在当今电信业中，电信普遍服务一般指用可以承受的价格向全体公民提供非歧视性的电信服务，它要求向低收入消费者、高成本地区的消费者以及一些非商业性机构（如学校、图书馆）提供必要的电信服务，其要点是可获得性、非歧视性、可承受性。　　电信普遍服务概念的提出至今已经有了近100年的历史。在电信业垄断时期，普遍服务主要依靠企业内部交叉补贴来实现，但事实表明，内部交叉补贴损害了市场竞争，不利于效率的提高。在电信业不断引入竞争的今天，长途电话、商业用户等服务的价格不断下降，主导运营商的利润一步一步被摊薄，再也没有能力通过内部交叉补贴来提供普遍服务，因此研究竞争环境下的电信普遍服务政策、协调公平与效率的矛盾刻不容缓。　　从各国推行电信普遍服务政策的经验教训看，企业的目标是利润最大化，会想方设法利用普遍服务谋求企业利益，因此研究竞争环境下的电信普遍服务政策要解决以下难点问题:　　1、电信普遍服务是政府的目标，普遍服务解决的是社会的公平问题。但是，公平与效率往往是一对矛盾，历史发展表明，形形色色的内部交叉补贴实质上对经济造成了“扭曲”，并不利于营造公平有效的市场竞争环境。所以，发展中国家经济发展的策略往往是“效率优先，兼顾公平”。然而如何把握普遍服务的“度”，协调好公平与效率的矛盾，是普遍服务政策的难点之一。　　2、电信网络具有外部经济性，即在网用户由于网络中有新用户加入而获益。但是随着网络用户的增加，网络规模的扩大，电信运营商的市场份额也在增加，如何避免电信普遍服务实质上变成对电信经营者开拓市场合理成本的“补贴”，是普遍服务政策的难点之二。　　3、在实施普遍服务的过程中，经营者可以借机夸大自身的成本，要求政府进行“成本补偿”，这种补偿的来源很可能就是竞争对手的业务收入一部分。如何避免普遍服务成为主导运营商盘剥竞争对手的借口是政府制定电信普遍服务政策的难点之三。　　从经济学角度看，电信普遍服务最重要的职能是实现收入再分配。但是，利用普遍服务政策实现收入再分配并非经济学上的最优方式。考虑到我国税收系统的效率较低，公共资金的机会成本较高等因素，必须从次优的角度来解决效率问题，即采用普遍服务来实现收入再分配，同时必须建立普遍服务的竞争中性机制，防止普遍服务过度损害竞争。　　普遍服务基金可以实现普遍服务的竞争中性机制，它是指所有电信经营者，不管其所有制性质如何，从事什么样的电信业务，最终是否提供普遍服务，都要承担普遍服务义务，交纳普遍服务基金，在将普遍服务资金集中起来之后，再统一转移支付给实际承担普遍服务义务的经营者，它既可以是主导经营者，也完全可以是新进入者。这样做的好处是，可以避免利用一般税收系统所产生的较高的社会成本，同时由于所有竞争对手承担同样的普遍服务义务，因此不会与竞争机制产生矛盾。但是，在建立、收取、发放、使用普遍服务基金的过程中，同样存在基金使用效率的问题。为了避免出现类似税收系统效率低下的情况，电信普遍服务基金必须采用竞拍机制，即成立普遍服务基金管理委员会，通过拍卖的方式，让出价最低的经营者进行普遍服务建设。这种方式是以市场为基础，从市场参与者那里了解普遍服务的成本，减少了信息的不对称。对于无法进行拍卖的情况（例如只有某垄断企业可在该地区提供普遍服务），可考虑通过严格的成本测算，确定普遍服务基金的规模。为了提高效率，需要经常性监督检查基金管理委员会的工作，保证其能够独立、高效地运作。　　通过对普遍服务及其经济学含义的分析，结合当今世界各国开展电信普遍服务实践的经验，可以得出一个基本结论:普遍服务是政府的责任，而不是企业的责任。各国政府所面临的问题是根据自己对效率与公平目标的权衡，确定相应的电信普遍服务水平和有效实施机制。　　中国由于改革开放、邮电通信先行的扶持政策，带来了90年代通信业的蓬勃大发展。在发展的过程中，为了缩小贫富差距，电信普遍服务一直是政府的目标，并且主要由原来的中国电信来实现。但是随着电信业不断的拆分、重组、引入竞争，中国电信普遍服务赖以生存的补贴基础已被动摇。在这种历史背景下，建议我国在竞争环境下的普遍服务政策思路如下:　　1、我国普遍服务的目标只能是实现村村通电话。　　2、为了实现村村通电话，我国必须建立成本补偿机制。　　3、建立我国普遍服务基金制度。包括设立“普遍服务基金管理委员会”管理普遍服务基金，按一定比例向各运营商征收普遍服务基金，用竟拍方式发放普遍服务补偿金，建立普遍服务基金运作的保障体系，把电信普遍服务与国民经济全局综合考虑，尽可能降低社会成本，等等。　　总之，我国的“村村通电话”目标既明确了普遍服务的覆盖范围，又限定了普遍服务的业务范围，可以很好地协调公平与效率的矛盾;通过建立普遍服务基金、成立普遍服务基金管理委员会代替政府管理基金，很好地发挥了竞争中性的作用;通过竞拍的方式发放普遍服务基金，降低了成本核算当中信息不对称带来的风险，用市场竞争的手段来控制经营者夸大普遍服务成本的行为;“村通工程”以项目的方式进行运作，项目资产归属于普遍服务基金管理委员会，最大程度地把经营者的普遍服务行为与正常开拓市场行为区分开，避免了普遍服务基金成为经营者正常市场开拓成本的补贴;把普遍服务与我国的城市化进程、税收制度、信息化进程结合起来统筹考虑，有利于提高国民经济的运行效率。