直接指导改革的机构。因为街道管理体制改革涉及到党委、政府、群团、居委等多个主体之间的关系，一般由政府部门作为牵头部门与综治维稳、执法、财政等部门协调，会超出其业务范围，且从长远来看不利于改革的深入推进。
⒊跟进改革配套措施。街道管理体制改革需在横向层面与经济、社会改革配套进行，从纵向层面上必须与市区、居委改革配套进行，使改革既有利于市区政府的宏观管理，又有利于充分发挥街居的积极性和加强基层民主建设。市、区职能部门则应在经济、社会及政府工作等各方面制定配套措施。
（五）坚持“一多三专”，优化公共服务供给
⒈供给方式上坚持多元。政府购买社会服务不是政府采购，而重点在于转变观念和供给方式，主要体现在充分利用市场和社会的力量，推行公共服务的社会化，建立公私合作伙伴关系。对可以社会化的服务，街道办事处和其所属事业单位、民间组织、社会机构之间可以通过建立契约关系、项目委托等形成“委托——代理”、“采购——提供”、“指导与被指导”等有偿、低偿或志愿服务的供给方式，多元供给社区服务。对于社会化条件还不成熟、不可行或社会不愿意从事的服务，可以继续采取措施提高由政府提供的公共服务质量。
⒉在供给原则上坚持专业、专注和专项。在专业方面，一方面要鼓励ＮＧＯ和社会力量在养老、医疗、教育、心理咨询、劳动培训、环境卫生、治安等方面建立一批专业机构，形成高品质的服务技术、服务设施、服务流程、服务标准和服务文化。另一方面要吸纳各行业的专业人才和大中专学生组建一支能够提供公共服务的高素质专业人才队伍。在专注方面，职能部门和街道办事处在提供公共服务时要更加关注那些与居民生活关系密切、群众要求迫切的社区文化、体育、卫生、教育、法律、社会福利等服务项目，逐渐从繁琐的行政事务和管理事务中摆脱出来。在专项方面，对公共服务要实施“项目化”管理。一是做好短中远规划。政府财政预算应与公共服务对接，预留出突发情况的公共服务专项资金，做到专款专用。二是要制定一系列关于购买公共服务的标准、程序。三是要做好考核。应组建由专家、居民、政府等各方组成的评估机构，对每项服务的效率、效益和成本做好评估，做到公开、公平、公正。
（六）处理好街居关系，提升社区自治能力
为更好地维护社会稳定，实现居民“自我教育、自我管理、自我服务”，街道办事处管理体制改革要注重理顺街道办事处与居委会的关系。在指导思想上，居委会作为党领导下的群众自治组织，既不能行政化，也不能去行政化。在具体事务上，应该尽量减少行政事务性工作，让居委会有更多的空间从事居民工作。在居委会自身管理上，应明确职责，重新定位街居关系，鼓励和引导业主委员会等民间组织和社会力量的发展，建立社区事务分类、民主议事、社区考评、社区精英鼓励、青少年参与等制度和机制，考量建设“利益社区”［３］（ｐ１６）的可能性，调动群众参与社区管理的积极性，增强主人翁责任感，配合街道改革，进一步规范街居关系。
（七）健全管理机制，提升街道办事处管理效能
⒈健全管理制度和管理方式。要继续完善管理制度，使街道办事处管理逐步走上制度化、规范化的管理轨道。在管理主体上，要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，从传统的社会管理向现代社会“治理”转变。在管理方式上，要从偏重管制控制向更加重视服务、重视协商、协调转变，妥善化解社会矛盾。在管理环节上，要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，使社会管理关口前移。
⒉健全对“人”的管理。一是要加强公务员、事业人员和编外人员的交流。建议对新提拔的干部可派其到社区管理工作一线交流学习，编外人员可适当到街道办事处行政、事业岗位上工作学习。二是对编外人员的使用应建立专业技术职务聘任制，对于优秀的编外人员可考虑优先进入街道办事处编制内工作。三是在人员素质上，要加大培训力度，充分发挥基层党校、行政学校的培训学习主阵地作用，通过形式多样、内涵丰富的培训，着力提升工作人员的专业能力、综合素质、业务能力。
