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[提 要]在全国农村建立最低生活保障制度,标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经解决,扶贫开发以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标和基本职能的历史阶段已经结束,扶贫开发即将进入一个由解决生存问题转入到解决发展问题,由解决绝对贫困问题转入到解决相对贫困问题的新的历史阶段｡本文在对萍乡市进行实地调研的基础上,对新时期的扶贫开发工作提出了自己的看法｡
[关键词] 农村低保;扶贫开发
在全国农村建立最低生活保障制度,标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经解决,扶贫开发以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标和基本职能的历史阶段已经结束,扶贫开发即将进入一个由解决生存问题转入到解决发展问题,由解决绝对贫困问题转入到解决相对贫困问题的新的历史阶段,面临一个新的发展机遇｡革命老区如何抓住这一历史契机,促进贫困地区加快发展呢?根据国务院扶贫办和回良玉副总理“扶贫开发工作既要勇于坚持,又要探索创新”的指示精神,萍乡市扶贫办和县区扶贫办组成联合调研组,对全市扶贫开发工作进行了一次专题调研,在全面了解总体情况的基础上,在莲花､上栗､芦溪等县各选择3—5个重点村,着重在农村实行低保后扶贫开发面临的形势､带来哪些变化,与村组干部群众进行交谈,分别听取村民､村干部和县区扶贫办､新村办的意见,实地察看了解情况,为进一步科学地搞好下一阶段的扶贫开发工作打下坚实的基础｡
一､萍乡扶贫开发的基本形势
尽管经过“八七”扶贫攻坚和新世纪的巩固发展阶段,萍乡市贫困人口发生率分别下降了10个百分点和20个百分点,人均收入从当时的386元增加到2005年底的2000元,扶贫开发工作取得了可喜的成绩,但新阶段的扶贫开发工作任重而道远,就当前和今后一个时期,扶贫开发工作仍面临着许多艰巨的困难和挑战｡从我们所到的莲花､上栗､芦溪､湘东等县区了解情况看:一是需要扶持的贫困群体依然很大｡全市仍有贫困和低收入人口近18万人,这些贫困人口普遍素质较低,而且分布在条件更差的边远山区,区位条件不利,交通不便,信息闭塞,严重制约了这些地区的经济发展｡二是基础设施建设落后｡主要表现在道路状况差,水利设施差,教育卫生条件差,社会发展程度低,具有地域边缘性,村小户小,改善基础设施难度大,脱贫成本增加｡同时,贫困地区抵御自然灾害和市场风险的能力还很弱,一遇灾病和市场波动而返贫的几率大｡三是发展能力差｡由于村级集体经济非常薄弱,很多村都是“空壳村”,无钱办事,群众收入低,积累少,要是没有政府扶持,靠自我发展来摆脱贫困非常困难｡四是区域发展不协调,贫富差距拉大｡在重点村或是非重点村,都存在多种收入水平的人群并存,存在大量的被平均数掩盖下的贫困家庭以及插花贫困｡在这种情况下,瞄准贫困对象难度更大,更需要我们具有深入扎实的工作作风,更需要扎实有效地搞好扶贫开发｡
二､农村实行低保后扶贫开发面临的新形势和机遇
