对外合作项目审计是中国石油天然气集团公司(以下简称中国石油)审计部门根据国家相关法律、石油合同及公司的有关规定，对公司境内对外合作项目的联合账簿、作业者管理工作及中方管理工作进行独立、客观的审计咨询、监督及评价。通过对外监督、对内服务，来加强对外合作管理、提升企业价值。与中国石油境外投资项目相比，对外合作项目审计工作中，遇到的最大问题就是审计发现整改困难。借鉴产品分成合同创始国-印尼对产品分成合同合作项目的管理实践，加强中国石油对外合作项目管理，有效落实审计发现，维护中国石油合法权益，维护资源国国家权益。　　 中国石油对外合作经理部对目前正在执行的国内对外合作项目实施管理，并在经国家批准的对外合作区块内，积极推进与世界各国石油公司的合作，联合进行石油天然气的勘探开发。目前正在执行的石油合同共23个，合作项目油气产量达656万吨。中国石油对外合作采用的标准石油合同具有联合经营和产品分成的混合性质。对外合作项目由公司总部负责决策和监督，对外合作经理部管理，地区公司负责执行。对外合作项目的最高权力机构是联合管理委员会(简称联管会)，由作业者实施石油作业，中外双方通过年度计划和预算审批、授权开支、工作订单和采办订单管理程序来实施对外合作项目管理。对外合作项目审计包括联合账簿权益审计、中方管理审计和伙伴联合审计，审计部对外合作项目审计处负责中国石油对外合作项目审计。十多年来，通过对8个地区分公司管理的23个对外合作项目进行联合账簿审计，累计发现问题10.05亿美元，累计整改金额1.98亿美元，占审计发现问题金额总数的19.7％，累计未整改金额8.07亿美元，占审计发现金额总数的80.3％。　　 中国石油审计部根据石油合同、相关协议、国际惯例、国家及中国石油的相关法规制度开展联合账簿权益审计，主要根据管理办法、石油合同相关条款及中国石油相关制度开展中方管理审计。鉴于现有石油合同没有约定关于资源国审计这一条款，我国政府没有明确哪个部门对国内油气对外合作项目进行审计，目前开展的联合账簿权益审计只是一种维护中方权益的单方内部审计。在实际审计过程中，审计发现得不到作业者的确认，形成事后很长时间作业者对大部分审计发现不接受的状况。同时，尽管石油合同规定，作业者在收到非作业者一方对审计结果的异议通知后，应及时(不得晚于收到通知后的60天内)解决这些事项，但因无强制性整改措施，致使审计争议8.07亿美元一直未能解决。这些问题如果得不到具体落实，遗留问题将会呈不断上升趋势，就会对审计权威性产生一定的消极影响，对外合作项目审计的效果势必会减退，从而对于实现维护中国石油合同权益的审计目标构成威胁。　　 参照产品分成合同创始国印尼对产品分成合同的管理实践，衡量和分析了中国石油目前对外合作项目审计存在的一些典型问题：资源国政府管理职能缺失、石油合同条款不完善、对外合作项目审计工作尚需改进，落实审计意见的主体不明确。借鉴印尼产品分成合同合作项目管理经验，结合中国石油对外合作项目审计实际情况，针对审计工作中存在的问题，提出了改进中国石油对外合作项目审计监督的建议：　　 1.建议加强资源国政府管理职能　　 (1)建议实施资源国政府日常监管职能。政府对对外合作项目的管理主要体现在对石油合同的批准及对总体开发方案的审批，而相应的政府能源司、人力资源部、海关、财务部等对对外合作项目的日常监管职能缺位。中国石油应建议政府有关部门如能源司、审计署、财政部、海关及人力资源部等部门，加强对对外合作项目的日常管理，共同维护国家权益。　　 (2)争取政府联合账簿权益审计职能授权。在中国石油重组前，公司沿袭原石油部执行原来的石油对外合作条例，中国石油具有政府监管职能，实施的是权益审计，中国石油的审计意见具有一定的权威性。在重组后，中国石油已不具有政府监管职能，中国石油与外方在合同项下只是平等的伙伴关系，所有问题都应依据合同协商解决。同时，国家实施了新的石油对外合作条例，在新的石油条例中并没有赋予中国石油国家监管职能，这就形成了集团公司审计定位的模糊，从而导致审计结果的难以落实。