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摘 要 当前，在新的政府理念的指引下、在党中央的积极号召下，服务型政府建设正在逐步从理论走向实践。然而，关于服务型政府的理论研究方面仍存有诸多弊端，在实践中还面临来自各方面的不利因素，这些都制约了我国服务型政府的建设进程。
关键词 理论 社会 服务型政府 制约因素
中图分类号：D630 文献标识码：A
服务型政府建设是应对我国加入WTO、融入经济全球化，适应政府改革的必然要求。当前，各地正在实践中积极探索如何建设服务型政府，然而，建设服务型政府的过程中还面临着理论研究上的桎梏及国内和国际社会上的多重阻碍。
一、理论层面
（一）基本概念不明确。
目前，理论界对服务型政府的基本概念尚存分歧，对于什么是服务型政府，它的内涵、特征以及理论基础是什么等问题，还没有统一的认识，存在着“一个概念，各自表述” 的现象。“服务型政府”概念的产生，实际上是经济学领域率先提出了“服务型政府”这个术语、行政法学领域进行了定义、最后再由行政学领域给出了概念这样一个连贯的共同学术加工过程，因而它是我国社会科学界学者共同智慧的结晶。 但随着研究热情的高涨，学术界对服务型政府概念也有了不同的理解。张康之认为，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务时一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。 刘熙瑞认为，服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它和过去人们经常谈论的政府服务并不完全是一回事。” 汪自成认为，“服务型政府，是指为谋求民众福祉而经由民主方式产生的、以服务为理念、以发展为手段、以制度为保障的现代政府。” 理论指导实践，在当前各地正积极探索服务型政府建设的宏观背景下，理论界对服务型政府的概念没一个明确统一的认识，在实践中会有很大的盲目性，势必会增加服务型政府建设的成本，对服务型政府的建设构成阻碍和制约。
（二）对“政府”理解的误差。
改革开放后，随着经济、法律、政治和文化的发展，国内学者对于“政府是什么”的关注热情越来越高。政府一词，不仅是政治学的核心范畴，而且也日渐成为宪法学和行政法学的关注热点。有学者进行梳理并归纳出大概有11种定义，主要有广义政府、狭义政府、理想政府、现实政府、“国家”视角下的政府、“治理”视角下的政府、“公共性”视角下的政府及一般意义上的政府等等。 长期以来，学界存在一个重要的分歧，服务型政府建设的政府究竟是广义的政府还是狭义的政府？这个问题尚不清楚。现实中，建设服务型政府的举措大多是在狭义的政府概念下进行的，其结果只能是在现有的体制框架内对行政管理体制进行简单的改革，这种修补式的改革只能缓一时之急，而在今天看来，已经有些无计可施了。政府是“为谋求民众福祉而经由民主方式产生的、具有行政管理职能的政治组织” ，那么服务型政府就更应该体现出民主与法制精神。因此，建设这样的政府必须在广义的政府概念下来进行。
在服务型政府建设中，除了行政机关，广义上的政府——国家机构的整体——都有责任。人大、法院、检察院、国有事业单位都应参与进来，而不是被排除在服务型政府建设主体之外。另外，事业单位在教育、医疗等公共服务方面始终起着举足轻重的作用，因此，服务型政府建设应站在广义政府的视角，推动提供基本服务的事业单位的改革，甚至可以将其作为突破口来带动服务型政府建设和政府改革的整体推进。
（三）理论研究面临困境。
目前我国对服务型政府的研究大部分都只是从局部出发，研究角度相对比较单一，有的从服务型政府的价值内涵、思想基础来分析，有的从存在的问题及其根源入手，有的从服务型政府的保障体制出发，有的从具体的解决措施进行研究等等。
首先，从单一的角度出发，可能研究的相对深入，对具体问题也可能了解的相对透彻，但缺乏从整体上把握，容易偏离主体研究轨道，完整性也会受到影响。其次，如果都从各自的角度出发，所处的研究起点不一致，研究前提或假设也不统一，把各个研究成果融合到一起来对实践作出指导就有一定的难度。再者，实践中地方性服务型政府建设研究更加积极，各个地方都积极加强服务型政府建设研究，但缺乏统一的标准，都只是在各地自己理解的基础上来贯彻实施。我国是一个中央集权的国家，服务型政府建设的地方推动的作用和影响都是有限的。因此，需要从总体上对服务型政府怎么样进行模式设计。
