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摘要：结合云南文山州富宁县农村土地确权工作实践，对此次土地确权的主要调查内容、地籍底图的数据库确定方法、土地权属实地调查步骤、测绘技术精度控制等进行了较为全面的探讨，总结得出此次农村土地确权工作经验：政府部门的全力配合是完成农村土地确权工作的基础；工作细致、认真和多次复核是做好该项工作的要求；要让各级政府、村民充分认识农村土地确权的重要意义。对云南文山州富宁县农村土地确权工作的实例探讨，可为西南边远山区其他县区的土地确权工作提供经验参考。
关键词：农村集体土地；确权登记；测绘；精度
中图分类号：S29 文献标识码：A 文章編号：0517-6611（2016）07-242-03
Abstract：Combined with rural land ownership registration practice in Funing County， Wenshan Prefecture， Yunnan Province， the main investigation content， determination method of cadastral map database， field survey steps of land ownership， precision control of surveying and mapping technology were comprehensively discussed， the working experience of rural land ownership registration were summarized as following： full cooperation of government departments is the basic work of land ownership registration； meticulous work， careful and repeated review are demands to do this job； let the governments at all levels and villagers to fully understand the significance of rural land ownership registration. The case of rural land registration in Funing County was discussed， which will provide reference for land registration work in remote mountainous area in Southwest China.
Key words：Rural collective land； Ownership registration； Surveying and mapping； Accuracy
自2006年开始，国务院陆续发布了《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）等通知要求加快农村集体土地确权登记，由于农村集体土地所有权调查确权复杂，不易处理，需要耗费大量人力、财力[1]。GPS、RTK等测绘新技术的应用[2]，使得操作更加简便，资金投入相对较少，具有广泛的推广应用价值。2014年6月开始，玉溪农业职业技术学院组成调查组完成了对云南文山州富宁县农村土地的确权工作，笔者结合该实例对农村土地确权全过程做全面总结，以期能为西南边远山区正在开展该项工作的其他县区提供借鉴。
1：研究区概况
富宁县位于云南省东南部，地理坐标为105°13′～106°12′E、23°11′～24°09′N。境内居住着壮、汉、苗、瑶、彝、仡佬等6个民族，属多民族聚居县。2013年末，全县共有9.50万户，人口41.83万，其中，农业人口37.32万，非农业人口4.09万。富宁县南与越南河江省苗旺、同文两县接壤，东部和北部分别与广西百色右江、西林、田林、那坡、靖西5县（区）毗邻，西与文山州广南、麻栗坡两县相连。县境东西相距最宽109.89 km，南北相距最长108.78 km，幅员面积为5 352 km2。县内山区面积占96%，境内高原、山地、丘陵、盆地并列，县内共有坝子14个，坝区面积30.43 km2。
2：云南文山州富宁县农村集体土地确权登记的实例探讨
2.1：土地确权的主要调查内容：
依据《云南省农村土地承包管理条例》以及文山州土地管理部门的相关文件要求，此次土地确权调查主要包括以下内容：