农村实行低保后,有一段时间,社会上关于“实行低保后不用扶贫了”的传说很多,扶贫系统内外､上下都有过争论,但自回良玉副总理的批示和范小建主任的调研报告传达后,特别是通过调研和实际工作看,目前各方面的认识也逐步日趋一致｡从理论上说,扶贫开发与社会保障至少有两方面的联系:一是在市场配置资源的情况下,弱势群体､贫困地区和贫困人口都是公共财政支持的重点领域;二是开发式扶贫和救助式扶贫都是缓解贫困的重要手段,两者相辅相承,相互促进,而不是相互排斥､相互代替｡从实际工作看,20多年的扶贫开发,使农村绝对贫困人口大幅减少,为在全国建立最低生活保障制度创造了重要条件,而农村最低生活保障制度的建立,又对稳定解决农村贫困人口的温饱问题起到了保障作用｡这个制度的建立,使扶贫开发工作面临的形势发生了新的变化｡但是扶贫开发工作的长期性､艰巨性和复杂性没有变,解决温饱与巩固温饱的任务将长期存在｡我们在莲花､上栗､芦溪三县和湘东区共12个重点村进行的贫困与低保情况实际调查看,12个村中享受低保政策的人口1280人,占总人口的5.3%,占建档立卡贫困人口的19%,其中,低保人口中有劳动能力的占低保人口总数的1%｡通过调查我们从中发现了几个问题:一是享受农村低保政策的人口只占建档立卡贫困人口的18%～20%;二是低保人口都是社会救助对象,有劳动能力的人不到1%;三是低保标准和低保补助标准非常低,一些县的低保标准每年不足600元,低于农村贫困人口693元的贫困标准,低保补贴标准从每人每月15元到20多元不等,最高的每人每月为30元;四是各县区对各村享受低保的对象下达指令性计划,由于地方财力有限,还达不到应保尽保｡因此,无论从享受农村低保政策的人口数量和有劳动能力人口所占的比重来说,还是从低保标准和补贴金额来说,农村低保政策都难以取代开发式扶贫｡贫困地区和贫困人口要发展经济,增加收入,实现稳定脱贫,最终还得靠扶贫开发｡
三､农村实行低保后扶贫开发应采取的对策和措施
1.要坚持开发式扶贫的方针政策不动摇
党的十七大报告对扶贫开发工作提出了“绝对贫困现象基本消除”的目标和“一个加大､两个提高”的工作要求(即加大对革命老区､民族地区､边疆地区､贫困地区发展的扶持力度和提高扶贫开发水平､逐步提高扶贫标准)｡胡锦涛总书记在视察宁夏时也曾明确指出:在全国范围内建立农村最低生活保障制度,并不意味着扶贫开发就不需要搞了｡目前,我国农村仍有2000多万尚未解决温饱的贫困人口,其中相当一部分人是有劳动能力,通过扶贫开发可以脱贫的｡同时,我国农村还有3000多万虽然解决了温饱但尚不稳定,一遇灾害就会返贫成为低收入人口｡要继续实施开发式扶贫,帮助有劳动能力的农村贫困人口脱贫和扶持刚刚解决温饱的农村低收入人口致富｡温家宝总理在国务院扶贫办报送的《关于增加扶贫开发投入的汇报》上作出重要批示:“扶贫开发是我国经济发展的一项长期而艰巨的任务,必须坚定不移地推进｡”前不久,回良玉副总理在贵州考察农村和扶贫开发工作时又进一步强调:“在全面建立农村低保制度之后,扶贫开发工作不能削弱,还要继续加强,开发式扶贫方针不能改变,还要继续坚持,行之有效的政策措施不能摇摆,还要继续稳定,扶贫开发投入不能减少,还要继续增加,使贫困地区和贫困群众共享改革发展成果｡”国务院扶贫办主任范小建在深入贫困地区调研时也强调:“低保是生存的需要,农村实行低保政策是解决农村贫困人口的生存问题,而扶贫开发工作则是帮助贫困农户通过自身发展,达到脱贫致富的目的｡并提出扶贫开发工作既要勇于坚持,又要探索创新”｡因此,我们没有理由因为在农村全面建立低保制度就对此产生动摇,何况,扶贫开发二十多年的巨大成就,为全面实施低保创造了条件,只有继续搞好扶贫开发工作,才能为低保提供更加坚实的物质基础｡
