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摘 要：政府部门在发布公共政策过程中，热点话题往往引发网络热议，产生多元而复杂的网民情绪。分析网民情绪与公共政策之间的相互影响，有助于完善公共政策的发布、修订策略。文章通过对新浪微博中关于天津“海河英才”计划讨论的文本内容进行情感分析，比较网民在不同时段、不同议题中的正负面情感变化，探讨网民情绪变化对政府发布、调整公共政策的影响，并结合对天津“海河英才”计划内容的分析，探讨公共政策在发布、执行、调整过程中存在的问题，从前期加强舆情研判、中期开展政策解读到后期维持长效宣传等角度，为网民情绪影响下的公共政策发布与调整提供策略和建議。
关键词：网民情绪;公共政策;“海河英才”计划;新浪微博
中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）09-0012-06
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“京津地区现代报刊的公共传播与媒体角色研究：一个历史学阐释”（ TJXC17-007）。
作者简介：韩诚（1984- ），男，河北邯郸人，天津师范大学新闻传播学院讲师，山东省广播电视总台博士后科研工作站与复旦大学新闻传播学博士后流动站联合培养博士后，研究方向：网络传播;李文健（1980- ），男，河北唐山人，天津外国语大学国际传媒学院副教授，研究方向：新闻史。
引 言
公共政策是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程[1]。在经济、社会福利等领域中，公共政策与广大民众利益关系密切，如“延迟退休”“全面二孩”等政策通常会引发长期而广泛的讨论。在互联网时代，网络舆论中的网民情绪推动政府部门不断修订、完善相关政策，同时政策调整又会产生新的网络舆论，不当调整甚至可能引发次生舆情。近年来，我国城市之间竞争日趋激烈，西安、武汉等城市纷纷出台人才引进措施，作为直辖市的天津在2018年5月推出“海河英才”计划，该政策发布20小时后，高达30万人办理落户申请事宜[2]。“海河英才”计划中降低户口门槛备受关注，被部分网友戏称为“史上最宽松落户政策”。与政府部门重点宣传的人才招揽政策不同，新浪微博等平台上关于“海河英才”的讨论却集中于户籍、房价、教育等议题，过于宽松的落户政策也遭到网友质疑。在舆论影响下，政府部门迅速对“海河英才”计划进行完善，调整了有争议的内容，努力使相关政策平稳实施，但其中落户标准的调整却引发更多讨论，形成了次生网络舆情。
本文旨在研究新浪微博平台中关于“海河英才”计划的讨论内容，分析网络热点议题与网民情感变化，考察政府部门和当地媒体在政策发布、舆论引导过程中发挥的作用和存在的问题。正如特里·唐纳（Terri L.Towner）在分析社交网络与政治活动关系中所说，“网络平台促进了公民的交流和互动，对政治参与具有显著和积极影响。”[3]我国目前也形成了以新浪微博、微信朋友圈、知乎等为代表的网络互动平台，其中新浪微博用户已有3.5亿，在网民中使用率达到42.3%[4]，并且微博平台具有交互性、开放性、及时性等特点，是网民讨论公共政策、形成舆论焦点的主要平台。此外，政府部门及地方媒体在新浪微博上发布的信息也值得关注，如 “@天津日报”等官方微博在第一时间发布了大量信息，但转发、评论数量较少，未能实现宣传政策、引导舆论的效果，需要进一步分析媒介融合背景下进行公共政策的有效宣传途径与策略。
一、研究背景与方法
本文主要采用数据统计、案例分析、文本情感研究等方法，分析网民情绪在天津“海河英才”计划发布、修订过程中对公共政策产生的影响。以新浪微博平台为例，研究网民对公共政策态度的变化，探讨在户籍、房价、教育等话题中网民关注的焦点，分析网民评论在不同时段、不同议题中的情感差异。比较“@天津发布”、《天津日报》、“津云”客户端等为代表的政府部门和当地媒体在公共政策传播中的表达特点，考察媒介融合背景下的网络舆论引导效果。
为全面考察相关信息传播情况，研究样本包括三部分：一是当地媒体在主动宣传中发布的信息，选取《天津日报》在2018年5月17日至6月2日之间发表的20篇关于“海河英才”计划的报道。二是政府部门和地方媒体在新媒体端发布的信息，选取“@天津日报”“@天津发布”“@津云”在新浪微博发布的40条信息，以及“津云”客户端发布的25篇新闻。其中“津云”是天津地区“新闻中央厨房”媒体融合项目搭建的内容聚合平台，是当地传统媒体重点打造的新媒体平台。三是新浪微博中关于“海河英才”的相关内容，通过知微事见、八爪鱼数据采集软件两个平台，获取2018年5月16日12时至6月9日24时之间的微博样本4098条，剔除重复、无关内容后共计获取微博3145条，即“海河英才”计划发布后三周之内相关的微博内容。样本选取时间涵盖了政策发布后的舆情发展期、爆发期和消退期，较为全面地体现了政策相关的讨论内容。
在对《天津日报》、“津云”客户端的报道进行文本细读基础上，对于新浪微博中关于“海河英才”的信息进行处理，将采集到的3145条微博内容分为两类：第一类是新闻类内容2342条，包括媒体账号发布的新闻、资讯内容，以及组织、机构、个人转发且无评论的微博内容，这类信息反映出网络关注热度的变化，但缺少对“海河英才”计划的具体性讨论;第二类是评论类内容803条，主要是个人用户对“海河英才”计划的相关讨论，体现了人们对该政策的认知和态度，适合进一步分析网民对政策的情感。为保证研究客观性，微博内容的分类由两位作者共同完成编码，在有效样本中选取15%内容进行测试，克朗巴哈系数为 0.876，结果显示信度良好，符合定量分析的要求。
