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导读：转型期的中国社区，管理中的矛盾错综复杂，主要包括：商品房与售后公房混合小区维修基金募集难、居家养老动力不足、社区对失独家庭的保障功能不完善、社区人口超生难控等。而自治管理、电子化管理及多元主体共同参与管理等新型的国内外社区管理方式，为转型期中国社区的管理创新与可持续发展提供了有力的支撑。
关键词：转型期；城市治理；社区管理；混合模式
中国在加快城市化建设步伐的同时，面临着社会公众对公共产品的需求和实际供给之间的矛盾，从而导致社会治理水平面临严峻的挑战。传统的社会管理模式主要是依靠政策进行管理，进入21世纪，随着改革开放的持续深入，社会管理的体制和机制也随之变化。当代中国城市治理有必要遵循合理、合法、合目的三统一的指导原则。合理即合乎多元理性，能够为政府、市场和社会组织所接受；合法即建立和完善以民主、沟通、协商、合作为基础的法治环境，符合法律的基本精神与规范；合目的即以实现城市的良好治理即公共利益最大化为目标，统筹治理城市化进程中的各种经济和社会问题。社区管理的理论从管理逐渐向治理演变，多中心治理和参与式治理理论引导着中国社区管理发展的方向。社区作为城市治理的重要载体，在从传统型社会向现代型社会转变的过渡时期发挥着积极的作用，其所面临的现实问题既受历史必然性的限制，又有主观能动的创新性。上海仙霞新村社区最突出的问题是商品房与售后公房混合小区维修基金的募集。通过社区自治管理、社区管理电子化以及多元主体共同参与三种形式，反映出社区管理模式的新趋势。
一、社区管理的理论基础与主要模式
（一）管理到治理的理论演变
在大萧条到二战这段历史中，政府在资源配置中发挥了很大的作用，也克服了市场失灵的不足。但是，经济学家们依然对市场抱有很高的热情，经过布坎南等学者的论证以及奥地利学派的思考，20世纪50年代追求自由主义、市场主义的公共选择理论就诞生了。这一时期的实践并没有推动这一理论的运用，随着时间的推移，尤其到了70年代，随着福利国家遇到财政赤字等经济、政治问题，需要寻找新的解决方案，这样就产生了新公共管理运动，并且在公共选择理论的基础上发展出新公共管理理论，其主要特点是用市场理念解决公共部门存在的问题。[1]
但是20世纪70年代以后又出现了新的问题，似乎市场和政府同时出现了失灵，使得人们在解决社会问题时不得不思考并开始寻找“第三条道路”或“中间道路”。到90年代，治理理论由此诞生。它最主要的特点就是将第三条道路引入到政府和市场，形成解决资源配置的三维空间。[2]治理理论包含了多中心治理理论和参与式治理理论。多中心治理理论为治理思潮提供了重要的思想渊源，并逐渐构成其核心内涵。
上世纪80年代以来的西方先发展国家广泛运用的城市治理工具，较好地适应了经济全球化和信息化高度发达的时代潮流，结合各自城市的实际和特点，为治理工具的创新做了大量有益的实践活动。城市治理模式丰富多样，反映出不同模式的不同特点：企业化城市治理模式强调政府运行机制的企业化，确保自由竞争的活动；国际化城市治理模式突出了城市政府与城市管理规则和思维的国际化，适应外部世界的变化；顾客导向治理模式阐明了城市政府高质量服务的源泉，重视服务提供者与服务消费者之间的互动；城市经营模式则预示着城市建设管理的深化和政府职能的转型，确保经济权益与社会权益的平衡。[3]
（二）国内外社区管理的主要模式
社区既是一个地域概念，也是一个文化载体和情感载体，是一种有机组织形式。滕尼斯在《共同体与社会》一书中认为：“关系本身即结合，或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质，或者被理解为思想的和机械的形态——这就是社会的概念。”[4]这里的“共同体”，后译为“社区”。滕尼斯提出与“社会”相区别的“社区”概念，重点突出居住地人们对社区的归属感和认同感。[5]社区有几个不同的功能：一是管理功能，承担生活在社区的人群的社会生活事务；二是服务功能，为社区居民和单位提供社会化服务；三是保障功能，救助和保护社区内弱势群体和困难群体；四是教育功能，提高社区成员的文明素质和文化修养；五是安全稳定功能，化解各种社会矛盾，确保居民生命财产安全。在我国社区设有各种层次的管理和服务机构，这些机构管理社区的各种事务，为社区成员提供相关服务，各级政府部门、基层管理服务组织都是社区的管理和服务机构。在城市地区，小社区的概念仅指居民委员会，但中社区的概念指街道办事处，上海仙霞新村社区的范围为街道办事处。
社区管理模式主要是指由社区各相关管理组织机构及其各自特定的管理职能组成的社区管理活动得以有效开展的物质载体和运作方式。[6]根据社区管理的不同主体可分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型；[7]从政府行为与杜区行为相互关系来看可概括为政府主导模式、社区自治模式和混合模式三种主要类型。[8]
由于各个国家的基本国情、历史背景不同，国外城市社区管理模式也各有差别。在众多的管理模式中，较为突出的有以美国为代表的社区自治模式（非营利组织是社区发展的主力军）、以新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的混合模式。[9]
二、我国转型期社区管理的现状及存在问题