⒊完善管理信息平台。城市管理网格化对电子监控设备、各类信息资源共享以及网络高速公路建设要求较高。一方面，要把每个网格安装电子监控设备作为城市基层管理水平提升的关键性要素来对待。另一方面，要加大技术、资金投入力度；做好协调工作，把出租屋、计划生育、劳动监察、安全监察、城管执法等信息平台整合统一，以利于系统掌握城市管理的各类信息，推动网格化管理进程。
【参考文献】
［１］张劲华．街道办事处职能发展趋势探讨［Ｄ］．东北师范大学公共管理专业硕士毕业论文，２００８．２４．
［２］岳佳坤．广州街道办事处职能问题研究——以石牌街和诗书街为例［Ｄ］．暨南大学硕士毕业论文，２００９．２９．
［３］（澳）布莱恩·多莱里等．重塑澳大利亚地方政府［Ｍ］．北京大学出版社，２００８．
（责任编辑：牟春野）
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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ；ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ；ｏｎｅ ｔｅａｍ ｔｈｒｅｅ ｃｅｎｔｅｒｓ；Ｌｉｗａｎ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｉｎ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ｃｉｔｙ
关 键 词：城市街道管理体制；一队伍三中心；广州市荔湾区
中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０６－００１９－０５
收稿日期：２０１１－０３－０４
作者简介：李海峰（１９８２—），男，湖南新宁人，广州市委党校荔湾分校教师，法学硕士，研究方向为政府管理与公共政策。
基金项目：本文系２０１０年广州市荔湾区重点调研课题“广州市街道管理体制改革探析”的阶段性成果。
在我国，城市基层治理模式的转变是对城市基层管理的重要平台——街道办事处在管理体制上进行的改革创新，也是政府深化行政管理体制改革，科学把握公共管理规律，建设服务型政府的必然要求。广州的街道办事处管理体制改革始于２０世纪９０年代，自２００９年以来荔湾区试点的“一队伍三中心”①街道管理和服务体制改革，与当前全国比较有影响的北京、上海、武汉、深圳、青岛等街居管理体制模式相比，有明显的自身特点。从创新角度来说，广州“荔湾模式”对全国城市街道管理体制改革都有一定的借鉴意义。
一、我国城市街道办事处管理体制改革创新的背景分析
以街道办事处和居委会为基本组织形式的城市基层治理组织自建立以来，在社会管理、维护稳定、发动居民、便民服务、发展经济、扩大就业、配合政府重大活动等方面发挥了重大作用。但随着改革的深入和经济社会的转型，“街居体系”的局限性日益凸显，主要表现在法律定位不明确、职能超载、职权有限、自身管理失灵等方面。
（一）街道办事处管理存在的问题
⒈法律定位有待明确。我国城市街道办事处产生于２０世纪５０年代，与街道办事处有关的法律共三部。１９５４年第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》、１９７９年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及１９８９年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第２条则概要地规定了“街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系”，但对街道办事处的职能、职权、机构、编制等都未作明确规定。总体来看，街道办事处在法律地位上缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法依据。［１］