二、社会层面
（一）群众基础不深。
在服务型政府建设的过程中，民众的配合也是不可忽略的环节，因为服务型政府建设的关键就是为民众谋求福祉，民众有什么样的需求，政府就应作出什么样的服务，而政府与民众之间的交流与沟通则是基础。然而，这一有利于广大民众的公共行为并没有得到他们的广泛参与和支持，相反地，大多数的公民对这一举措都不了解，真正知晓服务型政府的理念及相关措施的寥寥无几，出现了“政府热、公民冷”的现象。这可能有几方面的原因：
第一，公民的意识、素质有待提高。许多民众的民主法制观念并不是很强，对于服务型政府建设，大部分人持观望的态度，主观上认为这完全是政府自身的事情，所以不主动积极参与到这一建设过程中来，缺少与政府的互动，没有这一环节，服务型政府建设的成效是会大打折扣的。再者，许多民众的素质不高，也成为了服务型政府建设的阻碍因素，比如有些公民不遵守交通规则，随地吐痰、破坏公共财物等，公共安全、公共秩序、公共卫生就很难保证，必然会加大政府服务行为的难度。
第二，宣传不到位。我国的服务型政府建设在政府机关内部宣传、强调的比较多，而处于基层的老百姓，对这一举措并不知晓。建设服务型政府的理念并没有深入人心，让公民都予以关注，积极配合也就无从谈起。另外，宣传的方式也是关键，特别是大部分在农村的老百姓，对于大多数在网络上的宣传并不会关注，也受限于文化水平，对有关服务型政府建设的理论背景并不理解。
第三，政府服务角色不到位。公民的冷淡说明建设服务型政府本身并没有让他们感到政府的多大变化，更说明政府还是封闭起来进行建设，而没有把服务的供给者和消费者有机地连接起来，形成了服务过程的断裂。在实践中，政府的服务项目和服务内容还没有和大多数的公民相关联，他们没有领受到政府服务， 没能亲身感受到服务型政府的“服务”之所在，这也从侧面反映出政府的服务还没有能够真正满足民众的需求和愿望。
（二）经济发展不平衡。
改革开放以来，我国的经济飞速发展，但是，伴随着快速发展的同时也出现了一些令人担忧的问题，如地区经济发展不平衡、城乡经济发展不平衡、贫富差距悬殊等问题。经济基础决定上层建筑，经济发展不平衡问题势必会影响不同地区服务型政府建设的进度和广度。比如，受经济发展因素的制约，经济欠发达地区建设服务型政府的阻力要高于经济发达地区，势必造成服务型政府的建设相对滞后的结果，使得许多国家宏观性的服务型政府建设政策和措施无法有效开展，而这又会反过来影响经济的发展，从而导致恶性循环。
同时，社会成员之间收入差距的扩大、贫富差距的悬殊，使得他们在心理上不平衡，对社会产生不满，对政府的政策也产生怀疑，社会公平问题日益明显，便会产生一系列的社会问题，服务型政府建设的良好的社会环境将会受到严重影响。
（三）来自国际社会的压力。
上世纪中后期以来，在经济全球化浪潮的影响下，对原来以管制为主要特征的政府管理模式的改革正成为一股不可阻挡的世界性潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念：公共管理和公共服务。这种新的理念要求政府服务应以顾客或市场为导向，政府应注重提供公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。在这种理念的指导下，西方国家的政府改革几乎都是围绕着如何更好地提供服务而展开的。
西方的公共服务理念，给我国服务型政府建设带来了极大的启示，与我国的“执政为民”、“三个代表”等理念相契合。但是，现在国际社会对我国的社会经济的发展以及政府的改革持有怀疑的态度，如认为我国政府对经济的干预太多，经济自由化程度不高等。国际上的这种舆论压力可能会促进我国政府更好地加强自身改革，但它所起的负面作用也是不容忽视的，舆论过度会动摇民众对服务型政府建设的信心和对政府的信赖，进而影响服务型政府建设的顺利进行。
通过以上分析，我国服务型政府建设任重而道远，面临理论及社会层面的多重因素的制约。唯有对症下药，走出困境，才能推动服务型政府建设更快更好地进行，最终实现政府转型，完成建设服务型政府的宏伟目标。
（作者：南京工业大学法律与行政学院硕士研究生，研究方向：行政法学、行政诉讼法学）
注释：
参见程倩.行进中的服务行政理论.中国行政管理.2005年第4期.
