政府层级和财政层级的优化问题，成为中国财政体制改革，特别是省以下财政体制改革首先需要解决的问题。但是，如何界定财政层级?一个相对独立的财政层级需要具备哪些条件?财政层级是否一定要与政府层级一一对应?财政层级的划分是否有客观的标准?将中国的财政层级划分为三级(或实三级加两个半级)是否就是最优的呢?等等。财政体制改革涉及的诸如此类基础性问题，都有待于从理论到实践、从国际经验比较到结合中国国情的深入研究。　　 本文提出并界定“财政层级制度”的范畴。财政层级制度是财政层级的划分及其相互关系的制度安排，具体包括财政层级划分模式、财政层级地位格局、财政层级管理方式、财政层级制衡机制。财政体制由财政层级制度、财政支出划分制度、财政收入划分制度、财政转移支付制度等一系列制度组成，其中财政层级制度是财政体制的基础。财政层级制度改革属于财政体制改革的范畴，是一项带有根本性的财政体制改革，即“质”的变革。从这一意义上讲，财政体制的其他方面改革，如财政收入划分制度的改革、财政支出划分制度的改革、财政转移支付制度的改革等，都只是“量”的变革。因此，以财政层级制度为切入点研究财政体制，是一个能够揭示其本质及发展演变规律的视角，从而能就财政体制改革提出有针对性的对策建议。　　 基于上述视角，本文按照“构建分析框架--解释中外例证--分析中国现状--提出改革观点”的思路，分四个层面对财政层级制度及中国财政层级制度改革展开论述。　　 1.构建财政层级制度的分析框架。财政层级制度的分析框架由静态和动态两个分析框架组成。通过建立财政层级纵向划分的优化模型，并确立财政层级地位格局、管理方式、制衡机制的目标模式，构建财政层级制度的静态分析框架；选取政府层级结构、地方分权程度、公共治理水平三个关键影响因素，构建财政层级制度变迁的动态分析框架。　　 财政分权理论是财政体制的理论基础，也是财政层级制度的理论基础。财政分权理论是在有自治传统的西方国家里发展起来的，国外的研究基本上将政府层级等同于财政层级，并没有对财政层级制度作专门的集中研究。对于财政层级的划分问题，布坎南运用“俱乐部”理论来解释最优地方政府管辖范围的形成问题，比较好地解决了财政层级的横向优化问题。奥茨的地方政府最优组织理论，探讨了财政层级的纵向优化划分问题，但只是从定性的角度阐述每一种公共品都由一级政府提供，并以举例的方式将公共品归入被认为是合适的三级政府中，至于为何三级政府架构就是最优的，该理论没有给出一般意义的分析。　　 本文运用静态均衡分析的方法，构建财政层级制度的静态分析框架。从经济学、管理学、政治学相结合的视角，以财政分权理论、组织管理理论、国家结构理论为切入点，阐述财政层级制度的理论基础。对联邦制国家而言，权力的形成自下而上，自然形成相应的政府层级和财政层级，财政层级与政府层级基本一致；对单一制国家而言，权力自上而下分解，政府层级的形成受制于上级政府，而且较不稳定，财政层级有可能少于政府层级。鉴于财政分权理论对财政层级(政府层级)的纵向优化问题没有给出一般意义的分析，本文构建了一个财政层级(政府层级)纵向划分的优化模型，并应用该模型分析各种类型的财政层级划分模式，得出两点结论：一是政府层级与财政层级的划分不能以层级多少分优劣。各国管辖范围和国情不同，只要多层级的管理成本小于少层级的管理成本，这种多层级政府(财政)格局仍旧是有效率的。因此，我们不能简单地认为国外的政府(财政)层级一般是三级或准三级，就判断三级或准三级政府(财政)层级结构就是最优的。二是财政层级与政府财政层级可以相分离。不管在联邦制国家，还是在单一制国家，政府层级的形成，受多种因素的影响，比较稳定。相比较而言，财政层级的设置比较灵活。可根据多层级优化模型，按照组织管理成本最小化原则，设置财政层级。此外，本文分别结合财政联邦制、扁平化组织、公共治理等理论，构建财政层级地位格局、财政层级管理方式与财政层级制衡机制的目标模式。财政层级地位格局的目标模式是各财政层级的地位明确，并且基本具有相对独立的主体地位；扁平化管理方式是财政层级管理方式的目标模式；财政层级制衡机制的目标模式是参与式的制衡。　　 本文还运用动态演化分析的方法，构建财政层级制度的动态分析框架。应用马克思和诺斯的制度变迁理论，分别分析了原始财政、王权财政、公共财政、计划财政及其财政层级制度的历史变迁和基本特征。