⒉职能超载。就目前街道办事处的实际运转情况来看，其性质和职能早已不限于《城市街道办事处组织条例》规定的“居民工作”。广州市自２００６年实施的《广州市街道办事处工作规定》中明确了街道办事处的工作职责：居民工作、社区服务、社会管理和城市管理，相关的具体规定达２４项，涉及城市建设管理、市容卫生、绿化美化、民政福利、社居工作、社会救助、社会保障、计划生育、人民调解、信访、劳动就业、市场物价、消防安全、社会治安综合治理、社会主义精神文明建设等方面。从荔湾区逢源街、海龙街的情况来看，街道办事处承担的任务种类繁杂，包括了党群类、街道事务类、行政管理类、居民服务类等日常工作以及“创文”、拆迁安置、大型活动等临时性工作，其职能已大大超载。
⒊职权有限。街道办事处作为城市治理的“神经末梢”，在很多工作上虽然名义上规定拥有协调权、监督权，实际上则有事权而无职权。因为街道办事处作为区政府的派出机关，从法律地位上来说，其不具有完全的行政执法权、行政许可权和行政管理权。由于区政府和街道办事处的职能关系比较模糊，区政府各职能部门将大量的事物“漏”到街道办事处一级，街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接，只能按照各职能部门的委托办事或充当行政职能“传递者”的角色，最后大多数工作仍需职能部门去完成。这样就导致了街道办事处不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且成了各职能部门的“干事处”、“突击队”、“施工队”、“保洁队”、“群众工作队”。［２］
４．自身管理失灵。在社区服务模式方面，公共服务供给大多由政府直接提供，但由于街道办事处人力、财力、物力的不足，导致服务品类不多，专业性不强，内部管理对象交叉重叠，部门之间、人员之间推诿扯皮现象时有发生，分工合作变成分家干活。在管理方式上则过多地依赖突击式和运动式管理，而编外人员多，聘用类型繁杂，薪酬不一，忙闲不均，力量分散，也导致管理工作难以形成合力。
（二）广州市政府的探索
１．政策准备和经验学习上的探索。自上世纪９０年代开始，广州市政府就着手探索城市管理重心下移的问题，并制定了一系列的相关政策：１９９８年颁布了《关于深化城市管理体制改革的决定》，２００２年印发了《广东省城市基层管理体制改革工作实施方案》，随后又颁布了《关于加强街道工作的意见》（穗府〔２００４〕１５号）、《广州市关于加强街道工作意见的实施办法》（穗府办〔２００５〕３１号）、《广州市街道办事处工作规定》（广州市人民政府令２００６年第２号）等政策法规。同时，广州市主要领导还分别于２００９年、２０１０年到香港和新加坡考察学习先进的城市管理经验，提出强化社区综合服务等市政管理思路。
２．市、区管理工作实践上的探索和准备。２００８年，广州市开始探索把城管中队下放到街道，实质性下移城市管理重心。２００９年，荔湾区根据相关法律法规和省市有关部门的要求，结合自身实际，在广州市率先探索街道办事处管理和服务体制改革。先后制定了《荔湾区试点街道管理和服务体制改革工作方案》、《荔湾区街道管理和服务体制改革实施意见（试行）的通知》，在荔湾区逢源街、海龙街、金花街进行试点工作。２０１１年１月，荔湾区对改革试点进行了成功个案总结，并决定从２０１１年３月开始在全区推广。
二、城市街道管理体制的改革创新与实践——“广州荔湾模式”
广州市荔湾区以“重心下移、规范管理、权责统一、有偿服务、精简高效”为目标，以“一队伍三中心”为载体，按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，理顺区政府职能部门与街道办事处的关系，实现了政府职能部门专业执法与街道办事处属地管理的良性互动和有效衔接；实现了社会管理与行政事务办理、培育社会组织与实施政府购买服务的有机结合。
（一）荔湾区的主要做法和经验
