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摘要：县域党委在改革与创新方面将基层民主与党内民主更好地融合起来，在县一级，通过党代表直选、党代会常任制、减少副书记职数、常委会分工负责等多种手段来抑制权力集中，提高工作效率，而乡镇一级，更是通过党委书记或党委委员直选来扩大民众或党员的参与，继而增强党在基层的合法性与执政能力。
关键词：县域党委 党内民主 选举模式
纵观中国的民主化进程，不难发现这么两个现象：基层民主建设走在了全国民主的前列；党内民主的发展程度领先于人民民主。基层民主和党内民主的先行发展极大地带动着整个中国民主化的前行，县域党委在改革与创新方面将基层民主与党内民主更好地融合起来，进而在民主化方面走在了全国前列。
作为整篇文章的关键词汇——县域党委，是从“县域经济”一词演变而来的，党的十六大第一次提出了“县域”这一概念，它是以县域行政区划为地理空间，涵盖县乡村三级，县域党委即对县级行政区划内县乡村三级党委的统称。县域党委的改革与创新是在社会转型这一宏观背景和客观事实下提出来的，它的提出既是一种客观需要又是一种主观选择。从客观需要来讲，县域党委改革与创新既是适应社会发展的一种必然，又是摆脱当前困境的一种必须。说它是一种必然，是因为民主化已经成为一股不可抵挡的趋势与潮流，县域党委必须摆脱陈旧的体制模式，通过改革与创新来适应民主化的需要；说它是一种必须，是因为当前棘手的“三农”问题既是一个经济问题，更是一个政治问题，其是由于多年来在市场化的进程中缺乏对底层民众的关怀与照顾而累积、反弹的后果，因为“市场化改革给农民带来的冲击最大，农民反应最激烈”。这就需要通过体制改革与创新继而将农民吸纳进来，增强农民的参与程度，更多地倾听民意。从主观选择来看，县域党委改革与创新较易控制，风险小、成本低、见效快。从“条”的体系来看，县域政权比较稳固，特别是县一级，自古以来，就未曾发动过较大的变动。从“块”的体系来看，党委是最稳固的一块，这是因为，相较于其他政治系统，党委具有封闭性和排他性的特点；在组织上，中央对基层党委的管理更多的是一种命令——服从的模式，易于上令下达；在整个“块”的系统中，党委才是权力的核心对党委体系的改革也才是最有成效的改革。而且中国最早的政治改革与民主试验(村民自治)就起源于县域中的村一级，村级的民主试验与探索为县域的改革提供了经验和基础。需要指出的是，因为对于村级党委改革与创新的研究已经较多，在这里就不做赘述，本文将着重探讨与分析县与多镇两级的党委改革与创新。
县级党委改革与创新
县级党委的组织与授权模式严格沿革了中共在全国的组织与授权模式，其表现为：党员选举产生党代表，党代表组成党代会，由党代会选举产生全委会，再由全委会选举产生常委会，常委会相关成员组成书记办公会(此为常委会的日常办事机关，此一级在中央为中央书记处)，居于整个县级党委体系顶端的则为县委书记。从以上的组织与授权模式我们不难发现，该模式是典型的金字塔模型。然而，这种组织与授权模式不自然地陷入了米歇尔斯所言的历史必然法则——寡头统治铁律。中国自古以来的“官本位”思想以及基层对中央所倡导的“民主集中制”原则的片面化理解更是加剧了县级党委体系中的寡头化趋势，而中央与县委之间较远的层级链，更为县级党委体系中的寡头化倾向提供了“山高皇帝远”的外在天然环境，居于县级党委权力体系顶端的县委书记更是成了割据一方的“土皇帝”。
县级党委改革与创新正是针对党组织体系中的“寡头化”趋势而展开的，试图通过加大党代表、党代会、全委会、常委会的权力来分化瓦解县委书记高度集中的权力，重塑党内民主，进而增强中共在基层的执政能力和合法性。其主要涵盖以以下几方面：党代会常任制、减少副书记职数、党政交叉任职、常委会分工负责、撤销书记办公会和扩充干部提名候选机制。本文将节选其中的四个主要方面来加以阐述。