汪自成.“服务型政府”考.中国行政管理学会2008年哲学年会论文集.第36页.
张康之.限制政府规模的理论.行政论坛.2000年第4期，第13页.
刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理.2002年第7期.
汪自成.“服务型政府”概念探析.太平洋学报.2009年第6期，第60页.
参见汪自成.论服务型政府的合法性.吉林大学出版社,2008年版，第56页.
汪自成.论服务型政府的合法性.吉林大学出版社,2008年版，第63页.
参见吴玉宗.服务型政府建设研究.经济日报出版社,2007年版，第116页.
参见朱光磊、薛立强.建设服务型政府：狭义政府还是广义政府.见人民网网站http://politics.people.com.cn/GB/30178/6037171.html，2007年7月26日.
吴玉宗.服务型政府建设研究.经济日报出版社2007年版，第116页.
吴玉宗.服务型政府建设研究.经济日报出版社2007年，第141页.
郝继明.构建服务型政府：内涵及动力阻力分析.行政论坛.2005年第6期，第6页.
关键词 理论 社会 服务型政府 制约因素
中图分类号：D630 文献标识码：A
服务型政府建设是应对我国加入WTO、融入经济全球化，适应政府改革的必然要求。当前，各地正在实践中积极探索如何建设服务型政府，然而，建设服务型政府的过程中还面临着理论研究上的桎梏及国内和国际社会上的多重阻碍。
一、理论层面
（一）基本概念不明确。
目前，理论界对服务型政府的基本概念尚存分歧，对于什么是服务型政府，它的内涵、特征以及理论基础是什么等问题，还没有统一的认识，存在着“一个概念，各自表述” 的现象。“服务型政府”概念的产生，实际上是经济学领域率先提出了“服务型政府”这个术语、行政法学领域进行了定义、最后再由行政学领域给出了概念这样一个连贯的共同学术加工过程，因而它是我国社会科学界学者共同智慧的结晶。 但随着研究热情的高涨，学术界对服务型政府概念也有了不同的理解。张康之认为，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务时一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。 刘熙瑞认为，服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它和过去人们经常谈论的政府服务并不完全是一回事。” 汪自成认为，“服务型政府，是指为谋求民众福祉而经由民主方式产生的、以服务为理念、以发展为手段、以制度为保障的现代政府。” 理论指导实践，在当前各地正积极探索服务型政府建设的宏观背景下，理论界对服务型政府的概念没一个明确统一的认识，在实践中会有很大的盲目性，势必会增加服务型政府建设的成本，对服务型政府的建设构成阻碍和制约。
（二）对“政府”理解的误差。
改革开放后，随着经济、法律、政治和文化的发展，国内学者对于“政府是什么”的关注热情越来越高。政府一词，不仅是政治学的核心范畴，而且也日渐成为宪法学和行政法学的关注热点。有学者进行梳理并归纳出大概有11种定义，主要有广义政府、狭义政府、理想政府、现实政府、“国家”视角下的政府、“治理”视角下的政府、“公共性”视角下的政府及一般意义上的政府等等。 长期以来，学界存在一个重要的分歧，服务型政府建设的政府究竟是广义的政府还是狭义的政府？这个问题尚不清楚。现实中，建设服务型政府的举措大多是在狭义的政府概念下进行的，其结果只能是在现有的体制框架内对行政管理体制进行简单的改革，这种修补式的改革只能缓一时之急，而在今天看来，已经有些无计可施了。政府是“为谋求民众福祉而经由民主方式产生的、具有行政管理职能的政治组织” ，那么服务型政府就更应该体现出民主与法制精神。因此，建设这样的政府必须在广义的政府概念下来进行。