⒈组建“四大机构”，改革创新街道办事处运行载体。在保持荔湾区街道党政办、经济社会事务管理科、城市管理科、人口和计划生育办公室等科室不变的情况下，对街道办事处所属行政编制科室、事业单位科室等机构及其所属工作人员和职能部门驻街、街道编外人员进行整合，在试点街道办事处建立一支队伍，三个中心。一是建立街道管理综合执法队。按照市政府的要求，将城管中队下放到街道办事处进行管理，调整充实街道综合执法队在编人员，形成一支在街道办事处拥有行政执法资格的队伍，并接受区城市管理综合执法分局和街道办事处双重管理。实行条块结合、以块为主的管理体制，主要承担政府赋予的行政执法与管理责任。同时对各职能部门原有派驻街道的编外人员重新核定人数，整合后的队伍统一称为“城市管理辅助队”，协助街道管理综合执法队开展城市管理工作，履行巡查、守点、告知、协助、采集报送信息的职责。二是建立街道社区管理中心。整合原街道劳动和社会保障服务中心、出租屋管理服务中心、社区服务中心的对外服务等窗口，建立街道社区管理中心。主要负责失业登记、推荐就业、社会救助、计划生育、退休人员管理、流动人口管理、出租屋租赁管理及“两费一税”征收等工作。三是建立街道社区综合服务中心。在街道社区服务中心基础上建立街道社区综合服务中心，向社区居民提供多层次、多方位的服务。主要包括：面向社区居民的便民、利民服务，面向驻区单位的社会化服务，面向困难群众的社会救助和福利服务，面向就业困难人员、失业人员的就业援助和社会保障服务。四是建立街道综治信访维稳中心。按照一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核落实的运作机制，整合原来综治办、司法所、信访办等职能，建立街道综治信访维稳中心，构建大综治工作格局。综治信访维稳中心负责综治、维稳、信访等工作，落实社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务的“六联”工作机制。
改革后，城市管理重心下移有了实质性载体：一是在职能方面，将直接面向群众的管理服务平台集中到“四大机构”， 街道社会管理和公共服务的大执法、大服务、大综治格局逐渐清晰。二是在机构设置上，创造性地组建了“四大机构”，并将多支队伍整合，作为大部制改革的延伸，街道办事处“大机构”架构基本形成，为街道办事处下一步继续精简科室做了准备。三是管理力度上，城管执法中队下移至街道办事处，街道办事处有了一定的行政执法权；社区服务、编外人员等经费由区财政统一拨付后，街道办事处的财力、人力、物力等实力大大增强；街道办事处根据工作需要可打破原有科室和辅助队员工作职责的配置，更容易集中力量完成工作任务。
⒉规范人员管理。根据“人随事走”的原则，以“减员增效、提高待遇、把事办好”为标准，对街道办事处编外人员管理实行“三统一”，即统一总量控制、②统一工资福利标准、统一整合。经过改革，一是减少了编外人员数量，降低了人力成本。虽然个别街道办事处在过渡期还继续自筹经费聘用区财政不承担的“编外人员”，但根据改革方案显示，三个街道办事处总共减少编外人员３４６人，比原来人数减少了约６０％，为街道办事处降低人力成本指明了方向。二是提高和统一了待遇，调动了编外人员工作的积极性。按照区财政统一核拨、比原来要多的原则下，每人每年财政核拨３．２６万元，解决了改革前编外人员收入不均、收入较低等问题。
⒊推进购买社会服务，实现社区服务供给多元化。荔湾区通过向社会公开招标、街道办事处组建社会服务机构等方式，将部分公共服务交由具有相应资质的服务机构承办。目前，向社会组织购买的服务主要集中于助老服务、慈善救助、残障康复、青少年辅导、婚姻家庭辅导、社区戒毒和再就业指导等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式。社区服务正在从以政府直接提供为主逐步转向购买社会组织服务的方式。
⒋推进网格化管理，提升城市基层管理水平。以社区居委会为单位将街道分为若干网格片区，每个网格明确１－２名管理辅助队员，负责信息的搜集、反馈和传输，实行定岗、巡查、报告制度。对重点区域，按照“定岗与流动相结合”的原则，组织街道管理人员与职能部门执法人员定期巡回检查，确保网格管理的触角覆盖到社区的每一个角落，实现片区内各种管理信息的互通与共享。
（二）改革过程中存在的问题和困难