在网民对待“海河英才”计划的情感分析中主要采用文本情感分析方法，该方法又被称为“意见挖掘”，是对带有情感色彩的主观性文本进行分析、处理、归纳和推理的过程，包括情感信息的抽取、分类、检索与归纳[5]。通过中国科学院计算技术研究所的NLPIR大数据搜索与挖掘共享平台，进行文本的分词标注、词频统计、文本分类、情感分析等操作，有助于对新浪微博文本内容进行分时段、分议题的考察。其中情感分析包括两部分，一是对全文情感的判别，即对正面内容、负面内容的判断;二是基于情感词的具体态度分析，主要分为“乐、好、怒、哀、惧、恶、惊”七种情感。在情感词词库中，“宽松”“成功”“自豪”等词被识别为“乐”，“认可”“开心”“进步”等词被识别为“好”，“愤怒”“恼怒”等词被识别为“怒”，“心疼”“失望”“无奈”等词被识别为“哀”，“担忧”“不安”“害怕”等词被识别为“惧”，“讨厌”“抱怨”“生气”等词被识别为“恶”，“惊讶”“吃惊”等词被识别为“惊”。其中“乐”“好”属于正面情感，其他情感属于负面情感。 二、基于微博讨论的网络舆论分析
通过对采集到的3145条微博内容以及《天津日报》、“津云”客户端文章内容进行分析，探讨在“海河英才”计划政策发布、修订过程中出现的网络热点话题，通过词频分析比较网民讨论与媒体宣传的差异，考察不同时段、不同议题下微博话题的情感变化，进而分析网络舆论对公共政策的影响。
1.“海河英才”计划的舆论热点。天津市推出的“海河英才”计划是在国内众多城市纷纷推出人才引进计划的大背景下进行的。舆情的爆发点在2018年5月16日，天津市副市長孙文魁在第二届世界智能大会上介绍了《天津市“海河英才”行动计划》，其中“大幅降低了人才落户门槛”很快成为焦点[6]。最早发布这则新闻的是“@天津日报”，随后“津云”客户端发布了相关的视频报道，但在相关新闻中没有将落户政策作为要点提炼出来，反而是“@首都头条”等微博账号在转发的同时突出了落户具体标准。该新闻在发布1个半小时后，逐渐有网友在新浪微博上就人才引进、天津落户、房价问题、教育问题展开讨论。
新浪微博中关于“海河英才”计划的信息可以分为新闻类、评论类两种，由图1可知5月16日至18日为舆情的发展期，5月19日至24日为舆情的持续热议阶段，其中5月19日为舆情关注度最高点，5月25日之后为舆情的消退期。对比两类微博信息，发现两者数量变化略有不同，前者数值波动较大，呈现出5月19日、21日、24日三个信息峰值，而后者数量相对稳定，除5月19日呈现最高值，其他时段变化平稳。
在新闻类微博信息中，关注度最高是“@央视新闻”在5月24日发布的一条微博，该微博内容为“落户天津：32个排队的人里，3/4来自北京”，视频中一位被访者的话“一线城市容不下肉体，三四线城市容不下灵魂，天津可以二者兼顾”引发了网友的广泛讨论。在评论类微博信息中，关注度较高的有两条，一条是“@杨红旭”在5月19日讨论与落户政策相关的天津楼市问题，另一条是“@陈宝存经济学家”在5月20日发布的讨论天津城市投资价值的微博，认为“海河英才”计划无法“改变天津被北京虹吸的实质”，但强调天津在当前户籍制度下的高考优势。其他网络大V如“@张颐武”“@青青虫的微博”“@雷颐”“@宋清辉”也纷纷发布微博，就高考教育公平、人才引进、振兴天津等内容展开讨论。
2.词频分析比较。通过对不同平台文章的词频分析，可以看出政府、媒体等平台宣传内容与微博上网民讨论内容的差异之处。无论是新闻类微博还是评论类微博，“落户”均是关注度最高的词，排在第二位的是“人才”，但两种类型微博中这两个关键词的比例略有不同。在新闻类微博中，“落户”与“人才”使用量较为接近，“英才”“计划”“发布”等词主要来新闻中对“‘海河英才’计划发布”的介绍，该类别下“本科”“条件”分别排在第9位、第10位，反映出网民对落户具体标准的关注。在评论类微博中，“落户”一词的使用频率远高于在第2位的“人才”，同时该类别下“户口”“户籍”分别排在第3位、第13位，反映出网友在讨论中对户籍问题的高度关注。此外，“城市”“北漂”分别排在第5位、第15位，体现了网友对“北漂”能否落户、天津的吸引力、城市人才争夺战等话题的关注。此外，“买房”“房价”分别排在第8位、第12位，反映出人们对“海河英才”计划引发的房价问题的关注，部分网友担忧该政策会引发房价持续上涨。
与新浪微博内容相比，政府部门和地方媒体发布信息的内容风格较为一致。其中“人才”一词的使用最多，体现出媒体报道对“海河英才”计划中人才引进政策的突出，“落户”作为政策重要组成部分也有较多提及，但没有体现出政策中极为宽松的落户标准。相比之下，《天津日报》系列文章中较多使用“给予”“经费”“产业”等词，重点强调政策中各项奖励、资助内容，而“津云”客户端文章中更关注“企业”问题，突出“人才由企业家说了算”的观点，并强调人才引进政策中的“创新”举措。“@天津日报”“@津云”等天津媒体在微博发布的内容，主要是报纸、客户端文章内容的转载，但注意增加了“#海河英才#”这样的提示词。“@天津发布”“@滨海发布”等当地政务微博在转发新闻的同时，使用“落户”“办理”等词较多，突出对落户手续的介绍，提供相关政策、办理流程的解读。
3.基于微博讨论的网民情感变化。政府发布的公共政策并非一成不变，而是处于持续不断的演化中。对于公共政策的变迁主要有两种观点：一是渐进主义模式，认为政府部门在原有政策基础上进行小幅调整和逐渐改进，避免过于激烈的政策变革;二是“间断-均衡理论”，认为新媒体能够推动民意有效传递，促使政策场域力量格局的改变，实现政策的间断式变迁[7]。网民关于“海河英才”计划态度和情感变化，反映出在舆论压力影响下的政策的间断式变迁特点，同时政策调整也对网民情绪产生持续影响。
由于5月25日至6月5日的舆情消退期中评论类微博内容较少，因此主要分析5月16日至5月24日的评论类微博内容情感变化，包括正负面情感变化以及“好”“恶”等七类具体情感的变化。从图2中可以看到，评论类微博数量在5月19日达到峰值的179条，其他日期的微博量约在40至80条之间。在具体的情感变化中分为两个阶段：第一阶段是16日至20日之间，正面情感、负面情感、中性情感比例较为接近，均为30%左右;第二阶段是21日至24日之间，中性情感比例较高，维持在40%以上，负面情感在35%左右，正面情感有所下降，约为20%。整体上看，评论类微博中的情感变化波动幅度不大，正面、负面、中性情感分布较为平均，对“海河英才”计划表示中立或批评的声音略多于支持声音，人们对该政策的发布、修订褒贬不一，所包含的情感较为复杂。