在服务型政府建设中，除了行政机关，广义上的政府——国家机构的整体——都有责任。人大、法院、检察院、国有事业单位都应参与进来，而不是被排除在服务型政府建设主体之外。另外，事业单位在教育、医疗等公共服务方面始终起着举足轻重的作用，因此，服务型政府建设应站在广义政府的视角，推动提供基本服务的事业单位的改革，甚至可以将其作为突破口来带动服务型政府建设和政府改革的整体推进。
（三）理论研究面临困境。
目前我国对服务型政府的研究大部分都只是从局部出发，研究角度相对比较单一，有的从服务型政府的价值内涵、思想基础来分析，有的从存在的问题及其根源入手，有的从服务型政府的保障体制出发，有的从具体的解决措施进行研究等等。
首先，从单一的角度出发，可能研究的相对深入，对具体问题也可能了解的相对透彻，但缺乏从整体上把握，容易偏离主体研究轨道，完整性也会受到影响。其次，如果都从各自的角度出发，所处的研究起点不一致，研究前提或假设也不统一，把各个研究成果融合到一起来对实践作出指导就有一定的难度。再者，实践中地方性服务型政府建设研究更加积极，各个地方都积极加强服务型政府建设研究，但缺乏统一的标准，都只是在各地自己理解的基础上来贯彻实施。我国是一个中央集权的国家，服务型政府建设的地方推动的作用和影响都是有限的。因此，需要从总体上对服务型政府怎么样进行模式设计。
二、社会层面
（一）群众基础不深。
在服务型政府建设的过程中，民众的配合也是不可忽略的环节，因为服务型政府建设的关键就是为民众谋求福祉，民众有什么样的需求，政府就应作出什么样的服务，而政府与民众之间的交流与沟通则是基础。然而，这一有利于广大民众的公共行为并没有得到他们的广泛参与和支持，相反地，大多数的公民对这一举措都不了解，真正知晓服务型政府的理念及相关措施的寥寥无几，出现了“政府热、公民冷”的现象。这可能有几方面的原因：
第一，公民的意识、素质有待提高。许多民众的民主法制观念并不是很强，对于服务型政府建设，大部分人持观望的态度，主观上认为这完全是政府自身的事情，所以不主动积极参与到这一建设过程中来，缺少与政府的互动，没有这一环节，服务型政府建设的成效是会大打折扣的。再者，许多民众的素质不高，也成为了服务型政府建设的阻碍因素，比如有些公民不遵守交通规则，随地吐痰、破坏公共财物等，公共安全、公共秩序、公共卫生就很难保证，必然会加大政府服务行为的难度。
第二，宣传不到位。我国的服务型政府建设在政府机关内部宣传、强调的比较多，而处于基层的老百姓，对这一举措并不知晓。建设服务型政府的理念并没有深入人心，让公民都予以关注，积极配合也就无从谈起。另外，宣传的方式也是关键，特别是大部分在农村的老百姓，对于大多数在网络上的宣传并不会关注，也受限于文化水平，对有关服务型政府建设的理论背景并不理解。
第三，政府服务角色不到位。公民的冷淡说明建设服务型政府本身并没有让他们感到政府的多大变化，更说明政府还是封闭起来进行建设，而没有把服务的供给者和消费者有机地连接起来，形成了服务过程的断裂。在实践中，政府的服务项目和服务内容还没有和大多数的公民相关联，他们没有领受到政府服务， 没能亲身感受到服务型政府的“服务”之所在，这也从侧面反映出政府的服务还没有能够真正满足民众的需求和愿望。