⒈“三定”有待进一步探索。一是在街道职能方面。虽然对“四个机构”的职能进行了整合，但是对区、街关系和街、居关系未做深入探索，“四个机构”职能本身还存在职责交叉等问题，有待进一步规范。二是在机构方面。“一队伍三中心”以管理、服务、综治、执法“四位一体”的职能定位而设置，加上党群等序列工作，基本包括了《广州市街道办事处工作规定》中的“居民工作、社区服务、社会管理和城市管理”四大职能，但其他职能科室依然存在，有职能重叠、重复和增加办事层级之嫌。三是编外人员改革不彻底。因为职能超载问题依然存在，街道不得不继续聘用未被区政府财政统一承担的“编外人员”，导致改革前后的人力成本改变不大。
⒉改革面临法律法规依据困境。一是街道办事处作为政府派出机关，在《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》及广州市有关街道办事处的规定中，都未对街道办事处的行政执法权以及完全的行政管理权、行政许可权等作详细规定，因此，街道办事处的行政执法权和管理权需要寻找组织法依据，以规范行政执法、行政管理责任主体。在全国逐步推进减少政府层级改革和推进社会管理创新的大背景下，街道管理走向关系重大。二是职能部门的独立性和专业性受到影响。城市执法、安全监察、劳动监察等都是政府序列的专业职能部门管理机构，从中央到地方有着严谨的规范。改革后，这些职能部门在街道办事处聘用的成员都被整合，会出现街道办事处实际工作与自身职责不一致的现象。城市执法辅助队员可能从事出租屋巡查、安全监察等工作；出租屋管理人员可能上街辅助执法、到企业进行劳动监察。在相应的规范未出台之前，由非专业的工作人员从事专业的辅助执法和辅助管理工作，行政执法和行政管理工作的权威性和专业性会受到质疑。同时，职能部门也难以对工作人员进行指导、培训、约束和管理。
⒊管理制度不完善。一是“四大机构”与职能部门对接难。因街道办事处将市、区职能部门驻街人员进行整合，难免出现职能部门与街道工作人员对口问题以及工作任务、开会、考核等 “撞车”的问题。二是信息平台急需整合。各项职能部门使用的信息平台不同，影响了信息共享和工作效率。三是管理有待进一步规范。改革初期，工作人员制服、台账、报表等都不统一，在工作过程中容易让上级部门和群众产生误解。四是工作人员能力有待拓展。改革后编外人员需从事多个专业种类的工作，而每个种类的工作都有自己的规范和要求，如何让编外人员适应“一专多能”的工作局面也需完善相关制度。
⒋社区自治功能有待进一步发挥。“街居体系”是我国长期以来形成的比较稳固的城市基层治理体系。改革中对于街道与社区居委会的关系以及社区自治功能的发挥虽有一定的设计，但仍然欠缺深层次的实践和探索。居委会作为街居体系的重要组成部分不应被忽视。
⒌政府购买服务不规范。在社区综合服务中心的运作模式中，政府组织以项目管理和购买服务的方式向社会招投标，社会组织通过竞投取得服务项目的承办权进而开展相应的工作。目前，购买服务在购买项目、购买招标、资质审核、考核评估等方面，在区一级政府的层面还没有具体的程序和标准。各街道办事处各自进行探索实践，不利于区政府公共服务专项资金的预算、拨付、审计、监督及使用。
三、完善我国城市街道办事处管理体制的建议
街道办事处管理体制改革是政府体制改革和社会管理创新的一个重要组成部分，它需要在区、街层面重新定位政府的角色，使政府治理的观念、结构、方式和方法得到根本变革，使政府的内部组织、运作程序及与外部的关系得到重新调整，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务质量的政府。对此，笔者有以下几点思考：
（一）尊重公共管理规律，坚定街道办事处管理体制改革方向
街道办事处管理体制改革是城市基层政府治理变革、社会管理创新的必然要求，必须尊重公共管理规律，探索街道管理体制改革的方法。当前，公民社会是现代民主政治制度的社会基础，它相应要求与公民直接接触的政府代表、政府的“一线指挥部”——街道办事处，在职能上注重公共服务和社会管理，注重重心下移，处理好区、街关系；在政府与社会关系处理上注重公民自治和社会力量的参与，注重多元化治理，处理好街道与居委会的关系；在自身管理上，注重大机构、大格局、多元化、专业化、高效化运作，注重运作方式的社会化，处理好街道办事处内部各要素之间的关系。