2.改进和加强对扶贫开发工作的领导
中央对扶贫开发的要求是省负总责,县抓落实,逐级负责｡毫无凝问,改进和加强扶贫工作,各级都负有重要责任,但是,最终抓落实的责任还是要靠县｡在一个县,重视发挥扶贫办的作用是对的,但是仅仅依靠扶贫办来抓扶贫,许多工作就不好推开｡况且,有些地方,对扶贫办也存在重视不够,支持不够的问题｡一个县的扶贫工作,必须依靠县委､县政府来推动､来总揽｡作为市和县,安排谋划工作,应当城乡统筹考虑,工农统筹考虑,贫富统筹考虑,经济与社会统筹考虑｡在安排资金使用上,市､县都不能忘记扶贫开发｡安排不安排扶贫资金(专户管理),是建设和谐社会的态度问题,是对扶贫工作重视与否的态度问题｡如果说财政困难,应当统筹考虑,不能其它工作重要,就是扶贫拿不出钱来｡
3.坚持政府主导､全社会共同参与的思路｡
扶贫开发工作不仅仅是政府的事,也是全社会的事,政府是主导､全社会要共同参与,才能形成合力,消灭贫困这座大山｡要紧紧依靠三大帮扶力量,发掘和整合各类扶贫资源｡一是部门帮扶｡要按照“渠道不变､投向不乱､集中使用､各记其功”的原则,整合财政扶贫资金､以工代赈资金､扶贫贴息贷款等扶贫资源,加大对贫困地区的投入强度｡二是定点帮扶｡坚持和完善领导干部定点联系扶贫开发工作重点村制度,通过高位带动,促进扶贫开发工作高效运行｡市､县直各帮扶单位,要积极探索实施扶贫开发的新途径,不断创新扶贫开发的新方式,着力在帮助重点村搞好扶贫规划和实施､加强基础设施建设､引导和扶持定点贫困村干部群众调整农业产业产品结构､搞好科学实用技术培训､提高干部群众的素质､指导村级班子搞好自身建设,发挥“火车头”作用等方面下功夫｡三是社会帮扶｡在总结完善市､县直部门单位挂点帮扶的基础上,引导党员干部进行“1+1”结对帮扶,动员社会力量开展形式多样的扶贫活动,形成全社会参与扶贫开发工作的格局｡同时,动员和组织有一定实力的民营企业家到贫困地区寻找商机,兴办实体,积极鼓励和引导他们与贫困地区开展对口支援,加快贫困地区脱贫致富步伐｡
[作者简介]谢百胜,男,萍乡市扶贫办干部｡
[责任编辑:徐永祥]
[关键词] 农村低保;扶贫开发
在全国农村建立最低生活保障制度,标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经解决,扶贫开发以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标和基本职能的历史阶段已经结束,扶贫开发即将进入一个由解决生存问题转入到解决发展问题,由解决绝对贫困问题转入到解决相对贫困问题的新的历史阶段,面临一个新的发展机遇｡革命老区如何抓住这一历史契机,促进贫困地区加快发展呢?根据国务院扶贫办和回良玉副总理“扶贫开发工作既要勇于坚持,又要探索创新”的指示精神,萍乡市扶贫办和县区扶贫办组成联合调研组,对全市扶贫开发工作进行了一次专题调研,在全面了解总体情况的基础上,在莲花､上栗､芦溪等县各选择3—5个重点村,着重在农村实行低保后扶贫开发面临的形势､带来哪些变化,与村组干部群众进行交谈,分别听取村民､村干部和县区扶贫办､新村办的意见,实地察看了解情况,为进一步科学地搞好下一阶段的扶贫开发工作打下坚实的基础｡
一､萍乡扶贫开发的基本形势
