论文部分内容阅读
摘 要：政府与大学之间的关系是长期以来困扰高校发展的重要问题。如何处理好二者之间的关系，寻找二者之间权力的平衡，实现政府对大学的综合治理与大学自治的需要，是大学自产生以来人们所致力解决的关键问题。西方治理理论以其新颖的理论视角不仅为政府变革提供了新的导向，更为政府与高校关系的重建提供了新的视角与启示，使得政府与高校关系走向“善治”提供了可能。
关键词：善治 治理理论 政府 高校
一、治理及治理理论
“治理”一词在古代汉语中的含义，既包含管理、统治，也有修整、处理的意思。英文语境下的“治理”概念来源于古希腊语中的“掌舵”一词，原意指控制、引导和操纵的行动或方式。20世纪80年代以来，世界各国的政府为了解决自身所面临的管理、财政和信任危机开始了一场席卷全球的公共管理改革。在改革过程中，兴起了一股“治理”热，学者们重新赋予“治理”新的含义，使之与“统治”的概念区分出来，凸显出“因势利导、多元参与、多方共赢”的特有内涵，在此基础上形成了西方治理理论。
全球治理委员会对治理做出的界定为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。这是目前有关于治理最具代表性和最权威的定义。它强调治理的规则性、过程性、协调性、多元性与互动性。治理是一个内容丰富，包容性很强的概念。简言之，治理的核心就是合作、参与、协商、分权、互助、互动。
从统治走向治理，治理理论作为一种治道变革的模式，实质在于权力的转移与重新分配。因为，在治理理论中与“治理”一词相对应的是“统治”。治理与统治有着深厚的历史渊源和广泛的联系，它本身就是对统治一词的代替。相较于传统的统治而言，首先，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、个人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理意味着来自于政府但又不限于政府的社会机构和行为者。其次，在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调国家与社会组织间的相互依赖关系。第三，治理强调管理对象的参与，希望再管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织型和自住性。第四，在政府完成社会职能的手段与方法方面，政府除了采用原有的手段之外，还有责任采用新的方法和措施来提高管理的效率。另外，两者追求的目标与评价标准也不同。与统治相联系的理想模式为建立在传统的社会统治结构和韦伯式官僚制之上的“善政”，构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高校的行政和良好的服务。而治理的概念已经超出了传统的统治范畴。它强调政府与公民共生的合作管理，这种管理有赖于公民的自愿参与与合作，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
治理理论针对政府的管理而提出，但其适用范围又不仅仅局限于政府管理领域，还适用于其他公共组织，治理理论对政府及其他组织都有着不同于传统管理理论的要求。首先，对于政府而言，治理理论强调的是主体的多元及各个主体间的协作。因此，治理理论下的政府首先需要摒弃传统管理思想下权力核心机权威的观念，超越传统的无所不为的“全能政府”与无为而治的“守夜人”政府两种社会管理模式，在于社会各个组织协作的過程中将自己看作权力的一元，与社会的其他组织和机构构建一种权力上的平等关系。其次，在权力的运行中，政府也需要由传统的自上而下的行政命令方式转变为同其他社会机构及组织的上下互动，以协商及谈判的方式来达成之间的行动协议。再次，对于大学而言，治理理论产生的重要原因之一是各种民间组织及其社会组织的发展成熟，只有各个社会组织及个人主体意识的不断加强，治理理论才具备真正的运行土壤。大学作为具有重要影响力的社会准公共机构，治理理论下的大学一方面应该打破传统管理思想对政府传统权力的依附，具有明确的主题意识。另一方面将自身视为权力主体时认识到权力主体的多元化，摒弃传统的权力此消彼长的二元对立思想，在共同目标的支持下寻求与政府及其他权力机构的相互协作与发展。
二、政府与高校关系的内涵解析