第一，党代会：常任制。仅是拥有党代表任期制还不够，要确保党代表在任期内切实履行权利和职责，还需同步构建党代会常任制，以之作为供党代表履职的平台。党代会常任制推行后，其由五年一次转变为一年一次，每一年有关党建、经济和社会发展等重大问题，都要在党代会上讨论，并形成决议，直到年度各项工作落实。党代会是地方党的最高权力机关，然而，在实际运作过程中，本来属于党代会和全委会的权力变成了常委会的职责，常委会成为了议行合一的机构，从而使权力集中于常委会，集中于书记，变成了“开大会解决小问题，开小会解决大问题”。而党代会“常任制”恰好理顺了各自的职能，还权于常代会、全委会，缩小了常委会与书记的职权。
第二，常委会：分工负责。随着常委会分工负责制的推行，新的领导班子构成由原来的“书记－副书记－常委”三级模式转变为“书记一常委”两级模式，较好地解决了分工重叠交叉、职责不明、权责不清的问题，改变了以往书记办公会事实上代替常委会决策的状况。常委会分工负责制实施后，确立了“一正两副”的书记模式，一位副书记由县长兼任，另一位为专职副书记，专职副书记主要协助书记分管党务工作。副书记数量的减少，避免了以往副书记和副县长同管一样的领域，而导致分工重叠和责权不明。
第三，书记办公会：撤销。书记办公会因为党委副职的增多而存在，出席成员包括书记和副书记。书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题，它的议事范围包括酝酿需要提交常委会议讨论决定的问题，对常委会决定事项的组织实施进行协调，交流日常工作情况。这一制度是妨碍党内民主和集体领导的根本症结之所在。例如，有的认为书记办公会的存在使权力集中更加合法化和便利化，大小事情决策权都集中于书记办公会，由少数^乃至书记一人说了算；还有的认为党章并无关于书记办公会的规定，自然也就没有存在的法理基础和根据，等等。由于现在县级党委班子逐渐确立了“一正两副”的结构模式，书记办公会也就失去了其存在的意义。
第四，决策机制：票决制。中共十七大报告强调，要“推行地方党委讨论决定重要问题和任用重要干部票决制”，票决制的出台是对传统党委决议制决策模式的重大超越。所谓票决制就是党的常委会或全委会在任命干部或决定各级党的重大问题时，实行党委常委或委员一人一票，让常委或委员既有权充分表达自己的意见，又能平等地行使自己一票的权力，最后得票超过法定票数的候选人或方案获得通过，形成决定并当场公布的一种党委决策的制度安排。一人一票是票决制的基本原则，其在本质上规定每一票的份额都是同等的，这就忽略了每一票背后的身份差别，书记的一票与委员的一票在价值上都是相等的，没有高低与贵贱之分，在票决制下，每个成员可以独立自主地表达自己真实的想法。
乡镇党委改革与创新
相较于县级党委改革的稳健性与一致性，乡镇党委改 革迈的步伐更大，而且呈现出了多样性，这也使乡镇党委改革与创新成为了中国的“民主试验田”和“民主万花筒”。1998年9月至11月，四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记打响了乡镇党委改革的头一炮。虽然这次“公选”的主导力量依旧是上级党委和代表上级党委的公选领导小组，群众党员的意见还只是属于参考，但这次“公选”无疑对全国乡镇党委的改革起到了示范作用和扩散效应。此后，经“选举”产生乡镇党委的做法如雨后春笋般在各地推广开来，选举的民主性和竞争性也逐渐得到加强。在整个实践过程中，各地都根据自身特色量身打造了一系列的改革方案，这包括两票推选的咸安模式、两推一选的杨集模式、双推一选的泸西模式、公推直选的新都模式、民推直选的通榆模式、混合投票的遂宁模式、量化淘汰的巴中模式、差额直选的沭阳模式和党代表常任制下的公推公选模式等。