通过选取政府层级结构、地方分权程度、公共治理水平等三个关键影响因素，探讨和选择财政层级制度最优的变迁路径：对于联邦制国家，由于其财政层级制度与政府层级结构是“一维关系”，故其财政层级制度的变迁路径与政府层级结构的变迁路径基本一致；对于单一制国家，则因政府层级结构、地方分权程度、公共治理水平三个因素的影响“集成”不同，而产生不同的变迁路径，其中，通过影响因素的“三维”甚至“多维”的“矢量整合”，才是财政层级制度变迁的最佳路径。　　 2.解释中外财政层级制度的例证。运用财政层级制度的分析框架，对国外的财政层级制度进行比较分析，总结出基本特征及发展趋势；对中国财政层级制度的历史变迁进行分析，总结出发展变化的基本规律。　　 主要运用静态分析框架，对美国、德国、俄罗斯等三个联邦制国家和法国、英国、日本等三个单一制国家财政层级制度进行比较分析，总结出各国财政层级制度的基本特征：财政层级的划分模式因各国情况不同而异，联邦制国家的财政层级与政府层级基本一致，单一制国家的财政层级并不一定与政府层级一一对应；财政层级的地位格局因分权与自治程度不同而异；财政层级的管理方式因冲突或合作事项不同而异；财政层级的制衡机制普遍受到重视和强化；现代国家的财政层级制度都由宪法或法律规定，财政层级制度改革也在宪政的架构下推进。各国财政层级制度的发展趋势：直接民主的发展成为财政层级的划分模式不断优化的推动力；向地方适当分权和地方自治已成为基本趋势；各国一般通过政府区划改革的方式实现财政层级调整。　　 主要运用动态分析框架，分析中国财政层级制度的大历史变迁，特别是财政层级与政府层级的关系。中国古代财政层级制度的基本特征：尽管政府层级一般为三级或四级，有时多达五级，但财政层级基本上是中央单一层级，全国统一的时候只有中央一级财政，没有地方财政；国家完全分裂的时候只有诸侯割据财政，没有中央财政；名义上还存在中央一级政府，但实际上已是地方割据的时候，形式上存在中央与地方割据两个财政层级。民国时期产生了现代意义的财政层级制度，并在曲折中发展：北洋政府时期名为中央集中统一，实际上中央无权，地方财权又各自为政，形成了北洋军阀、各省军阀两级财政层级或北洋军阀、各省军阀、地方军阀三级财政层级，与当时的政府层级也不完全对应。国民党政府时期，财政层级制度经历了中央和省两级制，中央、省、县三级制，国家财政、自治财政两级制，中央、省、县三级制等不同的阶段，但当时的政府层级基本上是三级或四级，财政层级与政府层级也不完全对应。新中国成立以来到改革开放前，中国财政层级制度经历了中央单一层级制，中央、大区、省三级制，中央、省、县三级制，中央、大区、省三级集中制等不同的阶段，与当时的政府层级也不完全对应；改革开放后逐步形成了目前的财政层级制度，政府层级与财政层级基本对应，四级与五级并存。　　 3.分析中国财政层级制度的现状。改革开放以来，中国财政层级制度的创新突破了“一级政府一级财政”的规定，财政层级制度的创新包括财政层级地位格局的创新、财政层级管理方式的创新、财政层级制衡机制的创新。本文主要以浙江的实践经验为例，选择若干典型案例，剖析财政层级制度的创新及存在的问题，进而明确下一步的改革取向。　　 财政层级地位格局的创新方面，包括确立新设财政层级的地位，如设立经济技术开发区后，确定其相应的财政层级地位；财政层级地位的提升，如强县扩权后，县的财政层级地位可提升到市一级水平；财政层级地位的降低，如撤县设区，县的财政层级地位降到市辖区一级水平。财政层级管理方式的创新方面，如中央与省、计划单列市财政层级管理方式的调整，以及省与市、县财政层级管理方式的调整；财政制衡机制的创新方面，如“乡财县管”强化了县对乡镇财政层级的制约机制，“镇财独立”有助于建立中心城镇财政层级的自我约束机制；等等。　　 现行财政层级制度也面临一些瓶颈制约的问题。如《预算法》尚未对开发区的财政预决算作出明确的规定；对于强县扩权改革，国家层面尚无就权力下放的综合性、可操作性的法律法规，各地做法不一；“省直管县”、“乡财县管”等财政层级管理方式或制衡机制尚缺乏法律配套；基层财政民主发展尚不完善，一些能够推进基层民主的理财举措尚未制度化；等等。　　 4.提出中国财政层级制度改革的互动论。阐述互动论的主要内涵及应遵循的基本原则，明确改革的目标取向；并提出推进中国财政层级制度互动式改革的三步走战略步骤，以及对策建议和保障措施。　　 目前国内学界尚未采用“财政层级制度”这一概念，将财政层级制度改革基本视同财政体制改革，在改革主张上主要有“维持论”、“建构论”、“演进论”三种学术观点。