政府与大学间的关系是长期以来困扰政府与大学发展的重大问题。自中世纪大学作为行会组织产生以来，就一直存在同政府有关权力方面的分歧与斗争，为了维护行会的利益，追求学术上的“自由”及行政上的“自治”，大学努力为自己创造了一个远离社会生活和社会政治的“象牙塔”。在中世纪这个特殊的政府与教会二元权力体系共生的社会中，远离世事、追求自由与自治的独特大学理想与价值得以形成并被传承。然而随着中世纪教会势力的陨落，世俗政府的权力迅速扩张以及大学对社会政治与生活的重要性逐渐彰显，国家与政府对大学的需要与干预愈演愈烈。大学逐渐走出了“象牙塔”亦或是超越了“象牙塔”。伴随19世纪柏林大学的创立、美国大规模的赠地学院运动及《莫里埃法案》的颁布，极大地拓展了大学服务社会的功能，使得大学从社会的边缘走向社会的轴心，对于人类社会的发展与进步起着重要的作用。基于大学重要性的增强，政府对大学的依赖、需求与干预进一步的增强。
同时，伴随着知识经济浪潮席卷全球，对政府的行政管理的科学化、高效化要求愈来愈高，大学的发展为政府效能的实现提供知识与理论上的补充与完善，因此，政府公共职能的实现与大学的联系更加紧密，进一步强化了政府管理大学、干预大学的客观需求。另外，当代大学的迅速发展也使得大学在办学资金、学校管理等方面对政府的依赖性加强。政府与大学间良好关系的建立成为关乎政府行政职能的实施与大学理想实现的关键问题。
就西方政府与大学关系而言，从中世纪大学产生时起政府与大学的关系就一直在曲折中发展，概括的说，是按照大学自治——政府放任管理，大学有限自治——政府行政集权，大学有限自治——政府有限管理、宏观管理、间接合作互动这几种模式来来发展演进的。徜徉我国近代大学诞生以来的历史长河，大学与政府的关系的演变历经了三个不同的时期。第一，民国初期延续至文化大革命时期国家控制模式。奉行一种高度集权的高等教育管理模式，政府包揽办学，高校办学的自主权基本不复存在。第二，改革开放时期的政府主导型大学大学管理模式，吹响了大学与政府关系变革的号角，政府开始探索适应大学发展的新的管理模式，大学与政府的关系进入政府宏观调控下的全新的时期。第三，自1998年《中华人民高等教育法》的颁布，政府与大学的关系进入法人治理模式阶段，从法律上规定了高校依法自主办学，实行民主管理。将政府职能与高校职能进行了划分，这是对政府管理部门与高校的权限的第一次明确分工。 综观中西方政府与大学关系的演进模式，不难发现，政府干预权力的此消彼长是促使政府与大学关系产生矛盾的本源，同时政府与大学关系的矛盾从未停息。它们之间关系的实质就是权力均衡与管理方式的问题，政府能在多大程度上调控和监督高校，高校能在多大程度上拥有独立自主的治学权力。虽然这一关系错综复杂，但并不意味着政府与大学的权力关系无法调和，在公共领域内政府与大学有着共同的目标及利益追求，大学为我们提供公共产品与公共服务，个人在进行教育消费时，不仅会使个人有所收益，还会产生一种整的外部性效应，为社会经济发展提供智力支持。因此，公共性与公益性就成为二者之间关系调和的基础。这就要求我们必须正确认识二者之间的权力关系，并采取积极措施调和这二者之间的关系。
三、走向善治—治理理论对政府与高校关系的启示
1.当下我国政府与高校关系的现状。在我国，首先，由于政府在处理与大学的关系中并没有明确的角色定位，导致在管理实践中过度控制大学，在大学治理过程中时常出现越位缺位与错位现象。这给政府自身和大学的发展都带来了重大的负面影响：一方面，政府干预过多，造成政府精力分散，负担过重，容易出现失职、效率低下等问题；另一方面，压抑大学的办学活力，大学自主性被剥夺，最终阻碍现代大学制度的建立。其次，由于政府掌握办学资源和经费，使得大学孤立无援。进入20世纪90年代后期，大学教育飞速发展，大学的需求无限扩大，但政府对于教育经费的投入很有限，这就造成了政府与大学在教育资源的供给与需求上的矛盾日益激化。大学的开支越来越庞大，而寻求社会资助却越来越困难，于是大学又开始进行新一轮的扩招，来获取更多的办学资源，但政府又加强了对招生规模的控制，从而又显示出了政府在教育过程中强大的行政控制能力。
2.治理理论模式下政府与高校关系的善治。基于我国现行政府与高校的关系的权力与体制失调现象，有必要进行政府职能的转变和政府与高校关系的重新反思与匹配。通过寻求一个新的视角——治理理论，用去中心化、主体多元化、互动、协调与合作等治理与善治的核心理念作为分析的维度，对政府与大学新型关系的建立进行思考与探索，以期对长期以来争执不下的政府与大学的关系进行根本的调适。
2.2.1重塑政府角色，实现对传统权力的去中心化。在传统的大学与政府的关系中，政府是唯一的管理主体和最高的权力中心，对高等教育实现单边治理或但中心治理。治理理论去中心化的提出，直接对政府的中心地位提出挑战，认为政府不是唯一的权力中心，各种公共或私人机构只要其行使的权力得到公众的认可，都可以在不同的层面成为相应的权力中心。具体说，治理理念要求政府作出如下的转变：在举办权方面，应引入更多的办学主体；在办学权方面，政府应将权力交给大学，使大学成为一个享有自身学校的办学权、独立承担法律责任的法人实体；在管理方面，政府应该对大学进行宏观层面的监督与指导，以行政合同、协商、谈判的方式来管理大学。