尽管经过“八七”扶贫攻坚和新世纪的巩固发展阶段,萍乡市贫困人口发生率分别下降了10个百分点和20个百分点,人均收入从当时的386元增加到2005年底的2000元,扶贫开发工作取得了可喜的成绩,但新阶段的扶贫开发工作任重而道远,就当前和今后一个时期,扶贫开发工作仍面临着许多艰巨的困难和挑战｡从我们所到的莲花､上栗､芦溪､湘东等县区了解情况看:一是需要扶持的贫困群体依然很大｡全市仍有贫困和低收入人口近18万人,这些贫困人口普遍素质较低,而且分布在条件更差的边远山区,区位条件不利,交通不便,信息闭塞,严重制约了这些地区的经济发展｡二是基础设施建设落后｡主要表现在道路状况差,水利设施差,教育卫生条件差,社会发展程度低,具有地域边缘性,村小户小,改善基础设施难度大,脱贫成本增加｡同时,贫困地区抵御自然灾害和市场风险的能力还很弱,一遇灾病和市场波动而返贫的几率大｡三是发展能力差｡由于村级集体经济非常薄弱,很多村都是“空壳村”,无钱办事,群众收入低,积累少,要是没有政府扶持,靠自我发展来摆脱贫困非常困难｡四是区域发展不协调,贫富差距拉大｡在重点村或是非重点村,都存在多种收入水平的人群并存,存在大量的被平均数掩盖下的贫困家庭以及插花贫困｡在这种情况下,瞄准贫困对象难度更大,更需要我们具有深入扎实的工作作风,更需要扎实有效地搞好扶贫开发｡
二､农村实行低保后扶贫开发面临的新形势和机遇
农村实行低保后,有一段时间,社会上关于“实行低保后不用扶贫了”的传说很多,扶贫系统内外､上下都有过争论,但自回良玉副总理的批示和范小建主任的调研报告传达后,特别是通过调研和实际工作看,目前各方面的认识也逐步日趋一致｡从理论上说,扶贫开发与社会保障至少有两方面的联系:一是在市场配置资源的情况下,弱势群体､贫困地区和贫困人口都是公共财政支持的重点领域;二是开发式扶贫和救助式扶贫都是缓解贫困的重要手段,两者相辅相承,相互促进,而不是相互排斥､相互代替｡从实际工作看,20多年的扶贫开发,使农村绝对贫困人口大幅减少,为在全国建立最低生活保障制度创造了重要条件,而农村最低生活保障制度的建立,又对稳定解决农村贫困人口的温饱问题起到了保障作用｡这个制度的建立,使扶贫开发工作面临的形势发生了新的变化｡但是扶贫开发工作的长期性､艰巨性和复杂性没有变,解决温饱与巩固温饱的任务将长期存在｡我们在莲花､上栗､芦溪三县和湘东区共12个重点村进行的贫困与低保情况实际调查看,12个村中享受低保政策的人口1280人,占总人口的5.3%,占建档立卡贫困人口的19%,其中,低保人口中有劳动能力的占低保人口总数的1%｡通过调查我们从中发现了几个问题:一是享受农村低保政策的人口只占建档立卡贫困人口的18%～20%;二是低保人口都是社会救助对象,有劳动能力的人不到1%;三是低保标准和低保补助标准非常低,一些县的低保标准每年不足600元,低于农村贫困人口693元的贫困标准,低保补贴标准从每人每月15元到20多元不等,最高的每人每月为30元;四是各县区对各村享受低保的对象下达指令性计划,由于地方财力有限,还达不到应保尽保｡因此,无论从享受农村低保政策的人口数量和有劳动能力人口所占的比重来说,还是从低保标准和补贴金额来说,农村低保政策都难以取代开发式扶贫｡贫困地区和贫困人口要发展经济,增加收入,实现稳定脱贫,最终还得靠扶贫开发｡
三､农村实行低保后扶贫开发应采取的对策和措施
1.要坚持开发式扶贫的方针政策不动摇