（1）承包地块的调查内容主要是承包方承包的每一个承包地块的面积、所处的位置、地块名称、空间位置、界址点、土地用途、是旱地还是水田等情况。并且要求在条件允许的情况下还应为村民勾画出正在种植的开荒地或者自留地等，把不属于承包关系的开荒地和承包地进行确权，但是不列入发证的内容里。
（2）对于农民依法开垦的土地，耕作5年（不含5年）以上的，纳入承包地管理进行确权登记。在国有林、库区范围、集体林地中毁林开荒新增的耕地，必须进行退耕还林，不纳入此次确权登记的范围。
（3）已经由有关部门确权登记的林地、草地、水面、宅基地等不属于农村土地承包管理范畴的农村土地不纳入登记试点范围。
2.2：地籍底图的数据库确定方法：
考虑到云南省目前已经建立了较为完整的各地州、县航测地图及卫星影像图，在该工程实例中，调查组采用了以下步骤对地籍底图的数据库进行确定。
2.2.1：取得航测图片、卫星数字影像图。调查组在综合考虑云南省、文山州土地确权要求的精确度及相关底图获取难易程度的基础上，与当地国土部门联系，取得了国土部门统一绘制的文山州航拍的1∶2 000数字正射影像图及1∶10 000卫星影像图，精确度已达到相关部门的要求。 2.2.2：完成草图的初步绘制。在获得的上述底图后，运用ArcGIS绘图软件进行草图勾画，经过多人复核后打印成图，并勾画出了富宁县各家各户的承包地块，绘制出承包地块的界线范围，注明每一地块的编号以及权利人姓名，完成土地确权草图的初步绘制。
2.2.3：应用ArcGIS绘图软件建立土地承包数据库。调查组将ArcGIS绘图软件中勾画好的影像图矢量数据进行多次检查和复核后，放入富宁县土地承包数据库，形成完整的富宁县土地承包矢量数据库，并根据各乡镇提供的土地承包经营权证信息、户口簿信息等，在ArcGIS中作为基础数据进行数据库的管理。
2.3：土地权属实地调查步骤：
富寧县是多民族聚居县，此次调查涉及富宁县6镇7乡141个村、2 567个村民小组，涉及农业人口37.32万，能否对该项工作宣传到位，让每个村民了解该项工作，并积极配合，是进行土地调查的最关键点，也是控制确权质量的最重要步骤。此次土地确权工作中土地权属实地调查步骤如下。
2.3.1：
广泛宣传，争取各乡镇、各村民小组的积极配合。调查组提前做好该项工作的宣传资料，并由土地部门召集各村委会领导人对要进行调查的乡镇、村委会、村小组召开动员大会，进行广泛宣传，要求村委会领导成员细化到每一个小组长，小组长细化到每一个农户中，让各家各户都知晓开展该项工作的重要性，并争取各村民的积极配合，让村民提前准备资料。
2.3.2：
调查组深入每个村小组，确定每家每户的实际权属基础信息。在对该项工作进行充分宣传的基础上，调查组将各乡镇的影像资料图、ArcGIS中数据库需要的各项基础数据调查表，由各村小组组织村民填写各家各户户口簿、承包合同书、农村土地承包经营权证等基础信息。
2.3.3：
对有争议或底图不清楚的地块进行实地测绘，完成调查草图的绘制。调查组首先由各村民在底图对各家各户的土地进行权属确认；对有争议和底图看不清的，在工作底图上进行标记，再由各村民带路对底图不清楚的地块，用RTK测量仪器进行实地测绘。在全面摸清该地块数据的基础上，充分利用工作底图，在ArcGIS工作底图上标注承包地块的空间分布情况，标注每一承包地块的权利人姓名、编号、指界人姓名、旱地还是水田以及地块名称等基础信息，并在ArcGIS工作底图上形成矢量数据以完善数据库基础信息。底图确认和基础数据完善结果见图1。调查组完成的部分权属确认结果见图2。
2.3.4：
收集基础数据进行内业处理，并完善数据库基础信息。在对该县的各村数据进行初步比对和实地测绘后，调查组根据获得的基础数据和相关信息，补充完善ArcGIS数据库需要的所有基础数据。
2.3.5：
对基础数据进行审核公示。土地调查涉及各村民利益[3]，调查组对进行过内业处理的带有地块的权利人姓名、地块的面积的影像资料图，以及每家每户所有承包地块的信息资料，到各小组审核公示、勘误修正，并由各村民进行结果确认。
2.4：测绘技术精度控制
2.4.1：
卫星影响图精度。此次确权底图是基于国家技术标准规范的航拍图象，根据《云南省农村集体土地确权登记发证实施细则》的要求，农村集体土地所有权调查的比例尺为1∶10 000，农村建设用地使用权调查的比例尺为1∶2 000，有条件地区可采用1∶1 000、1∶500比例尺，调查组采用的1∶2 000数字正射影像图及1∶10 000卫星影像图，已达到云南省土地确权实施细则要求的标准。但从实际操作效果来看，1∶10 000影像图较为模糊，不易辨认，如果有条件可考虑采用更大比例尺的影像图。
2.4.2：