通过对各种选举模式的考察，我们不难发现，虽然其在选举方式E不尽相同、各具特色，但其基本做法都是大同小异。概括而言，它们在选举流程上，基本都表现为：发布公告(公布报名资格)——自荐报名——资格审查——公开推荐——组织考察(确定人选)——党内选举。需要指出的是，无论是公推竞选、双推一选，还是公推直选，它们都包含了普通群众推荐提名候选人和党组织内部推荐候选人的程序，并经由上级考察确定党委委员候选人，最后将正式候选人提交党代会或全体党员投票表决。
除却上面的一致性，这些选举模式还呈现出各具特色的多样性，这些多样性又可以根据选举对象、选举方式和选举关联性将其分为以下方面：
第一，选举对象：单选与多选。所谓单选即只对乡镇党委书记进行选举，其他党内职务的选拔依旧制而行，大部分选举模式都沿用了此种类型，例如公推直选的新都模式、两推一选的杨集模式、差额直选的沭阳模式、民推直选的通榆模式等等。所谓多选即要求乡镇党委成员皆由选举产生，这包括党委书记、副书记、委员、纪委书记以及纪委委员等，例如两票推选的成安模式就要求9名镇党委委员全部由选举产生，在此基础上再由区委从选举产生的9名党委委员中确定两名为党委书记候选人，最后经全体党代表投票产生党委书记。而云南省红河州泸西县的乡镇党委全体成员也都经选举产生，其主要流程为，各乡镇选举委员会组织召开党员直选大会，选举党委班子。选举采用无记名投票的方式分三场进行：第一场直接选举产生乡镇党委书记，落选的书记侯选人参加副书记的选举；第二场直接选举产生乡镇党委副书记，落选的副书记候选人参加委员的选举；第三场直接选举产生乡镇党委委员、纪委书记和纪委委员。
第二，选举方式：公选与直选。选举方式主要包括公选和直选两种模式，乡镇“公选”即采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考试、考核、面试答辩等程序，公开推荐、公开选拔乡镇党组织负责^候选人预备人选，再根据竞争结果依法举行选举或组织任命正式入选。乡镇“直选”即由乡镇全体党员直接选举乡镇党组织负责人。公选又可以具体分为党代表选举和组织任命两类，前者的典型代表模式为两票推选的咸安模式，咸安模式规定乡镇党委成员由党代会选举产生。后者的典型代表为混合投票的遂宁模式。遂宁模式的基本流程为：公开报名——资格审查——笔试——面试——县(区)委决定和依法选任，在面试的基础上产生两名候选人，当场召开县(区)委常委会议，从预备人选中决定任命公选的党委书记正式候选人，直接任命。从参与程度和民主程度来考察以上的各种改革模式，我们不难发现，直接选举的参与度与民主性要高于间接选举，而间接选举中的党代表选举模式又要高于组织考察任命的模式。
第三，选举关联性：党内与党政。党内的选举关联性是指选举只是单独对党委书记一职展开还是对全体或多数党委职务展开，该问题已经在选举对象中有了较为详细的阐述。党政的选举关联性主要表现为在选举中党政之间是否进行了良好互动，其典型案例为两票推选的咸安模式和公推直选的新都模式，咸安模式规定经由党代会选举产生的9名党委成员，在随后召开的乡镇人代会上，将他们推荐为乡镇政府班子成员候选人，其中，党委书记等额推荐为乡镇长候选人，其余8名党委委员作为4名副乡镇长的差额候选人；新都模式实行党委书记组阁制，根据《成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法》的规定，公推直选产生的镇党委书记负责提出本镇党委委员、副书记、人大主席、副主席、镇长、副镇长、人武部部长等职务的建议人选，区委全委会集体研究确定人选。涉及提拔任用的，区全委会票决。镇党委书记对镇领导班子及成员负全面责任，书记与镇长职位分开。
