基础设施对一国经济社会发展的重要性已不言而喻,各个国家和地区都希望建立一个完善、高效的基础设施网络,以抢占经济发展的高地。但基础设施维护仍然是一个世界性的难题:或者是忽视基础设施维护的重要性,或者是缺乏完善的基础设施维护制度,或者是缺乏足够的维护资金,或者是维护资金的支出效率低下等等。基础设施维护涉及的诸如此类问题,有待于从理论、制度和实践上深入研究。　　 基础设施维护问题牵涉到纷繁复杂的许多方面。从性质上来看,基础设施可以分为纯公共产品、准公共产品和私人产品；从功能上看,可以有交通运输类基础设施、邮电通信类基础设施、能源供给类基础设施、环境卫生类基础设施以及社会福利类基础设施等；从所处地理位置看,可以分为城市基础设施和农村基础设施；从建成年代看,新旧程度各不相同；从维护资金来源看,政府预算、私人投资、社会募捐、收费等等也花样繁多……如何不被这众多细节所困,站在一定的高度总体审视基础设施维护问题,是本文努力的方向。　　 基于以上考虑,本文遵循“构建理论框架——借鉴国外经验——剖析中国现状——提出初步设想”的思路,主要从以下四个方面展开论述。　　 1.构建基础设施维护的理论框架基础设施的属性通常被总结为基础性、规模性、空间性、超前性、网络性、公共产品属性、外部性和自然垄断性。实际上,我们也可以从技术、经济和时间三个角度来对以上的属性进行总结。从技术维角度看,基础设施技术维的属性可以归纳为自然垄断性,进而可以将基础设施划分为零自然垄断性基础设施、弱自然垄断性基础设施和强自然垄断性基础设施。从经济维来看,基础设施经济维的属性可以归纳为公共产品属性,进而基础设施可以划分为私人产品基础设施、准公共产品基础设施和纯公共产品基础设施。从时间维角度看,基础设施时间维属性可以归纳为生命周期属性,基础设施的时间维可以分为设计建造阶段和运营维护阶段。基础设施的三维属性有一定的独立性,但又是相互影响、相互制约的,把基础设施的三维属性整合到一个系统进行研究,就形成了基础设施的三维模型。　　 以时间维为基础,研究基础设施生命周期过程中基础设施的自然垄断性和公共产品性质对基础设施设计建造阶段和运营维护阶段的决策模式的影响,是基础设施三维模型要研究的主要问题。研究这个问题的基础条件是剖析基础设施时间维的构成要素。基础设施时间维由服务流、损耗流、资金流和现金流四个要素构成。基础设施的使用价值就是为基础设施的对象提供服务,基础设施的服务流从基础设施建成投入使用后就开始,直到基础实施报废后停止。基础设施建造完成进入运营维护阶段之后,在其使用过程中或者发挥使用价值过程中必然存在因为磨损而带来的损耗,包括物质磨损和精神磨损,在基础设施的时间维上,损耗流逐渐增加,直到基础设施报废以后,损耗流为无穷大。基础设施的资金指的是建造和维护基础设施所耗用的用货币表示的资源,基础设施的资金流分为两个阶段:一是设计建造阶段的资金流,设计建造阶段在短时期内耗用的资金较多；二是运营维护阶段的资金流,运营维护阶段的资金流分布在基础设施运营维护的全过程,呈波浪式增长。基础设施的现金流是指在基础设施的运营维护过程中,由于基础设施的运营而带来的现金流,属于基础设施的收入。　　 为了研究基础设施维护,本文以时间维为基础,研究基础设施生命周期过程中,基础设施的自然垄断性和公共产品性质对基础设施设计建造阶段和运营维护阶段的决策模式的影响。　　 基础设施经济维与时间维之间的关系旨在分析私人产品基础设施、准公共产品基础设施(包括俱乐部产品基础设施、公共池塘资源基础设施)、纯公共产品基础设施其服务流转化为时间维上的现金流的情况是不同的。纯公共产品基础设施和公共池塘资源基础设施的现金流为零,因此,这类基础设施的资金流的来源,不管是发生在设计建造阶段还是发生在运营维护阶段,都不可能来源基础设施的现金流,只能通过其他方式来弥补基础设施的资金流。私人产品基础设施的现金流只发生在基础设施的运营维护阶段,但其现金流既可能用于弥补基础设施维护阶段的资金流,也可以用于弥补基础设施设计建造阶段的资金流。　　 基础设施时间维上的现金流大小和资金流的大小的决定,则需要从基础设施的技术维与时间维之间的关系分析中找到答案。技术维对时间维的影响表现为技术维因素对基础设施时间维上的现金流和资金流的影响,以及对两者对比关系的影响。规模经济与基础设施时间维上的现金流和资金流都成正比关系,即规模经济越大表明基础设施时间维上的现金流和资金流贴现值越大,但规模经济越大也表明现金流的增速大于资金流的增速,这样才能收到规模经济带来的效益。