在评论类微博内容的具体情感分析中，正面情感包括“乐”和“好”，其中“好”的比例最高，均值为31.3%，体现了对“海河英才”计划的支持。负面情感主要表现为“恶”“哀”“惧”，其中为“恶”的比例最高，均值为32.6%，其次为“哀”“惧”“惊”，“怒”的比例最低，反映出对“海河英才”计划的批评声音。此外，没有情感的文本标记为“无”，约占总数的三成①。 在具体的情感表现中，随着时间变化增减各有不同。代表正面情感的“好”在5月18日至20日之间比例较高，多数网民表现出对“海河英才”计划的支持，认为天津与武汉、西安等城市相比更具吸引力，希望通过吸引人才促进城市繁荣。“乐”在政策刚推出的16日和关注度下降的24日比例较高，表现为政策发布初期网民的乐观心态以及对天津“兼具肉身与灵魂”话题的认可。代表负面情感的“恶”在22日达到峰值，部分网民对落户办理困难、政策多次调整表示不满，批评政策修订是“朝令夕改、出尔反尔”，“惧”“哀”也在22日達到峰值，包括本地人对外来人口占据教育医疗资源的担忧，以及对可能上涨的房价的焦虑，同时政策补丁也让部分人感到“心力交瘁”。 “无”代表不具有情感色彩的微博，比例逐渐提升反映出网民的讨论日趋理性。
评论类微博内容关注的热点可以分为两类，第一类是宏观层面对“海河英才”计划影响的讨论，如天津与其他城市的比较，以及关于教育、房价等问题的讨论;第二类是微观层面上关于政策执行的讨论，如政策执行力度、落户标准调整的影响。
在第一类话题讨论中，“城市比较”“教育问题”的正面评价较高。在“城市比较”的讨论中，代表正面情感的“乐”“好”比例较高，网友普遍认为天津的落户政策开放程度高于西安、武汉等地，天津对北方地区其他城市的人才具有较高吸引力，同时也引发不少网友呼吁厦门、苏州、唐山等城市加入开放的行列。在与北京的比较中，相对开放的落户政策、较好的城市设施以及舒适的生活环境，使天津得到了不少网民的认可。在“教育问题”讨论中，代表正面情感的“好”比例超过半数，天津被视为教育资源仅次于北京、上海的城市，较高的高考录取率被视为二线城市竞争中的最大优势，因此吸引了大量周边城市人群申请落户。教育问题进而引发了对“北漂”群体的讨论，这些在北京工作又无法获得北京户口的人群有着强烈的落户需求，不少网友认为这正是“海河英才”计划火爆的原因。与“城市比较”“教育问题”相比，“房价问题”的批评声音较多，超出预期的申请人数使不少网民产生焦虑，担心“海河英才”落户政策推动房价持续上涨，“某楼盘开始有客户连夜排队购房”等信息被多次转载，甚至出现了落户政策是为了解决房地产集团债务的谣言，或是讽刺该政策是在“突围限购”，批评天津此举与国家进行房地产调控政策相违背。
在第二类话题中，“政策执行”的正、负面情感表达均高于平均值，有不少顺利拿到准迁证的网友表示开心，并对工作人员的加班表示赞扬，也有网友对“海河英才”计划执行过程中出现的政策不清晰、客户端崩溃、排队等待时间过长、号贩子扰乱秩序等问题表示不满和失望。其中，“政策调整”相关的批评声音最多，“恶”的情感比例超过了60%，“哀”“惧”等负面情感比例也高于平均值。政府部门为杜绝“户口空挂”出台调整政策，被部分网友视为“出尔反尔，朝令夕改”，《天津落户96小时后梦醒，数百万人空余一声叹息》等渲染失望情绪的文章被大量转载，也有人担忧频繁修改使原本具有吸引力的人才政策变得“名存实亡”，甚至担心“海河英才”计划被迫中断。“政策调整”引发的批评之声，是典型的政府公共政策调整不当引发的次生舆情。在刘勇等人构建的次生舆情演化机制中，提出次生舆情的直接原因、根本原因分别是政府回应不当与公众基本诉求无法获得满足[8]。“政策调整”不当是负面情绪产生的直接原因，但其本质是网民对“海河英才”政策能否落实产生了担忧，需要政府进一步采取措施才能稳定网民情绪。
三、网民情绪对公共政策的影响
政府部门对“海河英才”计划虽早有规划，但在发布过程中却存在严重的准备不足。天津市在2018年2月曾出台《进一步加快引育高端人才若干措施》，提出要在“人才引进、培养、平台建设、激励奖励、优化服务”等方面创新[9]，但这则报道并未提及落户标准，当时未能引起关注。直到2018年5月16日，“海河英才”计划作为第二届世界智能大会的一部分正式发布才被广泛关注，尽管“@天津日报”“@津云”在新浪微博上进行了实时报道，“津云”客户端发布了视频新闻，并在“津云参议院”栏目下推出了丛屹、张宝义、任吉东等专家学者对“海河英才”计划的解读，但这些新闻仍是常规的报道，内容偏重于对政策具体内容的解读，并未将人们最为关注的落户标准作为重点。
与政府部门、当地媒体对“海河英才”计划的主动宣传相比，网民更关注的是具体的落户标准问题。在最初报道中落户标准为“本科生40岁以下，硕士45岁以下，博士不受年龄限制，只要持身份证、学历学位证，即可办理落户，都可以直接落户”，其中没有提及社保、档案等具体问题，因此被网友称为“史上最宽松落户政策”，甚至被描述为“开放本科直接落户”或“无门槛落户”。宽松的政策导致政策发布后的20小时后，超过30万人下载“天津公安”客户端资讯落户申请事宜，该客户端也因为访问量过大出现故障。如此火爆的落户申请超出了预期，也让办理落户手续的政府部门面临巨大压力。特别是“外地工作人员能否落户”的问题，引发了对“空挂户口”“为子女获得参加高考资格”“房地产炒作”等话题的持续争论。