关键词：县域党委 党内民主 选举模式
纵观中国的民主化进程，不难发现这么两个现象：基层民主建设走在了全国民主的前列；党内民主的发展程度领先于人民民主。基层民主和党内民主的先行发展极大地带动着整个中国民主化的前行，县域党委在改革与创新方面将基层民主与党内民主更好地融合起来，进而在民主化方面走在了全国前列。
作为整篇文章的关键词汇——县域党委，是从“县域经济”一词演变而来的，党的十六大第一次提出了“县域”这一概念，它是以县域行政区划为地理空间，涵盖县乡村三级，县域党委即对县级行政区划内县乡村三级党委的统称。县域党委的改革与创新是在社会转型这一宏观背景和客观事实下提出来的，它的提出既是一种客观需要又是一种主观选择。从客观需要来讲，县域党委改革与创新既是适应社会发展的一种必然，又是摆脱当前困境的一种必须。说它是一种必然，是因为民主化已经成为一股不可抵挡的趋势与潮流，县域党委必须摆脱陈旧的体制模式，通过改革与创新来适应民主化的需要；说它是一种必须，是因为当前棘手的“三农”问题既是一个经济问题，更是一个政治问题，其是由于多年来在市场化的进程中缺乏对底层民众的关怀与照顾而累积、反弹的后果，因为“市场化改革给农民带来的冲击最大，农民反应最激烈”。这就需要通过体制改革与创新继而将农民吸纳进来，增强农民的参与程度，更多地倾听民意。从主观选择来看，县域党委改革与创新较易控制，风险小、成本低、见效快。从“条”的体系来看，县域政权比较稳固，特别是县一级，自古以来，就未曾发动过较大的变动。从“块”的体系来看，党委是最稳固的一块，这是因为，相较于其他政治系统，党委具有封闭性和排他性的特点；在组织上，中央对基层党委的管理更多的是一种命令——服从的模式，易于上令下达；在整个“块”的系统中，党委才是权力的核心对党委体系的改革也才是最有成效的改革。而且中国最早的政治改革与民主试验(村民自治)就起源于县域中的村一级，村级的民主试验与探索为县域的改革提供了经验和基础。需要指出的是，因为对于村级党委改革与创新的研究已经较多，在这里就不做赘述，本文将着重探讨与分析县与多镇两级的党委改革与创新。
县级党委改革与创新
县级党委的组织与授权模式严格沿革了中共在全国的组织与授权模式，其表现为：党员选举产生党代表，党代表组成党代会，由党代会选举产生全委会，再由全委会选举产生常委会，常委会相关成员组成书记办公会(此为常委会的日常办事机关，此一级在中央为中央书记处)，居于整个县级党委体系顶端的则为县委书记。从以上的组织与授权模式我们不难发现，该模式是典型的金字塔模型。然而，这种组织与授权模式不自然地陷入了米歇尔斯所言的历史必然法则——寡头统治铁律。中国自古以来的“官本位”思想以及基层对中央所倡导的“民主集中制”原则的片面化理解更是加剧了县级党委体系中的寡头化趋势，而中央与县委之间较远的层级链，更为县级党委体系中的寡头化倾向提供了“山高皇帝远”的外在天然环境，居于县级党委权力体系顶端的县委书记更是成了割据一方的“土皇帝”。
县级党委改革与创新正是针对党组织体系中的“寡头化”趋势而展开的，试图通过加大党代表、党代会、全委会、常委会的权力来分化瓦解县委书记高度集中的权力，重塑党内民主，进而增强中共在基层的执政能力和合法性。其主要涵盖以以下几方面：党代会常任制、减少副书记职数、党政交叉任职、常委会分工负责、撤销书记办公会和扩充干部提名候选机制。本文将节选其中的四个主要方面来加以阐述。
