摘　要　农村集体土地使用权流转制度的立法不完善及监督制约机制的不足导致其在市场流转过程中出现诸多违法犯罪的情况，亟需检察权的监督。检察机关应当转变传统的“事后”、“外在”监督模式，积极探索“参与式”监督，以执法办案为依托，突破农村职务预防宣教模式，同时积极延伸民行部门对行政执法的监督，发挥出检察机关参与和创新社会管理中的法律监督职责，积极推进农村城市化进程。
　　关键词　农村集体建设土地使用权　检察监督　农村城市化
　　作者简介：区志娟，广州市花都区人民检察院。
　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-207-02
　　一、检察机关监督农村集体建设用地使用权流转的必要性
　　（一）农村集体建设用地使用权流转的立法问题
　　早在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之前，广东省人民政府已于2005年颁布实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称办法），该《办法》不仅明细了农村集体建设用地使用权流转的客观范围、流转用途，规制了流转形式（出让、出租、转让、转租和抵押）和流转程序豍，还完善了农村集体建设用地使用权流转的收益分配豎，同时在该《办法》的第六章还设置了对“闲置土地”、“利用集体建设用地用于开发商品房地产项目和进行住宅建设的违法行为”、“不实行公开交易”等违规行为的行政措施。该《办法》基本上搭建起了农村集体土地使用权流转的基本框架，但在实践中依然存在很多尚未解决的法律问题。比如该《办法》欠缺完善的操作规则保证农村集体土地使用权与国有土地使用权“同低、同价、同权”的原則，没有解决农村集体建设土地使用权的产权关系和流转实施主体的界定，没有明确基层政府与农民集体、农民集体与农民之间的收益分配问题，欠缺公开透明的农村建设用地使用权流转收益管理的监督机制等。
　　（二）农村集体建设用地使用权流转在实践中的违法犯罪问题
　　尽管广东省人民政府采取了各种努力确保农村集体建设用地使用权流转的规范进行，但仍难以避免各种违法犯罪问题的发生。除传统的贪污、挪用集体资金外，近年来涉农犯罪呈现出新的特征，主要体现在土地流转的过程中违反程序规定以合法形式掩盖犯罪目的，如在土地招标投标中出现的废标、串标等暗箱操作问题。从整个涉农职务犯罪看，土地收益资金的贪污、挪用犯罪占了很大的比例。犯罪主体比较集中，主要是村支部书记、村委会主任、会计等利用职务之便共同实施犯罪，而且贪污、挪用的手段比较简单，多采取直接侵吞。从新型的涉农犯罪情况看，除以上立法没有明确政府与农村集体、农村集体与农民之间的分配关系从而造成实践中出现这些犯罪情况外，还与缺乏有效的监督制约机制有关。
　　首先是行政监督的缺乏。在整个农村土地流转的监督体系中，行政监督高度集中。但近年来查办的一些案件反映出行政权力监督的乏力，说明行政部门内部的监督未能得到严格执行，流于形式。其次，内部民主监督形同虚设。尽管广东省人民政府出台的《办法》第7条明确了在农村集体建设用地使用权流转的决定过程需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民的同意，但实践中村干部往往把许多按照规定应予以公开的政务、财物都隐瞒起来，加之村民法律意识不强，造成广大农民根本就不了解内情，更谈不上民主集中制和群众监督。
　　再次是检察机关的法律监督一直处于“事后监督”的模式，造成土地使用权流转过程中的很多违法犯罪情况无法及时从源头上堵塞，只能等到出现严重职务犯罪情况或农民与政府矛盾极为恶劣的群众性事件后才能介入监督。综上，应在现有权力监督机制的基础上，强化检察机关的预防、打击、监督和教育工作。
　　二、检察机关监督农村集体建设用地使用权流转的具体建议
　　（一）以执法办案为依托，突破农村职务犯罪的预防和宣教工作
　　检察机关应深化查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件的打击力度，严肃查办农村基层政府和村干部以权谋私、侵害农民土地利益的犯罪行为。首先检察机关自身应该为涉农犯罪做好相关的思想、人员准备。鉴于广东省地区经济发展活跃，农村集体建设用地使用权流转的情况发生较多，检察机关在实践操作中应增加人力资源的投入，解决案多人少的矛盾，不仅关注城市社区等的职务犯罪，也将涉农职务犯罪作为一项重点关注的工作。其次，检察机关要拓展农村集体建设用地使用权流转过程中职务犯罪的线索来源，延伸检察机关的监督触角。具体做法是在乡镇社区设置预防联络员制度，同时加大举报宣传的力度，对于举报贪污贿赂犯罪的群众，实施举报有功的奖励措施。加强与公安、审计、纪检等部门之间的联系合作，完善与这些部门的沟通机制，形成打击农地使用权流转过程中贪污贿赂犯罪的合力，除了加快建立信息共享网络平台以外，还应当建立案件移送机制，确保土地使用权在流转过程中涉嫌犯罪的线索及时进入司法程序。再次，严格查办土地流转过程中的职务犯罪情况。办案过程中更要坚持法律面前人人平等的原则，冲破关系网、保护层，发挥法律的惩罚和警示作用，使广大基层农村干部不敢逾越雷池。