面对超出预期的网络舆论，政府部门采取了一系列措施，在加大政策执行力度的同时，多次发布新的补丁政策。5月18日下午，“平安天津”微信公众号发布《天津市公安局优化办事流程 方便群众办理落户手续》，表示将开通线下办理通道并在周六日正常办理业务;对网民最关心的落户标准，强调根据人力社保局要求，提出“无工作、无名下住房”人员落户，需要先办理“个人人事档案存档手续” [10]。 5月19日，“津云”客户端发布《最新权威解读！天津市引进人才落户实施办法政策十问十答》，明确“在外省市有工作单位的人员，不能按在津无工作单位申报落户” [11]。 5月21日，《天津日报》在发表《落档才能落户 杜绝户口空挂》，以天津市人力社保局相关负责人解答的形式，强调“提交个人档案”是为了“合理界定引进的是否是我市真正所需的人员，确保杜绝‘户口空挂’‘暗度陈仓’等现象的发生，必须严格实行落档才能落户的规定”[12] 。 此外，针对大量人才落户带来的房价上涨问题，天津市国土房管局在5月21日出台《我市继续严格执行各项房地产调控政策措施》，表示将“严格做好购房资格核查工作”，“严格限制投机炒房，确保市场稳定发展” [13]。对于“海河英才”计划中落户与购房的关系，“津云”客户端在6月25日发布对天津市公安局人口管理总队的采访，表示“两年不买房就清户”的传言不实，强调“除对弄虚作假骗取落户资格的人员外，公安机关不会将其户口强制迁出或者注销” [14]。政府部门针对网民关注的落户标准、房价等问题，多次推出新的修订内容，并在媒体报道中进行解读，回应了网民关注的热点话题，体现了网络舆论对公共政策的深入影响。
可见，在网络舆论影响下的“海河英才”计划发布、执行和调整过程中，政府部门和当地媒体正面回应了多数问题，但仍然存三方面不足：一是公共政策发布缺少前期预热和网络舆情预判。“海河英才”计划不仅是城市引进人才的政策，与教育、房价等问题密切相关，其中落户政策涉及广大群众切身利益，因此有必要开展社会调研，对政策内容进行全面分析，进行适当的预热宣传并分析可能出现的舆情热点。正是因为突然发布如此重大的政策，在文件中又没有明确界定落户标准，才导致后期不得不修订政策并引起质疑。二是公共政策调整过程中对落户标准变化缺乏有效的解释，引发网友的诸多不满。“政策调整”是网民讨论中负面情感比例最高的议题，对于5月18日至21日之间出台的新规定，“恶”“惧”“惊”等负面情感比例远高于均值，变化的落户标准让部分网友感到失望，在一定程度上损害了政府公信力。与政策发布初期的积极宣传相比，引人关注的落户标准变化却没有过多报道，仅是以政府部门“实施办法政策答问”的形式发布，强调杜绝户口空挂的合理性，但没有对此前的准备不足进行道歉，也没有对标准为何变化给予解答，未能充分论证标准调整的合理性。三是公共政策宣传缺乏长期性计划。《天津日报》、“津云”客户端等天津媒体对“海河英才”计划的报道集中于5月16日至20日之间，在落户标准调整后报道数量迅速减少，内容转为各区县具体执行情况的介绍，在5月23日之后基本停止了进一步报道，此后的三个月中仅有少量的后续新闻。公共政策的宣传推广并非一段时间内的集中报道，缺乏长期有效的宣传策略显得虎头蛇尾，难以充分发挥公共政策的影响力。
四、公共政策发布与调整策略建言
政府部门在发布公共政策过程中，热点话题必将引发网络热议，而网络舆论又会对公共政策的调整产生多方面影响。从网民情绪影响下的“海河英才”计划的政策调整中发现，网络舆论热点并非媒体主动宣传中所提供的议题，而是围绕网民关注的户籍、房价、教育等话题展开。在网络舆论影响下，政府部门在较短时间内对“海河英才”计划进行了调整，但标准变化引发了更多争议，相关调整缺少有效解读和深入分析。这里，笔者结合“海河英才”计划的发布、调整过程，对网民情绪影响下的公共政策发布宣传提出三点建议。
1.在前期阶段进行预热宣传和舆情预判，并在此基础上发布严谨的公共政策。涉及广大民众切身利益的政策，需要进行全面的社会调研和前期预热宣传，分析不同群体对政策的态度以及可能产生的影响，预判可能出现的舆情热点，在权衡各方利益基础上推出公共政策，并保证关键性内容的严谨、准确，避免政策标准存在漏洞引发争议，并为政策执行准备充足的人力、物力，提供完整的配套服务措施。
2.在中期阶段结合舆情分析，进行及时有效的政策调整。爆发式的网络舆情并不适合过快回应，而应进行综合研究，准确判断政策中存在的问题，对已出现的政策漏洞给出解释，开展有针对性的策略调整，并配合有效的解读，但应避免力度过大、与政策初衷不符的调整。
3.在后期阶段结合舆情热点，为公共政策制定长期宣传计划。网络热议提升了公共政策宣传力度，但应避免片段式的政策宣传，应结合网民关注的热点话题，对公共政策调整及其影响进行多角度、多形式的长期宣传，以展现公共政策在服务民众、改善民生等方面的积极作用。
注释：
① 部分微博内容包括多重情感，因此一天之内的情感比例可能总和高于100%。
参考文献：
[1] 陶学荣，陶叡.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2016.
[2]张苗苗.本市发布“海河英才”行动计划聚揽人才 不到一天 30万人办理落户申请[N].今晚报，2018-05-18（02）.
[3]Towner T L. All political participation is socially networked？ New media and the 2012 election[J]. Social Science Computer Review， 2013， 31（05）∶527-541.
[4]中国互联网络信息中心.第43次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]. [2019-02-28]. http：//202.113.18.146/cache/7/03/www.cac.gov.cn/befe90e43becededc77ee8a8f979b970/0228043.pdf.
[5]赵妍妍，秦兵，刘挺.文本情感分析[J].软件学报，2010（8）.
[6]龚相娟.天津“海河英才”计划发布（大会发布）[N].人民日报，2018-05-19（08）.
[7]黄扬，李伟权.新媒体环境下网络舆情对政策间断式变迁的影响研究——基于“间断-均衡理论”视角与案例分析[J].電子政务，2018（9）.