2.2.2大学治理主体多方参与，构建多元互动的治理机制。治理理论的兴起和公民社会的逐渐成熟使得人们意识到以政府为中心的发展模式不能够有效地解决问题，于是人们开始寻找“中间道路。”治理理论认为，在公共管理领域内，政府与其他社会组织共同构成了相互依存的治理关系。大学是一种典型的利益相关者组织，大学的决策必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益，为了维护这种利益，就应重视利益相关者的共同治理，探索共同治理模式，平衡各方权益，实现互利共赢。
2.2.3改变权力的运行方向，实现权力的双向与多向互动
打破传统的由上至下的权力运行方式，是治理理论思想的核心之一。治理理论下权力的去中心化活动必然导致权力的分化，分权化与去中心化的真正实施就需要以权力间上下及多变互动体现出来。因此，政府与大学新型治理关系的建立要求政府在权力运行中应改变传统的行政指令，培养起宽容、合作、开发、协商与接纳的精神，在与大学的关系中建立起完整的信息反馈渠道及权力的双向、多向运行渠道。
2.2.4培育出成熟的教育中介机构。高等教育中介机构是指介于高等学校和政府之间及教育行政部门之间的独立的合法的组织。它的主要职责就是通过综合发挥学术、政府、高校以及社会的力量来更好的行使教育公权力，以促进高等教育事业的健康发展。高等教育中介机构的建设是协调政府与高校关系的必然路径。利用高等教育中介机构来协调大学与政府的关系，首要任务应从我国当下的现实情境出发，建立省级以上的高等教育咨询委员会、高等教育拨款委员会、高等教育申诉委员会等机构，以解决政府在高等教育过程中的失灵现象，诸如信息不对称、财政危机等，提高政府决策的科学化水平；同时参照西方各国的說法，应该建立由有关专家、教授组成的高等教育评估机构，以对高校的质量和效益进行评估。
参考文献：
[1] 鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学，1999（02）.
[2] 俞可平.作为一种新的政治分析框架的治理与善治理论[J].公共行政管理科学，2001（05）.
[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：51
[4] 杰瑞·斯托克.地方治理研究：范式、理论与启示[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2007（02）.
关键词：善治 治理理论 政府 高校
一、治理及治理理论
“治理”一词在古代汉语中的含义，既包含管理、统治，也有修整、处理的意思。英文语境下的“治理”概念来源于古希腊语中的“掌舵”一词，原意指控制、引导和操纵的行动或方式。20世纪80年代以来，世界各国的政府为了解决自身所面临的管理、财政和信任危机开始了一场席卷全球的公共管理改革。在改革过程中，兴起了一股“治理”热，学者们重新赋予“治理”新的含义，使之与“统治”的概念区分出来，凸显出“因势利导、多元参与、多方共赢”的特有内涵，在此基础上形成了西方治理理论。
全球治理委员会对治理做出的界定为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。这是目前有关于治理最具代表性和最权威的定义。它强调治理的规则性、过程性、协调性、多元性与互动性。治理是一个内容丰富，包容性很强的概念。简言之，治理的核心就是合作、参与、协商、分权、互助、互动。
从统治走向治理，治理理论作为一种治道变革的模式，实质在于权力的转移与重新分配。因为，在治理理论中与“治理”一词相对应的是“统治”。治理与统治有着深厚的历史渊源和广泛的联系，它本身就是对统治一词的代替。相较于传统的统治而言，首先，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、个人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理意味着来自于政府但又不限于政府的社会机构和行为者。其次，在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调国家与社会组织间的相互依赖关系。第三，治理强调管理对象的参与，希望再管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织型和自住性。第四，在政府完成社会职能的手段与方法方面，政府除了采用原有的手段之外，还有责任采用新的方法和措施来提高管理的效率。另外，两者追求的目标与评价标准也不同。与统治相联系的理想模式为建立在传统的社会统治结构和韦伯式官僚制之上的“善政”，构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高校的行政和良好的服务。而治理的概念已经超出了传统的统治范畴。它强调政府与公民共生的合作管理，这种管理有赖于公民的自愿参与与合作，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