实地测绘技术及误差率控制。富宁县地貌山区面积占96%，境内多森林，地形复杂，勘测难度大，但有利的是该县的CORS网络基本覆盖了整个地区。在实地勘测中，调查组采用RTK单基准站CORS网的建立，并优先考虑RTK单基准站网络模式来进行实测。将基站设置在5～8 km的范围内，并通过椭球重点偏移差值计算法[4]对动态的GPS定位进行信息处理，RTK测量误差精度控制在2～3 cm范围内，已经远远超过了国土部门的精度要求。
3：云南省文山州富宁县农村土地确权工作总结
3.1：政府部门的全力配合是完成农村土地确权工作的基础：
实例中，富民县多民族、地域广、地形复杂，好多村民与工作组语言不通，调查组刚进行该项工作时，村民都不了解开展此项工作的意义，当地村民配合度较差，工作开展过程中困难重重。经过工作组一段时间的努力，才逐渐引起了各级政府的共鸣，相关部门也越来越重视该工作，亲自陪同调查组到各乡镇召开动员大会，在语言不通的少数民族村落，各自然村村主任也到各地块帮助确权，确保了该项工作的顺利开展。
3.2：工作细致、认真和多次复核是做好该项工作的要求：
农村土地确权登记外业调查、内业整理是一项繁琐复杂的工程，工作量大，且涉及每户村民的自身利益，在确权调查中一是要求外业调查员要认真仔细、公平公正，不仅要在有限的时间内准确无误地完成这一项工作，还要确保精确度和准确度；二是内业整理过程中，要进行多轮次多人复核，以确保数据库数据和发证数据的准确无误。
3.3：要让各级政府、村民充分认识农村土地确权的重要意义：
此次文山州富宁县农村土地承包经营权确权登记试点工作，当地土管部门在调查组完成该项工作后，重新为村民换发了新的承包经营权证，这样村民既可以用《承包经营权证》抵押贷款，也有利于当地政府惠农政策的实施。这项工作对于稳定农村土地承包关系保持长久不变、依法维护农民的土地承包经营权合法权益、规范农村土地承包经营权流转、解决农村土地承包矛盾纠纷意义重大。
参考文献
[1] 陈建明，陈忠浩.社会主义新农村建设的现实选择：农村土地承包经营权的流转[J].国土资源，2006（5）：361-362.
[2] 陈建东.浅谈“3S”技术在农村集体土地确权登记发证工作中的应用[J].科技信息，2013（8）：123-124.
[3] 于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012（4）：4-11.
[4] 罗勇.单基站RTK及城市多基站CORS测量原理精度及优缺点比较分析[J].建材发展导向，2013（6）：72-73.
关键词：农村集体土地；确权登记；测绘；精度
中图分类号：S29 文献标识码：A 文章編号：0517-6611（2016）07-242-03
Abstract：Combined with rural land ownership registration practice in Funing County， Wenshan Prefecture， Yunnan Province， the main investigation content， determination method of cadastral map database， field survey steps of land ownership， precision control of surveying and mapping technology were comprehensively discussed， the working experience of rural land ownership registration were summarized as following： full cooperation of government departments is the basic work of land ownership registration； meticulous work， careful and repeated review are demands to do this job； let the governments at all levels and villagers to fully understand the significance of rural land ownership registration. The case of rural land registration in Funing County was discussed， which will provide reference for land registration work in remote mountainous area in Southwest China.