（二）经济发展不平衡。
改革开放以来，我国的经济飞速发展，但是，伴随着快速发展的同时也出现了一些令人担忧的问题，如地区经济发展不平衡、城乡经济发展不平衡、贫富差距悬殊等问题。经济基础决定上层建筑，经济发展不平衡问题势必会影响不同地区服务型政府建设的进度和广度。比如，受经济发展因素的制约，经济欠发达地区建设服务型政府的阻力要高于经济发达地区，势必造成服务型政府的建设相对滞后的结果，使得许多国家宏观性的服务型政府建设政策和措施无法有效开展，而这又会反过来影响经济的发展，从而导致恶性循环。
同时，社会成员之间收入差距的扩大、贫富差距的悬殊，使得他们在心理上不平衡，对社会产生不满，对政府的政策也产生怀疑，社会公平问题日益明显，便会产生一系列的社会问题，服务型政府建设的良好的社会环境将会受到严重影响。
（三）来自国际社会的压力。
上世纪中后期以来，在经济全球化浪潮的影响下，对原来以管制为主要特征的政府管理模式的改革正成为一股不可阻挡的世界性潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念：公共管理和公共服务。这种新的理念要求政府服务应以顾客或市场为导向，政府应注重提供公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。在这种理念的指导下，西方国家的政府改革几乎都是围绕着如何更好地提供服务而展开的。
西方的公共服务理念，给我国服务型政府建设带来了极大的启示，与我国的“执政为民”、“三个代表”等理念相契合。但是，现在国际社会对我国的社会经济的发展以及政府的改革持有怀疑的态度，如认为我国政府对经济的干预太多，经济自由化程度不高等。国际上的这种舆论压力可能会促进我国政府更好地加强自身改革，但它所起的负面作用也是不容忽视的，舆论过度会动摇民众对服务型政府建设的信心和对政府的信赖，进而影响服务型政府建设的顺利进行。
通过以上分析，我国服务型政府建设任重而道远，面临理论及社会层面的多重因素的制约。唯有对症下药，走出困境，才能推动服务型政府建设更快更好地进行，最终实现政府转型，完成建设服务型政府的宏伟目标。
（作者：南京工业大学法律与行政学院硕士研究生，研究方向：行政法学、行政诉讼法学）
注释：
参见程倩.行进中的服务行政理论.中国行政管理.2005年第4期.
汪自成.“服务型政府”考.中国行政管理学会2008年哲学年会论文集.第36页.
张康之.限制政府规模的理论.行政论坛.2000年第4期，第13页.
刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理.2002年第7期.
汪自成.“服务型政府”概念探析.太平洋学报.2009年第6期，第60页.
参见汪自成.论服务型政府的合法性.吉林大学出版社,2008年版，第56页.
汪自成.论服务型政府的合法性.吉林大学出版社,2008年版，第63页.
参见吴玉宗.服务型政府建设研究.经济日报出版社,2007年版，第116页.
参见朱光磊、薛立强.建设服务型政府：狭义政府还是广义政府.见人民网网站http://politics.people.com.cn/GB/30178/6037171.html，2007年7月26日.
吴玉宗.服务型政府建设研究.经济日报出版社2007年版，第116页.
吴玉宗.服务型政府建设研究.经济日报出版社2007年，第141页.
郝继明.构建服务型政府：内涵及动力阻力分析.行政论坛.2005年第6期，第6页.