[8]刘勇，王雅琪.公共危机中“次生舆情”的生成与演化——基于对“8·12天津港爆炸事故”的考察[J].国际新闻界，2017（9）.
[9]廖晨霞.我市出台《进一步加快引育高端人才若干措施》[N].天津日报，2018-02-03（02）.
[10]平安天津.天津市公安局优化办事流程 方便群众办理落户手续[EB/OL]. [2018-05-18].https：∥mp.weixin.qq.com/s？src=11
关键词：网民情绪;公共政策;“海河英才”计划;新浪微博
中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）09-0012-06
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“京津地区现代报刊的公共传播与媒体角色研究：一个历史学阐释”（ TJXC17-007）。
作者简介：韩诚（1984- ），男，河北邯郸人，天津师范大学新闻传播学院讲师，山东省广播电视总台博士后科研工作站与复旦大学新闻传播学博士后流动站联合培养博士后，研究方向：网络传播;李文健（1980- ），男，河北唐山人，天津外国语大学国际传媒学院副教授，研究方向：新闻史。
引 言
公共政策是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程[1]。在经济、社会福利等领域中，公共政策与广大民众利益关系密切，如“延迟退休”“全面二孩”等政策通常会引发长期而广泛的讨论。在互联网时代，网络舆论中的网民情绪推动政府部门不断修订、完善相关政策，同时政策调整又会产生新的网络舆论，不当调整甚至可能引发次生舆情。近年来，我国城市之间竞争日趋激烈，西安、武汉等城市纷纷出台人才引进措施，作为直辖市的天津在2018年5月推出“海河英才”计划，该政策发布20小时后，高达30万人办理落户申请事宜[2]。“海河英才”计划中降低户口门槛备受关注，被部分网友戏称为“史上最宽松落户政策”。与政府部门重点宣传的人才招揽政策不同，新浪微博等平台上关于“海河英才”的讨论却集中于户籍、房价、教育等议题，过于宽松的落户政策也遭到网友质疑。在舆论影响下，政府部门迅速对“海河英才”计划进行完善，调整了有争议的内容，努力使相关政策平稳实施，但其中落户标准的调整却引发更多讨论，形成了次生网络舆情。
本文旨在研究新浪微博平台中关于“海河英才”计划的讨论内容，分析网络热点议题与网民情感变化，考察政府部门和当地媒体在政策发布、舆论引导过程中发挥的作用和存在的问题。正如特里·唐纳（Terri L.Towner）在分析社交网络与政治活动关系中所说，“网络平台促进了公民的交流和互动，对政治参与具有显著和积极影响。”[3]我国目前也形成了以新浪微博、微信朋友圈、知乎等为代表的网络互动平台，其中新浪微博用户已有3.5亿，在网民中使用率达到42.3%[4]，并且微博平台具有交互性、开放性、及时性等特点，是网民讨论公共政策、形成舆论焦点的主要平台。此外，政府部门及地方媒体在新浪微博上发布的信息也值得关注，如 “@天津日报”等官方微博在第一时间发布了大量信息，但转发、评论数量较少，未能实现宣传政策、引导舆论的效果，需要进一步分析媒介融合背景下进行公共政策的有效宣传途径与策略。
一、研究背景与方法
本文主要采用数据统计、案例分析、文本情感研究等方法，分析网民情绪在天津“海河英才”计划发布、修订过程中对公共政策产生的影响。以新浪微博平台为例，研究网民对公共政策态度的变化，探讨在户籍、房价、教育等话题中网民关注的焦点，分析网民评论在不同时段、不同议题中的情感差异。比较“@天津发布”、《天津日报》、“津云”客户端等为代表的政府部门和当地媒体在公共政策传播中的表达特点，考察媒介融合背景下的网络舆论引导效果。
为全面考察相关信息传播情况，研究样本包括三部分：一是当地媒体在主动宣传中发布的信息，选取《天津日报》在2018年5月17日至6月2日之间发表的20篇关于“海河英才”计划的报道。二是政府部门和地方媒体在新媒体端发布的信息，选取“@天津日报”“@天津发布”“@津云”在新浪微博发布的40条信息，以及“津云”客户端发布的25篇新闻。其中“津云”是天津地区“新闻中央厨房”媒体融合项目搭建的内容聚合平台，是当地传统媒体重点打造的新媒体平台。三是新浪微博中关于“海河英才”的相关内容，通过知微事见、八爪鱼数据采集软件两个平台，获取2018年5月16日12时至6月9日24时之间的微博样本4098条，剔除重复、无关内容后共计获取微博3145条，即“海河英才”计划发布后三周之内相关的微博内容。样本选取时间涵盖了政策发布后的舆情发展期、爆发期和消退期，较为全面地体现了政策相关的讨论内容。
在对《天津日报》、“津云”客户端的报道进行文本细读基础上，对于新浪微博中关于“海河英才”的信息进行处理，将采集到的3145条微博内容分为两类：第一类是新闻类内容2342条，包括媒体账号发布的新闻、资讯内容，以及组织、机构、个人转发且无评论的微博内容，这类信息反映出网络关注热度的变化，但缺少对“海河英才”计划的具体性讨论;第二类是评论类内容803条，主要是个人用户对“海河英才”计划的相关讨论，体现了人们对该政策的认知和态度，适合进一步分析网民对政策的情感。为保证研究客观性，微博内容的分类由两位作者共同完成编码，在有效样本中选取15%内容进行测试，克朗巴哈系数为 0.876，结果显示信度良好，符合定量分析的要求。
在网民对待“海河英才”计划的情感分析中主要采用文本情感分析方法，该方法又被称为“意见挖掘”，是对带有情感色彩的主观性文本进行分析、处理、归纳和推理的过程，包括情感信息的抽取、分类、检索与归纳[5]。通过中国科学院计算技术研究所的NLPIR大数据搜索与挖掘共享平台，进行文本的分词标注、词频统计、文本分类、情感分析等操作，有助于对新浪微博文本内容进行分时段、分议题的考察。其中情感分析包括两部分，一是对全文情感的判别，即对正面内容、负面内容的判断;二是基于情感词的具体态度分析，主要分为“乐、好、怒、哀、惧、恶、惊”七种情感。在情感词词库中，“宽松”“成功”“自豪”等词被识别为“乐”，“认可”“开心”“进步”等词被识别为“好”，“愤怒”“恼怒”等词被识别为“怒”，“心疼”“失望”“无奈”等词被识别为“哀”，“担忧”“不安”“害怕”等词被识别为“惧”，“讨厌”“抱怨”“生气”等词被识别为“恶”，“惊讶”“吃惊”等词被识别为“惊”。其中“乐”“好”属于正面情感，其他情感属于负面情感。 二、基于微博讨论的网络舆论分析
