街道办事处既是区级人民政府的派出机关,也是各级人民政府与社区居委会之间的沟通桥梁。在深化行政管理体制改革和强化属地管理的背景下,街道办事处承担的事务越来越多,俨然已经成为“一级事实上的政府”,其现实角色逐渐偏离了法定角色。街道办事处的角色偏离,不仅增加了城市治理的纵向层级,加重了城市基层治理的负担,而且背离了城市政府过程的整体性特点,不利于城市治理结构的优化。本文运用实地访谈法,通过对天津市部分街道办事处实地调研发现,当前街道办事处的履职困境主要体现在职能超载、权责失衡、条块间协调难度大以及人财物保障不足四个方面。通过梳理街道办事处的历史沿革,发现单位制解体分离出大量管理事务、过分倚重属地化管理、法定角色与现实角色偏离、条块协同机制不健全、人财物配置结构不合理等是导致街道办事处权责不对等,日益陷入履职困境的原因。在综合分析街道办事处体制改革各种实践形式的基础上,本文基于整体性治理理论,通过党建引领,合理定位街道办事处的角色、科学规范街道办事处职能、建构双轨制工作运行机制、健全完善人财物等履职保障机制,从根本上提出破解街道办事处履职困境,切实提升城市基层治理效能的有效路径。未来,街道办事处应扮演好部门协同治理的召集者、职能部门履职监督者、居民与政府对话的沟通者、基层公共服务的提供者、社区工作的指导者的角色;通过角色定位划清职能范围,剥离部分不应该由街道办事处承担的职能,重点履行公共服务职能、社会治理职能和城市管理职能。本文的创新之处在于,基于整体性治理理论,借助任务型组织运作方式,从日常工作与应急管理两个方面尝试创建街道办事处的双轨制工作机制:一方面在人财物的各项保障下,完善日常工作流程,提升其日常履职能力;另一方面,街道办事处在面对复杂问题时,可以在问题驱动下启动任务型组织工作流程,以此协调处理城市基层治理问题。