该研究以豫东蔡集乡为研究单位,以该乡近年来涉农项目的实际运作为研究对象,以乡镇项目运作的规则和行为策略为分析切入点,来再现和理解现代乡镇治理背景下项目制运作的基本逻辑。全文的分析以乡镇为中心视角,向上探讨项目制在县域发包、乡镇竞争的内在机制与特征,意图展示在基层权力网络的约束条件下项目制的权力运作逻辑;向下探讨乡镇政府在村庄层面的项目分配、具体落实的社会运作逻辑。文章认为,除在顶层设计时就具有的公平性、公正性和普惠性之外,项目制在基层的运作还有“扁平化”的运行机制、“事本主义”的项目实施逻辑和“技术化”的操作要求和考核要求等制度运行规则。项目制的具体运作,是将项目制的运行规则转化为服从于乡村权力结构的整体性和基层社会的不规则性,项目制的事本主义的执行逻辑与基层政权的职务本位形成较强的冲突和互构,共同塑造了项目制在乡村运作的各样图景。这些规则的转化机制包括:一是县级部门通过把项目制的“条线关系”转化为县级行政的“块块关系”,以及把项目批准与项目配合积极性挂钩等策略,调动乡镇的积极性;二是科层关系网络的嵌入,使项目制的运行呈现出对科层制度的依附性特征:把项目执行纳入到乡镇政府工作的指标考核体制中去、“带帽项目”及其溢出效益的深描和批判、运作中加入地方意图形成地方政府的“打包逻辑”和职能部门项目运作的“人格化”。权力关系网络和社会关系网络的嵌入,使国家输入农村的资源遭到截留,项目利益溢出;三是在项目制的实际运作过程中,出现反技术治理的趋向:用形式性的材料来满足项目制的程序要求和监管要求。以上内容构成了项目制运行的规则及规则的转化。在项目制的规则及规则转化的约束条件下,围绕项目的争取、分配和落实,构成乡镇项目制运作的基本内容。在当前环境下,获取项目指标,是乡镇增强财政能力的重要手段,是乡镇行动能力的重要保证,同样也是乡镇领导取得政绩的重要推动力量。乡镇在政绩的驱动下,也“借势”项目,把项目整合到乡镇自身的亮点工程和政绩工程打造上来。项目制成为基层政权整合乡村社会的工具,项目成为乡镇治理村庄社会的一种治理资源。以上构成乡镇运作项目的动力机制。如说项目制规则的转化是乡镇项目制运行机制的话,那么,目标置换就是乡镇项目制运作出现的后果。文章把项目执行的偏移称之为“目标置换”,研究发现,乡镇治理中的项目制运作,虽然项目最终合乎程序或破坏程序地完成了,但其执行行为对政策目标的达成产生了偏移,即项目设置的原始目标在基层实践中“脱靶”,项目制所设置的增量性的制度被消解,使项目制的制度理性丧失了对项目运作的规范作用和指向作用,最终妥协于乡镇运作的感性的、逐利的运作中去,服务于地方各主体的利益。就其过程来看,目标置换是一种价值性的置换,它把公利性、普惠性的价值目标置换为私利性的、地方性的和有限性的价值目标;目标置换也是一种工具性的置换,它为了完成附加的项目目标,而进行策略性的、应对性的运作,破坏了项目制所设计的政策目标与政策执行之间的工具链条,从而导致项目目标偏移。文章的创新之处在于区别于从组织、财税制度等社会学或经济学的角度的研究,文章把对项目制的研究回归到“政策执行”的政治本质上来,从制度和权力运作的视角去关注政策执行中的体制、机制和治理模式,建构了“规则转化”与“目标置换”的解释性框架,展示出项目在乡镇层面运作的全景图画。研究也拓宽了项目制的研究视野,文章选择了以“乡镇”为中心视角,认为乡镇才是项目制度与项目运作的“接点”。从制度涉及上看,项目制是强化县级部门的财政权,即原本属于乡镇的财政分配权力上移,即“绕开乡镇”。但在项目的实际运作中,乡镇成为项目运作“绕不开”的重要主体。从乡镇的角度去研究项目制,恰恰是一种视角的创新,拓宽了项目制的研究视野。文章认为假如从自下而上的视角去考虑项目制的话,项目目标置换并不是一个意外后果,而是蕴含在基层政治运作的规律之中的必然结果。项目制运行规则在实践中的转化,基层各主体在项目实施过程中的行动策略选择,都决定了这一结果的实现。目标置换主要有项目嵌套和项目打包、项目转移、项目抓包和项目失败等几种表现形态。文章认为,项目制在乡镇中运作和落实,并没有挽救农村公共性缺失的现状,其解决路径可能并不在于国家治理技术的更新,而是在于治理方向的改变:改变单向度的资源输入,转向地方公共精神和公共产品提供能力的培育。