通过对采集到的3145条微博内容以及《天津日报》、“津云”客户端文章内容进行分析，探讨在“海河英才”计划政策发布、修订过程中出现的网络热点话题，通过词频分析比较网民讨论与媒体宣传的差异，考察不同时段、不同议题下微博话题的情感变化，进而分析网络舆论对公共政策的影响。
1.“海河英才”计划的舆论热点。天津市推出的“海河英才”计划是在国内众多城市纷纷推出人才引进计划的大背景下进行的。舆情的爆发点在2018年5月16日，天津市副市長孙文魁在第二届世界智能大会上介绍了《天津市“海河英才”行动计划》，其中“大幅降低了人才落户门槛”很快成为焦点[6]。最早发布这则新闻的是“@天津日报”，随后“津云”客户端发布了相关的视频报道，但在相关新闻中没有将落户政策作为要点提炼出来，反而是“@首都头条”等微博账号在转发的同时突出了落户具体标准。该新闻在发布1个半小时后，逐渐有网友在新浪微博上就人才引进、天津落户、房价问题、教育问题展开讨论。
新浪微博中关于“海河英才”计划的信息可以分为新闻类、评论类两种，由图1可知5月16日至18日为舆情的发展期，5月19日至24日为舆情的持续热议阶段，其中5月19日为舆情关注度最高点，5月25日之后为舆情的消退期。对比两类微博信息，发现两者数量变化略有不同，前者数值波动较大，呈现出5月19日、21日、24日三个信息峰值，而后者数量相对稳定，除5月19日呈现最高值，其他时段变化平稳。
在新闻类微博信息中，关注度最高是“@央视新闻”在5月24日发布的一条微博，该微博内容为“落户天津：32个排队的人里，3/4来自北京”，视频中一位被访者的话“一线城市容不下肉体，三四线城市容不下灵魂，天津可以二者兼顾”引发了网友的广泛讨论。在评论类微博信息中，关注度较高的有两条，一条是“@杨红旭”在5月19日讨论与落户政策相关的天津楼市问题，另一条是“@陈宝存经济学家”在5月20日发布的讨论天津城市投资价值的微博，认为“海河英才”计划无法“改变天津被北京虹吸的实质”，但强调天津在当前户籍制度下的高考优势。其他网络大V如“@张颐武”“@青青虫的微博”“@雷颐”“@宋清辉”也纷纷发布微博，就高考教育公平、人才引进、振兴天津等内容展开讨论。
2.词频分析比较。通过对不同平台文章的词频分析，可以看出政府、媒体等平台宣传内容与微博上网民讨论内容的差异之处。无论是新闻类微博还是评论类微博，“落户”均是关注度最高的词，排在第二位的是“人才”，但两种类型微博中这两个关键词的比例略有不同。在新闻类微博中，“落户”与“人才”使用量较为接近，“英才”“计划”“发布”等词主要来新闻中对“‘海河英才’计划发布”的介绍，该类别下“本科”“条件”分别排在第9位、第10位，反映出网民对落户具体标准的关注。在评论类微博中，“落户”一词的使用频率远高于在第2位的“人才”，同时该类别下“户口”“户籍”分别排在第3位、第13位，反映出网友在讨论中对户籍问题的高度关注。此外，“城市”“北漂”分别排在第5位、第15位，体现了网友对“北漂”能否落户、天津的吸引力、城市人才争夺战等话题的关注。此外，“买房”“房价”分别排在第8位、第12位，反映出人们对“海河英才”计划引发的房价问题的关注，部分网友担忧该政策会引发房价持续上涨。
与新浪微博内容相比，政府部门和地方媒体发布信息的内容风格较为一致。其中“人才”一词的使用最多，体现出媒体报道对“海河英才”计划中人才引进政策的突出，“落户”作为政策重要组成部分也有较多提及，但没有体现出政策中极为宽松的落户标准。相比之下，《天津日报》系列文章中较多使用“给予”“经费”“产业”等词，重点强调政策中各项奖励、资助内容，而“津云”客户端文章中更关注“企业”问题，突出“人才由企业家说了算”的观点，并强调人才引进政策中的“创新”举措。“@天津日报”“@津云”等天津媒体在微博发布的内容，主要是报纸、客户端文章内容的转载，但注意增加了“#海河英才#”这样的提示词。“@天津发布”“@滨海发布”等当地政务微博在转发新闻的同时，使用“落户”“办理”等词较多，突出对落户手续的介绍，提供相关政策、办理流程的解读。
3.基于微博讨论的网民情感变化。政府发布的公共政策并非一成不变，而是处于持续不断的演化中。对于公共政策的变迁主要有两种观点：一是渐进主义模式，认为政府部门在原有政策基础上进行小幅调整和逐渐改进，避免过于激烈的政策变革;二是“间断-均衡理论”，认为新媒体能够推动民意有效传递，促使政策场域力量格局的改变，实现政策的间断式变迁[7]。网民关于“海河英才”计划态度和情感变化，反映出在舆论压力影响下的政策的间断式变迁特点，同时政策调整也对网民情绪产生持续影响。
由于5月25日至6月5日的舆情消退期中评论类微博内容较少，因此主要分析5月16日至5月24日的评论类微博内容情感变化，包括正负面情感变化以及“好”“恶”等七类具体情感的变化。从图2中可以看到，评论类微博数量在5月19日达到峰值的179条，其他日期的微博量约在40至80条之间。在具体的情感变化中分为两个阶段：第一阶段是16日至20日之间，正面情感、负面情感、中性情感比例较为接近，均为30%左右;第二阶段是21日至24日之间，中性情感比例较高，维持在40%以上，负面情感在35%左右，正面情感有所下降，约为20%。整体上看，评论类微博中的情感变化波动幅度不大，正面、负面、中性情感分布较为平均，对“海河英才”计划表示中立或批评的声音略多于支持声音，人们对该政策的发布、修订褒贬不一，所包含的情感较为复杂。
