明初,设置都、布、按三司分管地方军、民、监察事务,三者分别与中央之都督府、六部、都察院相对应。双方以“呈”、“札付”、“平咨”、“照会”、“牒呈”、“故牒”等文移体式进行系统的文移往来,建立起一套以三司为中心的省级公文体系。这不仅包括了三司之间,亦有三司与中央以及与下属府州县等衙门的文移。其中按察司与都察院的文移往来具有一定的排他性,展现出明廷对监察系统的特殊安排。而诸衙门行移体式中存在的双重标准,也体现出明廷在品级与实际职权之间的权衡。在未设三司的直隶府、州,则与六部进行文移往来。三司在职掌地方大权的同时,也存在着职权分散、运转不便、效率低下等弊端,在这种情况下,明廷只得派遣官员前往地方处理政务、监察官员,巡按、巡抚便由此出现。明中后期,随着巡按制度的确立以及巡抚相关制度的完善,抚按超越三司,成为地方省级事务的实际管理者。明代的“省级”政区也变为了包括两京十三省以及九边、要地诸巡抚辖区在内的行政区域。相应地,明廷也确立了抚按在省级公文体系中的主体地位,抚按成为了省级文移体系中上通中央和下行三司、府、县等衙门的中心,从而取代三司成为明代中后期省级公文体系的核心。又经弘治、嘉靖两朝的抚按礼仪、文移之争,抚按二者在省级行政、文移等方面的一体性得以增强。这些都有利于实现抚按对地方事务的控制以及信息渠道的多样化,也是明廷加强对地方掌控的有效方式,但同时也伴随着公文流转过程的增加以及文移的复杂性和多重性等弊端。在明中后期,抚按以会本、独疏两种形式向皇帝陈述下情、请示政务。会本是抚按二者在涉及官员举劾、灾伤救济、制度兴革等地方事务时会同处理,达成一致后共同向皇帝呈奏,形成了地方大事抚按会同而行的原则。体现出抚按职权的重叠以及地方事权的集中,利于地方决策的执行和政务的运作。而在军功核报、互相监察以及遇有特殊事务时,抚按必须单独进疏;在双方意见分歧时也可单独进奏,确保了二者权力的独立性以及互相制衡的原则。抚按的会本与独疏体现出明代中央集权与地方分权制衡的统治理念,在加强了中央对地方管控的同时也存在着难以统筹管理等消极因素。面对地方错综复杂的形势,总兵官、镇守内监及总督等官员亦被派遣至地方处理相应政务,他们的职权多侧重于军事方面。就抚按而言,他们不仅分理地方行政、监察等事务,也在省级的许多事务有所交集,二者与总督、镇守内臣、总兵官等共同形成了分理与综治相结合的权力结构。文移方面,督抚监镇往往与六部直接进行文移往来;巡按则与都察院进行公文传递,与六部的文移需都察院中转,体现出不同的文移体系及权力侧重。从明中后期地方政务的实际处理情况可以看出,抚按不仅掌握着地方的诸多权力,也能够在错综复杂的政务中联结相应的官员,并在公文流转、政务运行中实现各自的职权,使得地方的权力能够条理清晰、职责明确地运行,确保省级权力的稳定以及公文的良性运作。二者不仅满足明廷对加强中央集权的需要,也很好地协调了地方权力的运行,在分工与合作中有序地处理政务、传递公文。