范围经济与基础设施时间维上的现金流成正比关系,即范围经济越大表明基础设施时间维上的现金流贴现值越大,范围经济对资金流的影响并不太大。沉淀成本与基础设施时间维上的资金流成正比关系,因为沉淀成本主要是基础设施设计建造阶段所耗用的资金。通过基础设施技术维上的规模经济、范围经济和沉淀成本改变现金流和资金流对比关系,使现金流贴现值大于资金流贴现值则是基础设施能通过自身的物质和资金循环与转换完成生命周期过程的充分条件。　　 上述的分析实际上暗含着一些假定条件。一个是假定基础设施没有衍生价值或者不能利用衍生价值产生现金流,只能通过收费产生现金流；二是假定基础设施时间维上的资金流与现金流的时间差对基础设施私人投资决策不产生影响；三是假定基础设施时间维上的现金流能够顺利转化为资金流,即基础设施产生的现金流转化为资金流没有障碍,其产生的现金流可以直接安排用于基础设施的建造和维护。四是假定不存在政府补贴,依靠基础设施自身的物质和资金循环与转换完成生命周期过程。而现实情况往往不同于这些假定,所以我们逐个放松这些假定,来对基础设施三维模型进行拓展分析。　　 由于基础设施多种不同的使用价值,或者由于基础设施的溢出效应能够产生使用价值、或者由于基础设施绑定或者植入其他产品能够带来使用价值、再或者由于基础设施的副产品能够产生使用价值,使基础设施时间维上的服务流转化为时间维上的现金流时除了收费之外,增加了一条途径,即基础设施的衍生价值。只要有衍生价值的存在,则不管基础设施属于什么产品性质,都是可以产生现金流的。这说明,即便是纯公共产品性质的基础设施,也能通过衍生价值产生现金流。　　 资金流在设计建造阶段就开始发生,一直延续整个运营维护阶段,而现金流一般情况只发生在运营维护阶段。这个时间差需要通过预付设计建造资金来解决,其弥补通过回收运营维护阶段的现金流来实现,这种情况导致基础设施的资金流和现金流之间的时间差是客观存在的。而这种时间差对基础设施私人投资决策产生重大影响。资金流与现金流的时间差的影响在于在这段时间差内对基础设施投资人产生沉淀成本心理影响。　　 现金流转化为资金流时可能会遇到障碍。其因为在于在基础设施的生命周期过程中,设计建造阶段和运营维护阶段分别可以有不同的主体,这里可以有四种组合方式:一是政府同时为基础设施设计建造阶段和运营维护阶段的主体；二是私人同时为基础设施设计建造阶段和运营维护阶段的主体；三是政府为设计建造阶段的主体,而私人为运营维护阶段的主体；四是私人为设计建造阶段的主体,而政府为运营维护阶段的主体。现金流转化为资金流的条件分为两种情况:一是在单纯政府模式或单纯私人模式的情况下,政府或私人要设计好基础设施的现金流和资金流之间的关系,确保基础设施的现金流既能保证设计建造阶段资金流的回收,又能保证运营维护阶段基础设施维护资金的需求；二是在公私合作机制的情况下,设计建造阶段和运营维护阶段为不同的主体,需要明确政府和私人之间的契约关系,既能保证私人或政府设计建造阶段资金流的回收,又要避免基础设施的过度使用和不足维护问题。可见,基础设施的现金流转化为资金流需要具备一定的条件,这些条件是基础设施制度安排中值得考虑的重要因素。　　 在基础设施不产生现金流的情况下,或者现金流不能转化为资金流的情况下,基础设施就无法通过自身的物质和资金循环和转换完成其生命周期过程。而且,即便基础设施能产生现金流,且基础设施的现金流也能顺利转化为基础设施的资金流,但如果基础设施的现金流贴现值小于资金流的贴现值的话,基础设施也无法通过自身的物质和资金循环和转换完成其生命周期过程。在这种情况下,必须要有政府预算和补贴,才能完成其生命周期过程。因此,基础设施生命周期必须要政府预算和补贴的情况包括三种情况:一是基础设施时间维上的服务流不能转化为基础设施的现金流；二是基础设施时间维上的现金流不能转化为基础设施的资金流；三是基础设施时间维上的现金流贴现值小于资金流贴现值。从基础设施生命周期中的物质和资金循环的角度说明政府预算和补贴的必要性和作用,这是一种倒推法,是从市场失灵的角度说明政府介入的必要性。但是,这种方法并不是说只有在市场失灵的情况下才需要政府的介入。由于基础设施对国民经济和社会发展的重要意义,基础设施产业提供的产品和服务是其他产业部门进行生产的基础条件。