在评论类微博内容的具体情感分析中，正面情感包括“乐”和“好”，其中“好”的比例最高，均值为31.3%，体现了对“海河英才”计划的支持。负面情感主要表现为“恶”“哀”“惧”，其中为“恶”的比例最高，均值为32.6%，其次为“哀”“惧”“惊”，“怒”的比例最低，反映出对“海河英才”计划的批评声音。此外，没有情感的文本标记为“无”，约占总数的三成①。 在具体的情感表现中，随着时间变化增减各有不同。代表正面情感的“好”在5月18日至20日之间比例较高，多数网民表现出对“海河英才”计划的支持，认为天津与武汉、西安等城市相比更具吸引力，希望通过吸引人才促进城市繁荣。“乐”在政策刚推出的16日和关注度下降的24日比例较高，表现为政策发布初期网民的乐观心态以及对天津“兼具肉身与灵魂”话题的认可。代表负面情感的“恶”在22日达到峰值，部分网民对落户办理困难、政策多次调整表示不满，批评政策修订是“朝令夕改、出尔反尔”，“惧”“哀”也在22日達到峰值，包括本地人对外来人口占据教育医疗资源的担忧，以及对可能上涨的房价的焦虑，同时政策补丁也让部分人感到“心力交瘁”。 “无”代表不具有情感色彩的微博，比例逐渐提升反映出网民的讨论日趋理性。
评论类微博内容关注的热点可以分为两类，第一类是宏观层面对“海河英才”计划影响的讨论，如天津与其他城市的比较，以及关于教育、房价等问题的讨论;第二类是微观层面上关于政策执行的讨论，如政策执行力度、落户标准调整的影响。
在第一类话题讨论中，“城市比较”“教育问题”的正面评价较高。在“城市比较”的讨论中，代表正面情感的“乐”“好”比例较高，网友普遍认为天津的落户政策开放程度高于西安、武汉等地，天津对北方地区其他城市的人才具有较高吸引力，同时也引发不少网友呼吁厦门、苏州、唐山等城市加入开放的行列。在与北京的比较中，相对开放的落户政策、较好的城市设施以及舒适的生活环境，使天津得到了不少网民的认可。在“教育问题”讨论中，代表正面情感的“好”比例超过半数，天津被视为教育资源仅次于北京、上海的城市，较高的高考录取率被视为二线城市竞争中的最大优势，因此吸引了大量周边城市人群申请落户。教育问题进而引发了对“北漂”群体的讨论，这些在北京工作又无法获得北京户口的人群有着强烈的落户需求，不少网友认为这正是“海河英才”计划火爆的原因。与“城市比较”“教育问题”相比，“房价问题”的批评声音较多，超出预期的申请人数使不少网民产生焦虑，担心“海河英才”落户政策推动房价持续上涨，“某楼盘开始有客户连夜排队购房”等信息被多次转载，甚至出现了落户政策是为了解决房地产集团债务的谣言，或是讽刺该政策是在“突围限购”，批评天津此举与国家进行房地产调控政策相违背。
在第二类话题中，“政策执行”的正、负面情感表达均高于平均值，有不少顺利拿到准迁证的网友表示开心，并对工作人员的加班表示赞扬，也有网友对“海河英才”计划执行过程中出现的政策不清晰、客户端崩溃、排队等待时间过长、号贩子扰乱秩序等问题表示不满和失望。其中，“政策调整”相关的批评声音最多，“恶”的情感比例超过了60%，“哀”“惧”等负面情感比例也高于平均值。政府部门为杜绝“户口空挂”出台调整政策，被部分网友视为“出尔反尔，朝令夕改”，《天津落户96小时后梦醒，数百万人空余一声叹息》等渲染失望情绪的文章被大量转载，也有人担忧频繁修改使原本具有吸引力的人才政策变得“名存实亡”，甚至担心“海河英才”计划被迫中断。“政策调整”引发的批评之声，是典型的政府公共政策调整不当引发的次生舆情。在刘勇等人构建的次生舆情演化机制中，提出次生舆情的直接原因、根本原因分别是政府回应不当与公众基本诉求无法获得满足[8]。“政策调整”不当是负面情绪产生的直接原因，但其本质是网民对“海河英才”政策能否落实产生了担忧，需要政府进一步采取措施才能稳定网民情绪。
三、网民情绪对公共政策的影响
政府部门对“海河英才”计划虽早有规划，但在发布过程中却存在严重的准备不足。天津市在2018年2月曾出台《进一步加快引育高端人才若干措施》，提出要在“人才引进、培养、平台建设、激励奖励、优化服务”等方面创新[9]，但这则报道并未提及落户标准，当时未能引起关注。直到2018年5月16日，“海河英才”计划作为第二届世界智能大会的一部分正式发布才被广泛关注，尽管“@天津日报”“@津云”在新浪微博上进行了实时报道，“津云”客户端发布了视频新闻，并在“津云参议院”栏目下推出了丛屹、张宝义、任吉东等专家学者对“海河英才”计划的解读，但这些新闻仍是常规的报道，内容偏重于对政策具体内容的解读，并未将人们最为关注的落户标准作为重点。
与政府部门、当地媒体对“海河英才”计划的主动宣传相比，网民更关注的是具体的落户标准问题。在最初报道中落户标准为“本科生40岁以下，硕士45岁以下，博士不受年龄限制，只要持身份证、学历学位证，即可办理落户，都可以直接落户”，其中没有提及社保、档案等具体问题，因此被网友称为“史上最宽松落户政策”，甚至被描述为“开放本科直接落户”或“无门槛落户”。宽松的政策导致政策发布后的20小时后，超过30万人下载“天津公安”客户端资讯落户申请事宜，该客户端也因为访问量过大出现故障。如此火爆的落户申请超出了预期，也让办理落户手续的政府部门面临巨大压力。特别是“外地工作人员能否落户”的问题，引发了对“空挂户口”“为子女获得参加高考资格”“房地产炒作”等话题的持续争论。