（二）合理转变政府职能，更加注重公共服务和社会管理
一般来说，政府管理的事情越多，管理方法越细，机构设置和人员配备则越多，行政成本则越高，行政效能随之会受到影响。反之，成本就会降低，效能就会提高。《广州市街道办事处工作规定》明确了街道办事处的工作职责是居民工作、社区服务、社会管理和城市管理。但在实际工作中改革后的街道办事处仍然需要做大量的行政事务性工作。因此，随着改革的深入，市、区应对街道办事处社会管理和公共服务等实质性工作在政策上、人财物上进行倾斜，行政性事务则应逐渐回归职能部门。只有使街道职能产生根本性转变，考核评比、台账、报表、报告、会议才会减少，街道办事处才能有更多的人力、财力、精力做好公共服务和社会管理工作。
（三）理顺区、街、居关系，重构街道办事处管理框架
大部制改革是党的十七大报告中确定的政府机构改革方向，街道办事处作为政府层级管理机构的延伸，其向大机构方向发展是改革的必然趋势。
⒈建立“社会和社区发展”机构。针对当前国家越来越重视社会管理和社区建设创新的实际，在市、区层面，参考北京、深圳等地的做法，可在市（区）委办、政府办或民政部门以挂靠形式设立专门改革协调机构——“社会和社区发展办公室”。条件成熟时，可将与社会、社区建设和发展相关的部门职责整合，成立政府组成部门——“社会和社区发展局（委员会）”，专门管理、指导、协调和考核社会管理和街道、居委、经济联社工作。
⒉继续深化街道办事处“大机构”改革方向。街道办事处应以建立决策、执行、监督三分框架的“大机构”为目标，继续撤销、合并一些科室，由街道办事处领导班子、科室负责人等组成委员会，面向公共部门，作为街道办事处决策机构；整合街道办事处党工委、办事处机构，成立面向社会和私人部门的综合职能较强、人力资源充沛的执行机构，强化街道办事处执行区政府职能部门任务的能力；优化居委会工作和监督、考评机制，建立包括职能部门、自身测评、群众监督在内的对街道办事处的３６０度监督评估机制。从而形成以下街道管理架构：一个核心，即党的领导；双重动力，即政府推进和社会推进；三个重点，即社区自治、社区服务、社会管理；四大治理主体，即政府、居委、ＮＧＯ、市场；五大科室，即党政办公室、城市综合执法队、综治信访维稳中心、社区综合管理中心、社区综合服务中心（即将党委、人大、政协、群团、居委指导等职责并入党政办；将经济社会事务管理、城市管理、人口和计划生育等机构以及其他街属事业单位并入“一队伍三中心”）。如图所示。
（四）注重法规政策配套，为街道办事处改革建章立制
⒈无论在国家层面还是市区层面，都应继续完善有关城市街道办事处的相关规定。应在考虑政府层级和机构改革的基础上，对街道办事处职能、机构设置、人员编制进行新的规定。建议各城市选择符合自身实际的街道社区管理模式，无论是虚区实街还是保持现有体制不变的区街，只要是有利于政府效能和公共服务质量提高，都应鼓励探索，为街道办事处管理体制改革建章立制奠定基础并提供法律依据。
⒉由组织部门或区委办、区府办组成直接指导改革的机构。因为街道管理体制改革涉及到党委、政府、群团、居委等多个主体之间的关系，一般由政府部门作为牵头部门与综治维稳、执法、财政等部门协调，会超出其业务范围，且从长远来看不利于改革的深入推进。
⒊跟进改革配套措施。街道管理体制改革需在横向层面与经济、社会改革配套进行，从纵向层面上必须与市区、居委改革配套进行，使改革既有利于市区政府的宏观管理，又有利于充分发挥街居的积极性和加强基层民主建设。市、区职能部门则应在经济、社会及政府工作等各方面制定配套措施。
（五）坚持“一多三专”，优化公共服务供给