Key words：Rural collective land； Ownership registration； Surveying and mapping； Accuracy
自2006年开始，国务院陆续发布了《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）等通知要求加快农村集体土地确权登记，由于农村集体土地所有权调查确权复杂，不易处理，需要耗费大量人力、财力[1]。GPS、RTK等测绘新技术的应用[2]，使得操作更加简便，资金投入相对较少，具有广泛的推广应用价值。2014年6月开始，玉溪农业职业技术学院组成调查组完成了对云南文山州富宁县农村土地的确权工作，笔者结合该实例对农村土地确权全过程做全面总结，以期能为西南边远山区正在开展该项工作的其他县区提供借鉴。
1：研究区概况
富宁县位于云南省东南部，地理坐标为105°13′～106°12′E、23°11′～24°09′N。境内居住着壮、汉、苗、瑶、彝、仡佬等6个民族，属多民族聚居县。2013年末，全县共有9.50万户，人口41.83万，其中，农业人口37.32万，非农业人口4.09万。富宁县南与越南河江省苗旺、同文两县接壤，东部和北部分别与广西百色右江、西林、田林、那坡、靖西5县（区）毗邻，西与文山州广南、麻栗坡两县相连。县境东西相距最宽109.89 km，南北相距最长108.78 km，幅员面积为5 352 km2。县内山区面积占96%，境内高原、山地、丘陵、盆地并列，县内共有坝子14个，坝区面积30.43 km2。
2：云南文山州富宁县农村集体土地确权登记的实例探讨
2.1：土地确权的主要调查内容：
依据《云南省农村土地承包管理条例》以及文山州土地管理部门的相关文件要求，此次土地确权调查主要包括以下内容：
（1）承包地块的调查内容主要是承包方承包的每一个承包地块的面积、所处的位置、地块名称、空间位置、界址点、土地用途、是旱地还是水田等情况。并且要求在条件允许的情况下还应为村民勾画出正在种植的开荒地或者自留地等，把不属于承包关系的开荒地和承包地进行确权，但是不列入发证的内容里。
（2）对于农民依法开垦的土地，耕作5年（不含5年）以上的，纳入承包地管理进行确权登记。在国有林、库区范围、集体林地中毁林开荒新增的耕地，必须进行退耕还林，不纳入此次确权登记的范围。
（3）已经由有关部门确权登记的林地、草地、水面、宅基地等不属于农村土地承包管理范畴的农村土地不纳入登记试点范围。
2.2：地籍底图的数据库确定方法：
考虑到云南省目前已经建立了较为完整的各地州、县航测地图及卫星影像图，在该工程实例中，调查组采用了以下步骤对地籍底图的数据库进行确定。
2.2.1：取得航测图片、卫星数字影像图。调查组在综合考虑云南省、文山州土地确权要求的精确度及相关底图获取难易程度的基础上，与当地国土部门联系，取得了国土部门统一绘制的文山州航拍的1∶2 000数字正射影像图及1∶10 000卫星影像图，精确度已达到相关部门的要求。 2.2.2：完成草图的初步绘制。在获得的上述底图后，运用ArcGIS绘图软件进行草图勾画，经过多人复核后打印成图，并勾画出了富宁县各家各户的承包地块，绘制出承包地块的界线范围，注明每一地块的编号以及权利人姓名，完成土地确权草图的初步绘制。
2.2.3：应用ArcGIS绘图软件建立土地承包数据库。调查组将ArcGIS绘图软件中勾画好的影像图矢量数据进行多次检查和复核后，放入富宁县土地承包数据库，形成完整的富宁县土地承包矢量数据库，并根据各乡镇提供的土地承包经营权证信息、户口簿信息等，在ArcGIS中作为基础数据进行数据库的管理。
2.3：土地权属实地调查步骤：
富寧县是多民族聚居县，此次调查涉及富宁县6镇7乡141个村、2 567个村民小组，涉及农业人口37.32万，能否对该项工作宣传到位，让每个村民了解该项工作，并积极配合，是进行土地调查的最关键点，也是控制确权质量的最重要步骤。此次土地确权工作中土地权属实地调查步骤如下。
2.3.1：
广泛宣传，争取各乡镇、各村民小组的积极配合。调查组提前做好该项工作的宣传资料，并由土地部门召集各村委会领导人对要进行调查的乡镇、村委会、村小组召开动员大会，进行广泛宣传，要求村委会领导成员细化到每一个小组长，小组长细化到每一个农户中，让各家各户都知晓开展该项工作的重要性，并争取各村民的积极配合，让村民提前准备资料。
2.3.2：