第一，党代会：常任制。仅是拥有党代表任期制还不够，要确保党代表在任期内切实履行权利和职责，还需同步构建党代会常任制，以之作为供党代表履职的平台。党代会常任制推行后，其由五年一次转变为一年一次，每一年有关党建、经济和社会发展等重大问题，都要在党代会上讨论，并形成决议，直到年度各项工作落实。党代会是地方党的最高权力机关，然而，在实际运作过程中，本来属于党代会和全委会的权力变成了常委会的职责，常委会成为了议行合一的机构，从而使权力集中于常委会，集中于书记，变成了“开大会解决小问题，开小会解决大问题”。而党代会“常任制”恰好理顺了各自的职能，还权于常代会、全委会，缩小了常委会与书记的职权。
第二，常委会：分工负责。随着常委会分工负责制的推行，新的领导班子构成由原来的“书记－副书记－常委”三级模式转变为“书记一常委”两级模式，较好地解决了分工重叠交叉、职责不明、权责不清的问题，改变了以往书记办公会事实上代替常委会决策的状况。常委会分工负责制实施后，确立了“一正两副”的书记模式，一位副书记由县长兼任，另一位为专职副书记，专职副书记主要协助书记分管党务工作。副书记数量的减少，避免了以往副书记和副县长同管一样的领域，而导致分工重叠和责权不明。
第三，书记办公会：撤销。书记办公会因为党委副职的增多而存在，出席成员包括书记和副书记。书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题，它的议事范围包括酝酿需要提交常委会议讨论决定的问题，对常委会决定事项的组织实施进行协调，交流日常工作情况。这一制度是妨碍党内民主和集体领导的根本症结之所在。例如，有的认为书记办公会的存在使权力集中更加合法化和便利化，大小事情决策权都集中于书记办公会，由少数^乃至书记一人说了算；还有的认为党章并无关于书记办公会的规定，自然也就没有存在的法理基础和根据，等等。由于现在县级党委班子逐渐确立了“一正两副”的结构模式，书记办公会也就失去了其存在的意义。
第四，决策机制：票决制。中共十七大报告强调，要“推行地方党委讨论决定重要问题和任用重要干部票决制”，票决制的出台是对传统党委决议制决策模式的重大超越。所谓票决制就是党的常委会或全委会在任命干部或决定各级党的重大问题时，实行党委常委或委员一人一票，让常委或委员既有权充分表达自己的意见，又能平等地行使自己一票的权力，最后得票超过法定票数的候选人或方案获得通过，形成决定并当场公布的一种党委决策的制度安排。一人一票是票决制的基本原则，其在本质上规定每一票的份额都是同等的，这就忽略了每一票背后的身份差别，书记的一票与委员的一票在价值上都是相等的，没有高低与贵贱之分，在票决制下，每个成员可以独立自主地表达自己真实的想法。
乡镇党委改革与创新
相较于县级党委改革的稳健性与一致性，乡镇党委改 革迈的步伐更大，而且呈现出了多样性，这也使乡镇党委改革与创新成为了中国的“民主试验田”和“民主万花筒”。1998年9月至11月，四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记打响了乡镇党委改革的头一炮。虽然这次“公选”的主导力量依旧是上级党委和代表上级党委的公选领导小组，群众党员的意见还只是属于参考，但这次“公选”无疑对全国乡镇党委的改革起到了示范作用和扩散效应。此后，经“选举”产生乡镇党委的做法如雨后春笋般在各地推广开来，选举的民主性和竞争性也逐渐得到加强。在整个实践过程中，各地都根据自身特色量身打造了一系列的改革方案，这包括两票推选的咸安模式、两推一选的杨集模式、双推一选的泸西模式、公推直选的新都模式、民推直选的通榆模式、混合投票的遂宁模式、量化淘汰的巴中模式、差额直选的沭阳模式和党代表常任制下的公推公选模式等。