⒈供给方式上坚持多元。政府购买社会服务不是政府采购，而重点在于转变观念和供给方式，主要体现在充分利用市场和社会的力量，推行公共服务的社会化，建立公私合作伙伴关系。对可以社会化的服务，街道办事处和其所属事业单位、民间组织、社会机构之间可以通过建立契约关系、项目委托等形成“委托——代理”、“采购——提供”、“指导与被指导”等有偿、低偿或志愿服务的供给方式，多元供给社区服务。对于社会化条件还不成熟、不可行或社会不愿意从事的服务，可以继续采取措施提高由政府提供的公共服务质量。
⒉在供给原则上坚持专业、专注和专项。在专业方面，一方面要鼓励ＮＧＯ和社会力量在养老、医疗、教育、心理咨询、劳动培训、环境卫生、治安等方面建立一批专业机构，形成高品质的服务技术、服务设施、服务流程、服务标准和服务文化。另一方面要吸纳各行业的专业人才和大中专学生组建一支能够提供公共服务的高素质专业人才队伍。在专注方面，职能部门和街道办事处在提供公共服务时要更加关注那些与居民生活关系密切、群众要求迫切的社区文化、体育、卫生、教育、法律、社会福利等服务项目，逐渐从繁琐的行政事务和管理事务中摆脱出来。在专项方面，对公共服务要实施“项目化”管理。一是做好短中远规划。政府财政预算应与公共服务对接，预留出突发情况的公共服务专项资金，做到专款专用。二是要制定一系列关于购买公共服务的标准、程序。三是要做好考核。应组建由专家、居民、政府等各方组成的评估机构，对每项服务的效率、效益和成本做好评估，做到公开、公平、公正。
（六）处理好街居关系，提升社区自治能力
为更好地维护社会稳定，实现居民“自我教育、自我管理、自我服务”，街道办事处管理体制改革要注重理顺街道办事处与居委会的关系。在指导思想上，居委会作为党领导下的群众自治组织，既不能行政化，也不能去行政化。在具体事务上，应该尽量减少行政事务性工作，让居委会有更多的空间从事居民工作。在居委会自身管理上，应明确职责，重新定位街居关系，鼓励和引导业主委员会等民间组织和社会力量的发展，建立社区事务分类、民主议事、社区考评、社区精英鼓励、青少年参与等制度和机制，考量建设“利益社区”［３］（ｐ１６）的可能性，调动群众参与社区管理的积极性，增强主人翁责任感，配合街道改革，进一步规范街居关系。
（七）健全管理机制，提升街道办事处管理效能
⒈健全管理制度和管理方式。要继续完善管理制度，使街道办事处管理逐步走上制度化、规范化的管理轨道。在管理主体上，要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，从传统的社会管理向现代社会“治理”转变。在管理方式上，要从偏重管制控制向更加重视服务、重视协商、协调转变，妥善化解社会矛盾。在管理环节上，要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，使社会管理关口前移。
⒉健全对“人”的管理。一是要加强公务员、事业人员和编外人员的交流。建议对新提拔的干部可派其到社区管理工作一线交流学习，编外人员可适当到街道办事处行政、事业岗位上工作学习。二是对编外人员的使用应建立专业技术职务聘任制，对于优秀的编外人员可考虑优先进入街道办事处编制内工作。三是在人员素质上，要加大培训力度，充分发挥基层党校、行政学校的培训学习主阵地作用，通过形式多样、内涵丰富的培训，着力提升工作人员的专业能力、综合素质、业务能力。
⒊完善管理信息平台。城市管理网格化对电子监控设备、各类信息资源共享以及网络高速公路建设要求较高。一方面，要把每个网格安装电子监控设备作为城市基层管理水平提升的关键性要素来对待。另一方面，要加大技术、资金投入力度；做好协调工作，把出租屋、计划生育、劳动监察、安全监察、城管执法等信息平台整合统一，以利于系统掌握城市管理的各类信息，推动网格化管理进程。
【参考文献】
［１］张劲华．街道办事处职能发展趋势探讨［Ｄ］．东北师范大学公共管理专业硕士毕业论文，２００８．２４．
［２］岳佳坤．广州街道办事处职能问题研究——以石牌街和诗书街为例［Ｄ］．暨南大学硕士毕业论文，２００９．２９．
［３］（澳）布莱恩·多莱里等．重塑澳大利亚地方政府［Ｍ］．北京大学出版社，２００８．
（责任编辑：牟春野）
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