治理理论针对政府的管理而提出，但其适用范围又不仅仅局限于政府管理领域，还适用于其他公共组织，治理理论对政府及其他组织都有着不同于传统管理理论的要求。首先，对于政府而言，治理理论强调的是主体的多元及各个主体间的协作。因此，治理理论下的政府首先需要摒弃传统管理思想下权力核心机权威的观念，超越传统的无所不为的“全能政府”与无为而治的“守夜人”政府两种社会管理模式，在于社会各个组织协作的過程中将自己看作权力的一元，与社会的其他组织和机构构建一种权力上的平等关系。其次，在权力的运行中，政府也需要由传统的自上而下的行政命令方式转变为同其他社会机构及组织的上下互动，以协商及谈判的方式来达成之间的行动协议。再次，对于大学而言，治理理论产生的重要原因之一是各种民间组织及其社会组织的发展成熟，只有各个社会组织及个人主体意识的不断加强，治理理论才具备真正的运行土壤。大学作为具有重要影响力的社会准公共机构，治理理论下的大学一方面应该打破传统管理思想对政府传统权力的依附，具有明确的主题意识。另一方面将自身视为权力主体时认识到权力主体的多元化，摒弃传统的权力此消彼长的二元对立思想，在共同目标的支持下寻求与政府及其他权力机构的相互协作与发展。
二、政府与高校关系的内涵解析
政府与大学间的关系是长期以来困扰政府与大学发展的重大问题。自中世纪大学作为行会组织产生以来，就一直存在同政府有关权力方面的分歧与斗争，为了维护行会的利益，追求学术上的“自由”及行政上的“自治”，大学努力为自己创造了一个远离社会生活和社会政治的“象牙塔”。在中世纪这个特殊的政府与教会二元权力体系共生的社会中，远离世事、追求自由与自治的独特大学理想与价值得以形成并被传承。然而随着中世纪教会势力的陨落，世俗政府的权力迅速扩张以及大学对社会政治与生活的重要性逐渐彰显，国家与政府对大学的需要与干预愈演愈烈。大学逐渐走出了“象牙塔”亦或是超越了“象牙塔”。伴随19世纪柏林大学的创立、美国大规模的赠地学院运动及《莫里埃法案》的颁布，极大地拓展了大学服务社会的功能，使得大学从社会的边缘走向社会的轴心，对于人类社会的发展与进步起着重要的作用。基于大学重要性的增强，政府对大学的依赖、需求与干预进一步的增强。
同时，伴随着知识经济浪潮席卷全球，对政府的行政管理的科学化、高效化要求愈来愈高，大学的发展为政府效能的实现提供知识与理论上的补充与完善，因此，政府公共职能的实现与大学的联系更加紧密，进一步强化了政府管理大学、干预大学的客观需求。另外，当代大学的迅速发展也使得大学在办学资金、学校管理等方面对政府的依赖性加强。政府与大学间良好关系的建立成为关乎政府行政职能的实施与大学理想实现的关键问题。
就西方政府与大学关系而言，从中世纪大学产生时起政府与大学的关系就一直在曲折中发展，概括的说，是按照大学自治——政府放任管理，大学有限自治——政府行政集权，大学有限自治——政府有限管理、宏观管理、间接合作互动这几种模式来来发展演进的。徜徉我国近代大学诞生以来的历史长河，大学与政府的关系的演变历经了三个不同的时期。第一，民国初期延续至文化大革命时期国家控制模式。奉行一种高度集权的高等教育管理模式，政府包揽办学，高校办学的自主权基本不复存在。第二，改革开放时期的政府主导型大学大学管理模式，吹响了大学与政府关系变革的号角，政府开始探索适应大学发展的新的管理模式，大学与政府的关系进入政府宏观调控下的全新的时期。第三，自1998年《中华人民高等教育法》的颁布，政府与大学的关系进入法人治理模式阶段，从法律上规定了高校依法自主办学，实行民主管理。将政府职能与高校职能进行了划分，这是对政府管理部门与高校的权限的第一次明确分工。 综观中西方政府与大学关系的演进模式，不难发现，政府干预权力的此消彼长是促使政府与大学关系产生矛盾的本源，同时政府与大学关系的矛盾从未停息。它们之间关系的实质就是权力均衡与管理方式的问题，政府能在多大程度上调控和监督高校，高校能在多大程度上拥有独立自主的治学权力。虽然这一关系错综复杂，但并不意味着政府与大学的权力关系无法调和，在公共领域内政府与大学有着共同的目标及利益追求，大学为我们提供公共产品与公共服务，个人在进行教育消费时，不仅会使个人有所收益，还会产生一种整的外部性效应，为社会经济发展提供智力支持。因此，公共性与公益性就成为二者之间关系调和的基础。这就要求我们必须正确认识二者之间的权力关系，并采取积极措施调和这二者之间的关系。