　　在加强农村集体建设用地使用权流转过程中职务犯罪的同时，预防该类职务犯罪的发生也是发挥检察机关社会作用的一项极为重要的工作。检察机关应结合职务犯罪的具体案件，加强对农村干部职务犯罪的调查研究，了解农村建设土地使用权的流转程序是否公开、合法，流转决定是否符合本集体经济组织成员的农民或农民代表三分之二以上同意。定期分析农村集体建设用地使用权流转过程中的犯罪情况，将个案犯罪特点与整个农村集体建设用地使用权流转犯罪中的普遍问题结合起来，发现社会管理中存在的深层次问题，并向相关行政部门提出完善法规政策、加强管理的参考意见。其次，探索在乡镇社区设置预防联络员制度，及时回应农民的司法需求。因为土地问题引发的农民群体性事件，其中一个关键原因就是检察机关对农民等基层组织存在监督的缺位，使一些村干部有恃无恐，最终严重侵犯到农民的利益。建立乡镇预防联络员制度，可以有效弥补检察监督的不足，从而有效打击农村干部犯罪的现象。 　　同时，积极推进检察机关预防职务犯罪的宣传教育工作，构建农村反腐倡廉“大宣教”工作格局，将加强预防农村集体建设用地使用权流转中的职务犯罪宣传和警示教育纳入社会总体监督的格局中。首先应对农村干部进行法制宣传和教育，对该制度流转的法律规定和容易出现的问题、犯罪情况进入深入分析，实现廉政文化进村入户，提高农村干部的廉政意识和职务犯罪教育。其次，检察机关应通过举行村干部座谈会、联系会等形式，查找土地流转收益管理中的漏洞和不足，督促有关部门健全有关制度，让村干部今后遇到同样的问题能有章可循，从立法层面上预防贪污、挪用等违法问题的发生。再次，检察机关应加大对农民的法制教育宣传活动，培养农民的法制监督观念，增强农民的民主监督意识和民主参政能力。健全农民诉求表达机制，除提供检察机关乡镇联络员外，还应健全下访、寻访、联合接访制度，畅通民生检察服务热线等方便农民反映问题和诉求的表达渠道，保护农民参与惩治和预防农村干部腐败的积极性。另外，检察机关还应当以适当的方式对农村集体建设用地使用权流转的资金管理和发放进行全程监督，将职务预防工作贯彻始终。
　　（二）延伸民行部门的行政执法监督，切实发挥检察建议的重要作用
　　实践中，行政执法活动缺乏有效的监督制约机制，但检察机关除了对构成犯罪的情况追究刑事责任外，我国法律没有授权检察机关对行政执法中大量存在的违法但尚未构成犯罪的情况进行及时地监督和纠正，从而导致行政机关不履行执行职责的情况十分严重，为贪污贿赂犯罪创造了条件。民行检察工作承担着追究刑事犯罪、化解社会矛盾、保障群众利益、促进社会和谐稳定的职责，但目前民事检察监督的范围、力度仍远远不够，而应进一步扩大，积极稳妥开展民行部门对行政执法的监督工作。
　　首先，民行部门对在农村集体建设用地使用权流转过程中发现的行政部门的管理漏洞问题和制度缺陷应及时提出检察建议，督促基层行政部门正确实施法律法规、强化管理、消除隐患。其次，民行部门应对检察机关在办案过程中的个案犯罪问题和类型犯罪问题结合起来，针对行政管理中的普遍性、倾向性问题及时向乡镇人民政府或者相关部门提出加強行政监督、纠正违法违规行为的建议，从源头上主动解决问题，把检察监督的关口前移，避免因“事后监督”造成的社会矛盾。再次，对于基层政府未能及时公开政府信息的情况，民行部门应该向该基层政府及时发出公开信息的检察建议，增加农民的知情权、参与权、监督权，防止基层干部在农村建设土地使用权流转过程中的违法或者“暗箱操作”情况，防止程序不公开导致的职务犯罪情况发生。另外，民行部门应完善检察建议的反馈、跟踪回访等制度，分析行政机关落实检察建议的情况，充分发挥检察建议在参与和创新社会管理中的预防、监督和规范作用。
　　三、结语
　　农村集体建设用地使用权流转制度的健康运行是农村城市化进程中一个关乎民生的重要问题，需要来自政府、社会、媒体等各方面的努力和监督。本文仅从检察机关的角度探索其参与和创新社会管理的职责作用。然而，作为一个系统性的社会问题，在我们强化农村集体建设用地使用权流转的法律监督的同时，还应积极完善农村土地使用权流转的立法以及村民委员组织法等相关法律的建设，才能保证法律监督建立在科学完备的法律规定以及有效的行政工作基础之上，从而为检察监督创造更透明有序的法制环境。