党的十七大报告对扶贫开发工作提出了“绝对贫困现象基本消除”的目标和“一个加大､两个提高”的工作要求(即加大对革命老区､民族地区､边疆地区､贫困地区发展的扶持力度和提高扶贫开发水平､逐步提高扶贫标准)｡胡锦涛总书记在视察宁夏时也曾明确指出:在全国范围内建立农村最低生活保障制度,并不意味着扶贫开发就不需要搞了｡目前,我国农村仍有2000多万尚未解决温饱的贫困人口,其中相当一部分人是有劳动能力,通过扶贫开发可以脱贫的｡同时,我国农村还有3000多万虽然解决了温饱但尚不稳定,一遇灾害就会返贫成为低收入人口｡要继续实施开发式扶贫,帮助有劳动能力的农村贫困人口脱贫和扶持刚刚解决温饱的农村低收入人口致富｡温家宝总理在国务院扶贫办报送的《关于增加扶贫开发投入的汇报》上作出重要批示:“扶贫开发是我国经济发展的一项长期而艰巨的任务,必须坚定不移地推进｡”前不久,回良玉副总理在贵州考察农村和扶贫开发工作时又进一步强调:“在全面建立农村低保制度之后,扶贫开发工作不能削弱,还要继续加强,开发式扶贫方针不能改变,还要继续坚持,行之有效的政策措施不能摇摆,还要继续稳定,扶贫开发投入不能减少,还要继续增加,使贫困地区和贫困群众共享改革发展成果｡”国务院扶贫办主任范小建在深入贫困地区调研时也强调:“低保是生存的需要,农村实行低保政策是解决农村贫困人口的生存问题,而扶贫开发工作则是帮助贫困农户通过自身发展,达到脱贫致富的目的｡并提出扶贫开发工作既要勇于坚持,又要探索创新”｡因此,我们没有理由因为在农村全面建立低保制度就对此产生动摇,何况,扶贫开发二十多年的巨大成就,为全面实施低保创造了条件,只有继续搞好扶贫开发工作,才能为低保提供更加坚实的物质基础｡
2.改进和加强对扶贫开发工作的领导
中央对扶贫开发的要求是省负总责,县抓落实,逐级负责｡毫无凝问,改进和加强扶贫工作,各级都负有重要责任,但是,最终抓落实的责任还是要靠县｡在一个县,重视发挥扶贫办的作用是对的,但是仅仅依靠扶贫办来抓扶贫,许多工作就不好推开｡况且,有些地方,对扶贫办也存在重视不够,支持不够的问题｡一个县的扶贫工作,必须依靠县委､县政府来推动､来总揽｡作为市和县,安排谋划工作,应当城乡统筹考虑,工农统筹考虑,贫富统筹考虑,经济与社会统筹考虑｡在安排资金使用上,市､县都不能忘记扶贫开发｡安排不安排扶贫资金(专户管理),是建设和谐社会的态度问题,是对扶贫工作重视与否的态度问题｡如果说财政困难,应当统筹考虑,不能其它工作重要,就是扶贫拿不出钱来｡
3.坚持政府主导､全社会共同参与的思路｡
扶贫开发工作不仅仅是政府的事,也是全社会的事,政府是主导､全社会要共同参与,才能形成合力,消灭贫困这座大山｡要紧紧依靠三大帮扶力量,发掘和整合各类扶贫资源｡一是部门帮扶｡要按照“渠道不变､投向不乱､集中使用､各记其功”的原则,整合财政扶贫资金､以工代赈资金､扶贫贴息贷款等扶贫资源,加大对贫困地区的投入强度｡二是定点帮扶｡坚持和完善领导干部定点联系扶贫开发工作重点村制度,通过高位带动,促进扶贫开发工作高效运行｡市､县直各帮扶单位,要积极探索实施扶贫开发的新途径,不断创新扶贫开发的新方式,着力在帮助重点村搞好扶贫规划和实施､加强基础设施建设､引导和扶持定点贫困村干部群众调整农业产业产品结构､搞好科学实用技术培训､提高干部群众的素质､指导村级班子搞好自身建设,发挥“火车头”作用等方面下功夫｡三是社会帮扶｡在总结完善市､县直部门单位挂点帮扶的基础上,引导党员干部进行“1+1”结对帮扶,动员社会力量开展形式多样的扶贫活动,形成全社会参与扶贫开发工作的格局｡同时,动员和组织有一定实力的民营企业家到贫困地区寻找商机,兴办实体,积极鼓励和引导他们与贫困地区开展对口支援,加快贫困地区脱贫致富步伐｡
[作者简介]谢百胜,男,萍乡市扶贫办干部｡
[责任编辑:徐永祥]