三、走向善治—治理理论对政府与高校关系的启示
1.当下我国政府与高校关系的现状。在我国，首先，由于政府在处理与大学的关系中并没有明确的角色定位，导致在管理实践中过度控制大学，在大学治理过程中时常出现越位缺位与错位现象。这给政府自身和大学的发展都带来了重大的负面影响：一方面，政府干预过多，造成政府精力分散，负担过重，容易出现失职、效率低下等问题；另一方面，压抑大学的办学活力，大学自主性被剥夺，最终阻碍现代大学制度的建立。其次，由于政府掌握办学资源和经费，使得大学孤立无援。进入20世纪90年代后期，大学教育飞速发展，大学的需求无限扩大，但政府对于教育经费的投入很有限，这就造成了政府与大学在教育资源的供给与需求上的矛盾日益激化。大学的开支越来越庞大，而寻求社会资助却越来越困难，于是大学又开始进行新一轮的扩招，来获取更多的办学资源，但政府又加强了对招生规模的控制，从而又显示出了政府在教育过程中强大的行政控制能力。
2.治理理论模式下政府与高校关系的善治。基于我国现行政府与高校的关系的权力与体制失调现象，有必要进行政府职能的转变和政府与高校关系的重新反思与匹配。通过寻求一个新的视角——治理理论，用去中心化、主体多元化、互动、协调与合作等治理与善治的核心理念作为分析的维度，对政府与大学新型关系的建立进行思考与探索，以期对长期以来争执不下的政府与大学的关系进行根本的调适。
2.2.1重塑政府角色，实现对传统权力的去中心化。在传统的大学与政府的关系中，政府是唯一的管理主体和最高的权力中心，对高等教育实现单边治理或但中心治理。治理理论去中心化的提出，直接对政府的中心地位提出挑战，认为政府不是唯一的权力中心，各种公共或私人机构只要其行使的权力得到公众的认可，都可以在不同的层面成为相应的权力中心。具体说，治理理念要求政府作出如下的转变：在举办权方面，应引入更多的办学主体；在办学权方面，政府应将权力交给大学，使大学成为一个享有自身学校的办学权、独立承担法律责任的法人实体；在管理方面，政府应该对大学进行宏观层面的监督与指导，以行政合同、协商、谈判的方式来管理大学。
2.2.2大学治理主体多方参与，构建多元互动的治理机制。治理理论的兴起和公民社会的逐渐成熟使得人们意识到以政府为中心的发展模式不能够有效地解决问题，于是人们开始寻找“中间道路。”治理理论认为，在公共管理领域内，政府与其他社会组织共同构成了相互依存的治理关系。大学是一种典型的利益相关者组织，大学的决策必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益，为了维护这种利益，就应重视利益相关者的共同治理，探索共同治理模式，平衡各方权益，实现互利共赢。
2.2.3改变权力的运行方向，实现权力的双向与多向互动
打破传统的由上至下的权力运行方式，是治理理论思想的核心之一。治理理论下权力的去中心化活动必然导致权力的分化，分权化与去中心化的真正实施就需要以权力间上下及多变互动体现出来。因此，政府与大学新型治理关系的建立要求政府在权力运行中应改变传统的行政指令，培养起宽容、合作、开发、协商与接纳的精神，在与大学的关系中建立起完整的信息反馈渠道及权力的双向、多向运行渠道。
2.2.4培育出成熟的教育中介机构。高等教育中介机构是指介于高等学校和政府之间及教育行政部门之间的独立的合法的组织。它的主要职责就是通过综合发挥学术、政府、高校以及社会的力量来更好的行使教育公权力，以促进高等教育事业的健康发展。高等教育中介机构的建设是协调政府与高校关系的必然路径。利用高等教育中介机构来协调大学与政府的关系，首要任务应从我国当下的现实情境出发，建立省级以上的高等教育咨询委员会、高等教育拨款委员会、高等教育申诉委员会等机构，以解决政府在高等教育过程中的失灵现象，诸如信息不对称、财政危机等，提高政府决策的科学化水平；同时参照西方各国的說法，应该建立由有关专家、教授组成的高等教育评估机构，以对高校的质量和效益进行评估。
参考文献：
[1] 鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学，1999（02）.
[2] 俞可平.作为一种新的政治分析框架的治理与善治理论[J].公共行政管理科学，2001（05）.
[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：51
[4] 杰瑞·斯托克.地方治理研究：范式、理论与启示[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2007（02）.