调查组深入每个村小组，确定每家每户的实际权属基础信息。在对该项工作进行充分宣传的基础上，调查组将各乡镇的影像资料图、ArcGIS中数据库需要的各项基础数据调查表，由各村小组组织村民填写各家各户户口簿、承包合同书、农村土地承包经营权证等基础信息。
2.3.3：
对有争议或底图不清楚的地块进行实地测绘，完成调查草图的绘制。调查组首先由各村民在底图对各家各户的土地进行权属确认；对有争议和底图看不清的，在工作底图上进行标记，再由各村民带路对底图不清楚的地块，用RTK测量仪器进行实地测绘。在全面摸清该地块数据的基础上，充分利用工作底图，在ArcGIS工作底图上标注承包地块的空间分布情况，标注每一承包地块的权利人姓名、编号、指界人姓名、旱地还是水田以及地块名称等基础信息，并在ArcGIS工作底图上形成矢量数据以完善数据库基础信息。底图确认和基础数据完善结果见图1。调查组完成的部分权属确认结果见图2。
2.3.4：
收集基础数据进行内业处理，并完善数据库基础信息。在对该县的各村数据进行初步比对和实地测绘后，调查组根据获得的基础数据和相关信息，补充完善ArcGIS数据库需要的所有基础数据。
2.3.5：
对基础数据进行审核公示。土地调查涉及各村民利益[3]，调查组对进行过内业处理的带有地块的权利人姓名、地块的面积的影像资料图，以及每家每户所有承包地块的信息资料，到各小组审核公示、勘误修正，并由各村民进行结果确认。
2.4：测绘技术精度控制
2.4.1：
卫星影响图精度。此次确权底图是基于国家技术标准规范的航拍图象，根据《云南省农村集体土地确权登记发证实施细则》的要求，农村集体土地所有权调查的比例尺为1∶10 000，农村建设用地使用权调查的比例尺为1∶2 000，有条件地区可采用1∶1 000、1∶500比例尺，调查组采用的1∶2 000数字正射影像图及1∶10 000卫星影像图，已达到云南省土地确权实施细则要求的标准。但从实际操作效果来看，1∶10 000影像图较为模糊，不易辨认，如果有条件可考虑采用更大比例尺的影像图。
2.4.2：
实地测绘技术及误差率控制。富宁县地貌山区面积占96%，境内多森林，地形复杂，勘测难度大，但有利的是该县的CORS网络基本覆盖了整个地区。在实地勘测中，调查组采用RTK单基准站CORS网的建立，并优先考虑RTK单基准站网络模式来进行实测。将基站设置在5～8 km的范围内，并通过椭球重点偏移差值计算法[4]对动态的GPS定位进行信息处理，RTK测量误差精度控制在2～3 cm范围内，已经远远超过了国土部门的精度要求。
3：云南省文山州富宁县农村土地确权工作总结
3.1：政府部门的全力配合是完成农村土地确权工作的基础：
实例中，富民县多民族、地域广、地形复杂，好多村民与工作组语言不通，调查组刚进行该项工作时，村民都不了解开展此项工作的意义，当地村民配合度较差，工作开展过程中困难重重。经过工作组一段时间的努力，才逐渐引起了各级政府的共鸣，相关部门也越来越重视该工作，亲自陪同调查组到各乡镇召开动员大会，在语言不通的少数民族村落，各自然村村主任也到各地块帮助确权，确保了该项工作的顺利开展。
3.2：工作细致、认真和多次复核是做好该项工作的要求：
农村土地确权登记外业调查、内业整理是一项繁琐复杂的工程，工作量大，且涉及每户村民的自身利益，在确权调查中一是要求外业调查员要认真仔细、公平公正，不仅要在有限的时间内准确无误地完成这一项工作，还要确保精确度和准确度；二是内业整理过程中，要进行多轮次多人复核，以确保数据库数据和发证数据的准确无误。
3.3：要让各级政府、村民充分认识农村土地确权的重要意义：
此次文山州富宁县农村土地承包经营权确权登记试点工作，当地土管部门在调查组完成该项工作后，重新为村民换发了新的承包经营权证，这样村民既可以用《承包经营权证》抵押贷款，也有利于当地政府惠农政策的实施。这项工作对于稳定农村土地承包关系保持长久不变、依法维护农民的土地承包经营权合法权益、规范农村土地承包经营权流转、解决农村土地承包矛盾纠纷意义重大。
参考文献
[1] 陈建明，陈忠浩.社会主义新农村建设的现实选择：农村土地承包经营权的流转[J].国土资源，2006（5）：361-362.
[2] 陈建东.浅谈“3S”技术在农村集体土地确权登记发证工作中的应用[J].科技信息，2013（8）：123-124.
[3] 于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012（4）：4-11.
[4] 罗勇.单基站RTK及城市多基站CORS测量原理精度及优缺点比较分析[J].建材发展导向，2013（6）：72-73.