随着人们对现代行政管理认识的不断深化与发展，公共行政的社会化趋势在我们眼前渐渐清晰。在这一历史进程中，重新认识公共行政这一概念，准确把握公共行政的内涵与外延，并对公共行政与私人行政进行清晰而有效的界分应当是研究这一课题的理论基础之一。本文将参考社会学和公共行政学的相关理论成果，借鉴国外行政法学这方面的理论与制度，结合我国学者的认识以及立法和司法实践，对公共行政的“公共性”进行深入的探讨，对公共行政与私人行政之界分标准进行一点批判性的思考，并就公共行政的性质及其与国家行政的关系进行细致的剖析，从而建构一个与国家行政并列的社会行政体系。 论文导言部分，从国家与社会的关系这个角度，反映了中国的历史传统。我们经历了两千年的封建时代，中央集权的君主专制制度始终是我们对政治体制的唯一选择，在这样的政治体制之下，国家机构高度发达，社会组织极度萎缩，国家与社会的关系呈现一种单向性的国家对社会的统摄关系。这种状况在新中国成立初期并没有改观。直到党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心和改革开放为基本国策之后，国家才开始逐步放权给社会，社会公益性组织得以发展。但是，这仍然是一种自上而下的变革，社会组织的法律地位无法确定。而某些继承了国家原有的公共行政权力的社会组织行使权力的行为缺乏法律监督，特别是司法上的监督。 论文第一章通过对公共行政的内涵和性质的反思，提出了社会行政这个概念。介绍我国学者对行政之内涵的认识，对其间的差别与变化进行了分析和批判，主张从公共行政与私人行政的界分角度重新认识公共行政。之后通过比较发现，国内外学者都认为公共行政是国家职能的一种，公共行政权力是国家权力的组成部分。对于公共事务的管理，国家不能也无力独占，公共行政领域的纵向分权势在必行，这也是重新构建国家与社会的关系的重要内容。 第二章追溯了公共行政的历史脉络，考察了公共行政观念在我国与西方不同的发展历程。笔者首先从社会思想史的角度考察了公私观念在我国的演变。春秋战国时期“立公灭私”“崇公抑私”等思想开始形成，并对后世产生深远影响。作为中央集权的君主专制制度的重要理论资源，立公灭私的公私关系理论为以君主为核心的国家权力的无限扩张提供理论支持，同时为无限压缩社会公共空间和私人活动领域寻找合理性，使得中国始终无法形成一个类似于西方的“市民社会’。因此，国家垄断了公共行政权力，社会行政无从发展。这种状态的根本改变，最重要的是思想观念的转变。把“公共行政”回它本来的语境中加以认识并且借用尼古拉斯·亨利所总结的公共行政学的五个范式回顾了西方公共行政的理论与实践的发展历史，在公共行政学一步步获得自身的独立性和存在价值的同时，“公共行政”这个概念也从政治和管理当中分离出来，特别是公共行政与私人行政的关系得到了充分的重视和深入的探讨，而这些理论研究是伴随着公共行政实践的发展而发展的，这其中就包括第三部门(即非政府公共组织或非营利性组织)的兴起。 第三章则从社会行政的理论和制度体系出发，对公共行政和私人行政进行有效界分是建构社会行政体系的基础，首先对我国行政法学上传统的界分标准，即主体标准、目的标准和手段标准，进行了反思与批判，既肯定其合理之处，又指出其局限所在。并且，提出了三个相对新颖的界分标准，即法律关系标准、执行法律性标准和重要性标准。这一系列的界分初步确定了社会行政的范围。然后进一步就社会行政的内涵、特征及其与相关概念的区别给出了自己的回答，这部分内容比较完整的概括了对社会行政理论的现有认知。 文章的最后一部分是关于社会行政的法律制度的建构。笔者借鉴了法、德等西方国家相关的立法经验，针对我国这方面法律的缺陷，进行了一些制度规则上的设计，主要包括社会行政的法律地位、社会行政的组织法以及社会行政的司法审查等内容。