通过对各种选举模式的考察，我们不难发现，虽然其在选举方式E不尽相同、各具特色，但其基本做法都是大同小异。概括而言，它们在选举流程上，基本都表现为：发布公告(公布报名资格)——自荐报名——资格审查——公开推荐——组织考察(确定人选)——党内选举。需要指出的是，无论是公推竞选、双推一选，还是公推直选，它们都包含了普通群众推荐提名候选人和党组织内部推荐候选人的程序，并经由上级考察确定党委委员候选人，最后将正式候选人提交党代会或全体党员投票表决。
除却上面的一致性，这些选举模式还呈现出各具特色的多样性，这些多样性又可以根据选举对象、选举方式和选举关联性将其分为以下方面：
第一，选举对象：单选与多选。所谓单选即只对乡镇党委书记进行选举，其他党内职务的选拔依旧制而行，大部分选举模式都沿用了此种类型，例如公推直选的新都模式、两推一选的杨集模式、差额直选的沭阳模式、民推直选的通榆模式等等。所谓多选即要求乡镇党委成员皆由选举产生，这包括党委书记、副书记、委员、纪委书记以及纪委委员等，例如两票推选的成安模式就要求9名镇党委委员全部由选举产生，在此基础上再由区委从选举产生的9名党委委员中确定两名为党委书记候选人，最后经全体党代表投票产生党委书记。而云南省红河州泸西县的乡镇党委全体成员也都经选举产生，其主要流程为，各乡镇选举委员会组织召开党员直选大会，选举党委班子。选举采用无记名投票的方式分三场进行：第一场直接选举产生乡镇党委书记，落选的书记侯选人参加副书记的选举；第二场直接选举产生乡镇党委副书记，落选的副书记候选人参加委员的选举；第三场直接选举产生乡镇党委委员、纪委书记和纪委委员。
第二，选举方式：公选与直选。选举方式主要包括公选和直选两种模式，乡镇“公选”即采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考试、考核、面试答辩等程序，公开推荐、公开选拔乡镇党组织负责^候选人预备人选，再根据竞争结果依法举行选举或组织任命正式入选。乡镇“直选”即由乡镇全体党员直接选举乡镇党组织负责人。公选又可以具体分为党代表选举和组织任命两类，前者的典型代表模式为两票推选的咸安模式，咸安模式规定乡镇党委成员由党代会选举产生。后者的典型代表为混合投票的遂宁模式。遂宁模式的基本流程为：公开报名——资格审查——笔试——面试——县(区)委决定和依法选任，在面试的基础上产生两名候选人，当场召开县(区)委常委会议，从预备人选中决定任命公选的党委书记正式候选人，直接任命。从参与程度和民主程度来考察以上的各种改革模式，我们不难发现，直接选举的参与度与民主性要高于间接选举，而间接选举中的党代表选举模式又要高于组织考察任命的模式。
第三，选举关联性：党内与党政。党内的选举关联性是指选举只是单独对党委书记一职展开还是对全体或多数党委职务展开，该问题已经在选举对象中有了较为详细的阐述。党政的选举关联性主要表现为在选举中党政之间是否进行了良好互动，其典型案例为两票推选的咸安模式和公推直选的新都模式，咸安模式规定经由党代会选举产生的9名党委成员，在随后召开的乡镇人代会上，将他们推荐为乡镇政府班子成员候选人，其中，党委书记等额推荐为乡镇长候选人，其余8名党委委员作为4名副乡镇长的差额候选人；新都模式实行党委书记组阁制，根据《成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法》的规定，公推直选产生的镇党委书记负责提出本镇党委委员、副书记、人大主席、副主席、镇长、副镇长、人武部部长等职务的建议人选，区委全委会集体研究确定人选。涉及提拔任用的，区全委会票决。镇党委书记对镇领导班子及成员负全面责任，书记与镇长职位分开。