中国石油应联合其他石油公司通过适当方式向国家有关部门申请，争取授权代表国家进行联合账簿权益审计的权利，以明确联合账簿的审计定位。　　 2.完善和细化石油合同条款　　 (1)石油合同中增加资源国审计条款。现有石油合同没有约定资源国审计条款，在企业联合账簿审计定位未被赋予政府职能前，建议对新签石油合同增加资源国审计的条款，通过修改现有石油合同保持中国石油的监管权，以此增强审计的权威性和合法性。　　 (2)建议改变作业者的单一性，创造条件推行联合作业。对外合作项目中方项目管理人员按其层次地位不同，有专业雇员、专业代表、专家小组、中方首席代表及联合作业的形式。专业代表是是目前中国石油对外合作项目最主要的监督方式。联合作业是最直接有效的监督管理方式，以联合作业的形式即中外双方共同管理合作项目，是中方实力的表现。目前中国石油对外合作项目都没有采取联合作业的形式，建议国内石油合作应推行联合作业制度，成立联合作业公司，对合作项目实施最直接有效的监督。　　 (3)严格预算管理，推行授权开支(AFE)制度。地区油田公司是合同的执行者，更多地是站在其自身的利益上考虑问题，由于合作项目不考核油田的投资效益，导致了对超预算控制不严。且中国石油对外合作项目并没有执行AFE相关制度。在目前管理体系下，建议应将预算执行情况纳入对外合作项目指标考核体系。对已签订合同的项目要在补充协议中予以明确AFE程序，建立分级AFE制度。对于新签合同应以AFE方式来控制费用支出。　　 (4)石油合同及其补充协议要进一步明确其含义。尽管石油合同及其相关补充协议在法律术语上相当规范，但合作双方总是试图对石油合同及其补充协议做出对自己有利的解释。这就需要我们对关键性条款进一步明确其含义，不给作业者留下逃避中方管理的机会和借口。　　 3.加强对外合作项目审计工作　　 (1)建议建立审计部门与项目管理部门的沟通协调机制。审计部门应与中方项目管理部门就审计意见的客观性及作业者接受审计意见情况进行沟通。审计部门应对以往的审计意见进行研究梳理，对外合作经理部、审计部以及地区公司的对外合作管理部门应建立联合工作机制，统筹安排对外合作项目的管理和监督工作，认真讨论审计发现的重大问题，提出切实可行的解决方案。　　 (2)充分协调联合账簿审计人员的角色定位。联合账簿审计是中国石油日常经营管理中很重要的一项工作，有效地解决审计人员的角色冲突问题，将会调动审计人员的工作积极性。因此，必须对联合账簿审计在管理体制上进一步改进和完善，审计部应增加联合账簿审计预算，调整联合账簿审计人员薪金考核办法，充分协调审计部与审计中心对联合账簿审计人员的角色定位，推行最大程度的满足联合账簿审计人员自我实现需求的管理体制。　　 (3)有针对性的培训对外合作审计人员，提高工作技能。联合账簿审计因审计程序的特殊性，对审计人员的工作能力要求比较高。目前，既精通外语和审计专业，又熟悉国际经营理念和相关合同模式的综合性审计人员缺乏。建议在石油合同中及相关补充协议中规定培训费应包括对审计人员的培训，或安排审计人员到作业者母公司其他产品分成合同项目现场实习培训。同时，也可安排审计人员到中国石油境外产品分成投资项目学习培训，以提高联合账簿审计人员的工作技能。　　 (4)修订与完善对外合作审计规范。为了满足联合账簿权益审计、中方管理审计及伙伴联合审计的制度需求，我们必须修订现有的联合账簿审计规范，制定中方管理审计和伙伴联合审计规范，以更好地指导对外合作项目的审计工作。参照北美石油会计师协会理事会(COPAS)有关规定，制定规范外国石油公司联合账簿的审计程序，明确审计回复和审计争议解决的程序，提高联合账簿审计程序的约束力。　　 4.确定落实审计发现的主体，推行联席会议制度　　 在争取授权代表国家进行联合账簿权益审计之前，为了有效解决以前年度审计遗留问题，更好的落实审计发现，维护中国石油合法权益，维护资源国国家权益，确定落实审计发现的主体，推行对外合作审计联席会议制度。联席会议制度是在对外合作经理部、审计部及审计中心共同领导下，组织、协调、督促和检查对外合作审计监督管理工作的自律性组织，沟通协调审计相关事宜，解决对外合作审计中的困难与问题。