面对超出预期的网络舆论，政府部门采取了一系列措施，在加大政策执行力度的同时，多次发布新的补丁政策。5月18日下午，“平安天津”微信公众号发布《天津市公安局优化办事流程 方便群众办理落户手续》，表示将开通线下办理通道并在周六日正常办理业务;对网民最关心的落户标准，强调根据人力社保局要求，提出“无工作、无名下住房”人员落户，需要先办理“个人人事档案存档手续” [10]。 5月19日，“津云”客户端发布《最新权威解读！天津市引进人才落户实施办法政策十问十答》，明确“在外省市有工作单位的人员，不能按在津无工作单位申报落户” [11]。 5月21日，《天津日报》在发表《落档才能落户 杜绝户口空挂》，以天津市人力社保局相关负责人解答的形式，强调“提交个人档案”是为了“合理界定引进的是否是我市真正所需的人员，确保杜绝‘户口空挂’‘暗度陈仓’等现象的发生，必须严格实行落档才能落户的规定”[12] 。 此外，针对大量人才落户带来的房价上涨问题，天津市国土房管局在5月21日出台《我市继续严格执行各项房地产调控政策措施》，表示将“严格做好购房资格核查工作”，“严格限制投机炒房，确保市场稳定发展” [13]。对于“海河英才”计划中落户与购房的关系，“津云”客户端在6月25日发布对天津市公安局人口管理总队的采访，表示“两年不买房就清户”的传言不实，强调“除对弄虚作假骗取落户资格的人员外，公安机关不会将其户口强制迁出或者注销” [14]。政府部门针对网民关注的落户标准、房价等问题，多次推出新的修订内容，并在媒体报道中进行解读，回应了网民关注的热点话题，体现了网络舆论对公共政策的深入影响。
可见，在网络舆论影响下的“海河英才”计划发布、执行和调整过程中，政府部门和当地媒体正面回应了多数问题，但仍然存三方面不足：一是公共政策发布缺少前期预热和网络舆情预判。“海河英才”计划不仅是城市引进人才的政策，与教育、房价等问题密切相关，其中落户政策涉及广大群众切身利益，因此有必要开展社会调研，对政策内容进行全面分析，进行适当的预热宣传并分析可能出现的舆情热点。正是因为突然发布如此重大的政策，在文件中又没有明确界定落户标准，才导致后期不得不修订政策并引起质疑。二是公共政策调整过程中对落户标准变化缺乏有效的解释，引发网友的诸多不满。“政策调整”是网民讨论中负面情感比例最高的议题，对于5月18日至21日之间出台的新规定，“恶”“惧”“惊”等负面情感比例远高于均值，变化的落户标准让部分网友感到失望，在一定程度上损害了政府公信力。与政策发布初期的积极宣传相比，引人关注的落户标准变化却没有过多报道，仅是以政府部门“实施办法政策答问”的形式发布，强调杜绝户口空挂的合理性，但没有对此前的准备不足进行道歉，也没有对标准为何变化给予解答，未能充分论证标准调整的合理性。三是公共政策宣传缺乏长期性计划。《天津日报》、“津云”客户端等天津媒体对“海河英才”计划的报道集中于5月16日至20日之间，在落户标准调整后报道数量迅速减少，内容转为各区县具体执行情况的介绍，在5月23日之后基本停止了进一步报道，此后的三个月中仅有少量的后续新闻。公共政策的宣传推广并非一段时间内的集中报道，缺乏长期有效的宣传策略显得虎头蛇尾，难以充分发挥公共政策的影响力。
四、公共政策发布与调整策略建言
政府部门在发布公共政策过程中，热点话题必将引发网络热议，而网络舆论又会对公共政策的调整产生多方面影响。从网民情绪影响下的“海河英才”计划的政策调整中发现，网络舆论热点并非媒体主动宣传中所提供的议题，而是围绕网民关注的户籍、房价、教育等话题展开。在网络舆论影响下，政府部门在较短时间内对“海河英才”计划进行了调整，但标准变化引发了更多争议，相关调整缺少有效解读和深入分析。这里，笔者结合“海河英才”计划的发布、调整过程，对网民情绪影响下的公共政策发布宣传提出三点建议。
1.在前期阶段进行预热宣传和舆情预判，并在此基础上发布严谨的公共政策。涉及广大民众切身利益的政策，需要进行全面的社会调研和前期预热宣传，分析不同群体对政策的态度以及可能产生的影响，预判可能出现的舆情热点，在权衡各方利益基础上推出公共政策，并保证关键性内容的严谨、准确，避免政策标准存在漏洞引发争议，并为政策执行准备充足的人力、物力，提供完整的配套服务措施。
2.在中期阶段结合舆情分析，进行及时有效的政策调整。爆发式的网络舆情并不适合过快回应，而应进行综合研究，准确判断政策中存在的问题，对已出现的政策漏洞给出解释，开展有针对性的策略调整，并配合有效的解读，但应避免力度过大、与政策初衷不符的调整。
3.在后期阶段结合舆情热点，为公共政策制定长期宣传计划。网络热议提升了公共政策宣传力度，但应避免片段式的政策宣传，应结合网民关注的热点话题，对公共政策调整及其影响进行多角度、多形式的长期宣传，以展现公共政策在服务民众、改善民生等方面的积极作用。
注释：
① 部分微博内容包括多重情感，因此一天之内的情感比例可能总和高于100%。
参考文献：
[1] 陶学荣，陶叡.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2016.
[2]张苗苗.本市发布“海河英才”行动计划聚揽人才 不到一天 30万人办理落户申请[N].今晚报，2018-05-18（02）.
[3]Towner T L. All political participation is socially networked？ New media and the 2012 election[J]. Social Science Computer Review， 2013， 31（05）∶527-541.
[4]中国互联网络信息中心.第43次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]. [2019-02-28]. http：//202.113.18.146/cache/7/03/www.cac.gov.cn/befe90e43becededc77ee8a8f979b970/0228043.pdf.
[5]赵妍妍，秦兵，刘挺.文本情感分析[J].软件学报，2010（8）.
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[8]刘勇，王雅琪.公共危机中“次生舆情”的生成与演化——基于对“8·12天津港爆炸事故”的考察[J].国际新闻界，2017（9）.
[9]廖晨霞.我市出台《进一步加快引育高端人才若干措施》[N].天津日报，2018-02-03（02）.
[10]平安天津.天津市公安局优化办事流程 方便群众办理落户手续[EB/OL]. [2018-05-18].https：∥mp.weixin.qq.com/s？src=11