“维持论”没有涉及政府层级结构的优化问题，只是在维持现行政府层级基础上，合理界定各级政府职能，并优化财政体制，但不改变现行的财政层级制度；“建构论”和“演进论”已涉及政府层级结构的优化问题，但就如何优化方面，“建构论”主张自上而下推进财政层级制度改革，政府层级结构优化先行；“演进论”主张自下而上推进财政层级制度改革，让政府层级结构与财政层级制度自然演进。“建构论”并没有从理论上证明所倡导的政府层级结构是最优的，况且改革的阻力和成本难以估量；“演进论”却有“无为而治”之嫌。　　 本文主张的中国财政层级制度改革“互动论”，主要是就财政层级制度与政府层级结构的关系及变迁路径选择提出的，主要内涵是：财政层级不一定与政府层级一一对应；政府层级结构一般比较稳定，财政层级制度则具有一定的灵活性；在不能剧烈调整政府层级结构的情况下，可通过财政层级制度的“边际调整”，促进政府层级结构的调整与优化；政府层级结构的优化与稳定，又会进一步推进财政层级制度的优化，达到财政层级与政府层级互动优化并基本对应的新平衡；其思想基础，是结合自上而下的建构理性与自下而上的演进理性的优势，即上下结合互动优化。　　 中国财政层级制度的互动式改革应遵循四项基本原则：一是层级法定原则，即财政层级法定原则，是指由宪法或法律规定财政层级制度。层级法定原则既是依法组织原则的延伸，也是财政税收法定主义的基本要求，各国财政体制立法中普遍遵循该原则。二是财政自治原则，是指在一国宪法和财政法律所确定的框架内，地方政府依法自主地决定和管理本地区财政事务的制度。财政自治原则是地方自治原则的延伸，也是财政民主主义的基本要求。财政自治在世界许多国家的财政立法和财政实践中客观存在。三是监督制约原则，权力制约论是其理论基础，财权是一种“公权力”，必须受到制约。从世界各国，特别是市场经济发达的西方国家看，地方自治受国家监控是普遍的做法。财政层级制度改革涉及政府间财权的划分和财政利益的平衡，必须坚持监督制约原则。四是互动协调原则，该原则的基本要求是，在设计财政层级制度改革方案时，要与各地的实际情况、经济社会发展所处的阶段等相适应、相协调；在推进财政层级制度改革过程中，要做到上级政府与下级政府之间、基层政府与自治组织之间、自治组织与民众之间相适应、相协调，以减少改革的磨擦与阻力。　　 中国财政层级制度的互动式改革总体上可采取三步走的战略步骤。第一步：稳定政府层级结构，调整财政层级制度。就是基于现行的政府层级结构，主要是选择省管县或市(地)管县财政层级制度。对于区域范围适中、交通方便，县的数量不是很多且县域经济社会比较发达的省份，可以考虑在全省范围内直接推行省管县财政层级制度；对于区域范围广阔，交通不便，大多数县域经济社会不发达，且所辖县数目又较多的省份，可根据各省实际情况，分别选择以省管县为主，或以市(地)管县为主的财政层级制度。第二步：推进地方适当分权，提升公共治理水平。在维持政府层级结构不变的前提下，放宽体制和制度性瓶颈的约束，促进区域经济社会发展，推进财政层级制度的变迁。具体可采取两种措施：对于发达的县，通过强县扩权，赋予其市一级的资源支配权和经济社会发展的决策权，推进县域发展；对于市一级的中心城市，如果经济社会发展的辐射作用比较强，随着公共治理水平的提升，在城市化推进过程中又面临土地等要素制约，可将周边县通过“撤县设区”的方式，划入其管辖范围，达到扩大城市辖区和带动周边县发展的目的。第三步：调整政府层级结构，完善财政层级制度。对强县扩权改革到一定程度的县，市一级的权力基本下放到县以后，可以水到渠成地调整政府层级结构，实行市县分治；还可视该县经济社会发展程度，通过与周边县合并或撤并周边县的方式，提升扩权县的政府层级，并达到政府层级与财政层级相一致。与实行市县分治相适应，为了减轻省级政府由此带来的管理压力，可考虑根据地域、经济、人口等相关因素，适当增加省级政区或者直辖市的数量，使其管理幅度和能力尽量与所辖人口规模、地域空间、县级政府数量等相匹配。　　 为使财政层级制度互动式改革达到预期目标，还要采取相应的对策措施，夯实财政层级制度的基础，具体包括：财政层级基础地位格局的构建，如应赋予村居自治组织的财政层级地位、乡镇街道财政层级不同的地位，以及特殊功能区的财政层级地位；财政层级纵向制衡机制的设计，如健全上级对下级的财政层级制衡机制，健全下级对上级的财政层级制衡机制，建立有下属各级代表参加的财政利益平衡机制；财政层级制度法律体系的完善，如完善宪法和预算法有关财政层级制度的规定，研究制定《财政基本法》、《财政收支划分法》、《财政转移支付法》并明确有关财政层级制度的规定，清理并提升与财政层级制度相关的规范性文件的法律层次。