可以说所有的基础设施都与政府有关,且政府承担最终主体责任,表现为政府通过公共抉择机制对基础设施做出供给决策。政府虽然是所有基础设施的最终主体责任者,但政府承担最终主体责任并不排除其他主体在基础设施中的作用。一些基础设施私人是可以参与到建造和维护的投资过程中的,而且建造和维护过程是可以分离的,可以由不同的主体分别投资。在实践中,政府部门往往只注意基础设施建造和维护分离的可能性,而忽视其建造和维护的统筹考虑,因此重视基础设施的建设,而将维护的责任完全推向市场,这也是导致基础设施重建设、轻维护的重要因为。　　 2.借鉴国外基础设施维护的成功经验成功的维护经验都有一定的共性之处。基本上都建立了从基础设施投资决策、维护资金筹集、预算安排、具体实施直至绩效考评监督等较为完善的基础设施维护制度。特别是在资金方面,其成功做法包括:运用收费产生的现金流,通过设立专项基金保障基础设施的维护；利用衍生价值产生的现金流,通过资源综合开发利用保障基础设施的维护；重视政府预算拨款,强化政府对基础设施保障的兜底责任；重视PPP模式的运用,建立综合的基础设施维护保障机制等。规范、稳定的维护资金来源,加之明确的法律法规规定、明确的维护责任主体、较高的维护技术和人员队伍、较高的财政管理水平等,使基础设施维护的服务流、现金流、资金流和损耗流构成了一个完整的闭合循环,从而形成了一个较为完善的基础设施维护制度,对基础设施维护提供了一定程度的保障。　　 3.剖析中国基础设施维护的现状和存在的问题通过重点对我国现行公路、航道、水利等基础设施维护制度的责任机构、维护的原则和组织形式、维护资金来源、维护资金的使用等方面的总结和分析表明,在分别对我国城市基础设施维护和农村基础设施维护情况考察的基础上,提出我国基础设施维护制度还存在的较多问题,可以从操作层面和制度层面分别来说明。在操作层面存在以下几个方面的问题:第一,自上而下的基础设施供给模式,不能完全体现民众的需求,无法与需求相契合的基础设施缺乏维护的动力和有效的监督。第二,基础设施维护资金缺乏稳定、充足的来源以及高效的使用和有效的监管,具体来说,基础设施投资决策初期缺乏对后期维护的考虑,基础设施维护资金来源缺乏稳定性和规范性。第三,基础设施维护没有界定明确的责任主体。第四,基础设施维护技术、设备落后,管理水平低。在制度层面的问题包括:第一,基础设施维护相关法律法规尚不健全,目前我国尚且没有一部专门针对基础设施维护的法律法规和制度规定,在预算和投资等一些综合性的文件规定中,基本没有任何涉及基础设施维护的内容,一些行业性基础设施的法规中对基础设施维护的管理机构、职责、资金来源、资金使用等相关内容的规定还相当不完善。第二,决策主体与投资主体不一致,投资主体与责任主体不一致,为基础设施维护带来了资金和操作上的困难,也为基础设施维护的责任主体的界定和确认带来了难度,维护责任主体的不明确,加大了维护工作的不规范性和随意性。第三,我国现行财政制度和财政管理水平制约了基础设施维护制度建立。第四,政绩考核体制弱化了政府对基础设施维护的责任。　　 4.提出我国建立基础设施维护制度的初步设想一是明确基础设施维护的责任主体,首先要强化政府对基础设施维护的最终主体责任,其次要明确基础设施维护的具体责任主体；二是建立基础设施维护规范的筹资机制,制定基础设施供给决策要充分考虑基础设施的维护,要完善预算、非税收入管理制度和财政投融资制度,确保基础设施维护有稳定、规范的资金来源渠道,要重视通过基础设施自身产生的现金流用于基础设施自身的维护；三是建立与基础设施维护配套的财政管理机制,进一步完善部门预算制度,细化项目预算信息,重视编列基础设施维护管理预算,编制中长期滚动预算,全面考虑基础设施生命周期的完全成本,清晰反映基础设施建立的预后支出责任及维护运营资金的连续滚动安排,引入权责发生制会计基础,将现行预算会计制度向政府会计制度转变,为基础设施维护和运营资金安排提供更为准确、更富相关性的基础信息；四是建立基础设施维护激励和监督机制,特别是要完善政绩考核体系,要将基础设施维护与运营纳入政绩考核范围,将完全成本概念引入政绩考核指标体系,政绩考核要体现显性和隐性相结合以及短期和长期相结合；五是尽快出台和完善基础设施维护的相关法律法规,建立专门的基础设施建造和维护方面的法律法规,增加和完善预算和投资等综合性法律法规中关于基础设施维护的相关规定,进一步细化行业性法规中对基础设施维护做出的相关规定。