以不同时期主要特点为衡量标准，可以把我国社区发展分为三个阶段：1949年到1978年，第一个30年是以政治道路探索为主；1979年到2009年，第二个30年基本上以经济建设为主；2010年以后是第三个30年，就应该以社会建设为主。2013年政府改革的主要内容是“职能转变”，实质上是解决政府应该做什么、不应做什么，重点是处理好政府与市场和社会的关系。因此，目前政府改革的核心是向市场放权、向社会放权、向地方放权。在由经济建设向社会建设过渡的转型期内，我国的社区管理模式也可以归纳为由“政府主导模式”向“混合模式”过渡，即政府力量与社区力量相互作用，共同发展。 我们可以以长宁区仙霞新村社区（街道）为例来探讨转型期社区管理的现状。仙霞新村社区位于长宁区中部，东起古北路，西至威宁路，南临虹桥路，北接天山路。街道于1984年10月建立，20世纪90年代中期基本建成。辖区面积2.30平方公里，下设23个居委会，共有户籍居民7.1余万人，常住人口8.4余万人。依托毗邻虹桥经济开发区和古北新区的优势，仙霞新村街道以“大虹桥”建设为动力，加快建设仙霞经济繁荣、环境优美、生活便捷的新社区。围绕长宁区加快“三个城区”建设指标体系和“实现五个提升”的目标要求，仙霞新村街道加强社区建设，全面落实民心实事工程，构建祥和、文明、和谐的社区。目前，街道已建成市区级文明小区31个、文明里弄14个①。在取得成绩的同时，也存在着一些转型期特有的矛盾和问题。
（一）我国社区由行政化向现代自治的过渡
仙霞新村社区的发展历史可以追溯至20世纪60年代初，当时新建天山五村、天原二村和古宋新村，农民和居民夹居，多以农民为主；80年代初，兴建仙霞新村，至1992年，建多层住宅378幢，高层住宅25幢，计建筑面积111.20万平方米；进入90年代后，随着商品房改革，计划体制影响下的单位福利分房随着时间的推移逐渐退出历史舞台，而物业公司加业主委员会自治的小区模式逐渐形成并朝着规范化发展。由单位分配的福利房随着“房主可优惠购买政策”逐渐转变而成的售后公房，在仙霞新村社区仍然较为普遍（大约在80%），几乎都是八九十年代的老房子。含有售后公房的小区可分为两种——售后公房小区和商售混合小区（即商品房与售后公房混合）。目前困扰仙霞的主要问题是商售混合小区维修基金的募集问题，在混合小区中，商品房较之于售后公房，维修基金更为缺乏。究其原因主要有两点：一是由于历史、经济、社会等多种原因，很多政策倾向于售后公房，政府会有一笔维修基金补贴到售后公房，另外物业费也很低（户均6～12元）；二是在这样的混合小区中，商品房主要是改革初期的产物，一方面由于物业不够规范使得维修基金本身不足，另一方面随着小区物理老化及更新，维修基金也逐渐耗尽，同时物业费更是售后公房的翻倍（有的小区每月就要户均100元）。而随着电梯老化、水电设施老化等问题，需要对维修基金进行募集，可想而知最大的阻力来自于商品房，对于商品房的业主来说，不仅仅是对现有权益的争夺，更是对过去缺失权益的追讨。
仙霞新村社区进行了小区四位一体布局的创新，小区由居民区党组织进行政治领导，物业公司、业委会、社区民警、居委会进行配合。首先，由过去的政府部门管理物业向物业公司过渡，这类转化的物业公司还不同于商业性质的现代物业公司，由于历史原因及政策考虑，这类转化后的物业公司其自负盈亏能力非常不足。比如由房管所转成的物业公司，官方身份背景使其必须得到政府的支持，国资委在管理时也不能让其随随便便从不能盈利的小区撤资。但同时对他们来说又是一个困境，毕竟是企业行为，如何来平衡两者之间的矛盾呢？仙霞物业的做法是到外地接高档小区楼盘来补贴上海地区。其次，由过去单位管理向业主委员会自治管理过渡，业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。由于我国物业管理实务中存在着业主委员会法律地位不明、职责不清、运作不规范等问题，致使在物业管理法律关系中，物业管理公司往往处于强势地位，在物业管理过程中常常发生损害业主合法利益的情况。当然，随着业主自我权利保护意识的觉醒，以及自身利益获取的刺激，业主委员会也逐步成为与物业公司地位平等的小区治理主体。
（二）我国社区由单一向复合功能的过渡
1949年新中国成立后，国家推行社会主义公有制，城市呈现出典型的单位体制特征，城市社区也主要表现为单位社区。单位社区在20世纪六七十年代就进入了成熟期，城市社区完全成为单位社区。1978年改革开放后，一部分单位社区分化瓦解，另一部分单位社区体系被重新构建，中国慢慢地进入了后单位时代。[10]单位社区的主要特征是核心功能区的主体性以及后勤保障的单位化。而按照本文的定义，社区有管理、服务、保障、教育、安全稳定功能，只有复合功能的社区才有活力。对仙霞新村社区来说，管理和服务功能最为完善，教育和安全稳定功能次之，保障功能发挥遇到的困难较大。
首先，社区的居家养老动力不足。仙霞新村社区的老龄化比是24.8%，居家养老主要由社区生活服务中心来推动，资金来源主要是政府补贴和个人出资，由于老年人群体的需要比较特殊，需要对公司进行资质审查，对于以盈利为目的的企业激励较差、动力不足，比如送餐服务，定价是8元一客，但由于物价上涨的原因和老年人口味重等因素，送餐公司的利润所剩无几。街道层面成立居家养老服务社，服务人员主要是外来嫂（46个），即十年前嫁到上海的婚嫁户，这批人文化程度比较低，主要做家政服务。
其次，社区对失独家庭的保障功能仍需完善。失独问题是指独生子女意外亡故，家里老人父母由谁来养老送终而引发的社会问题。仙霞街道失独家庭大概在70户左右，存在的困境是对这些家庭的保障不能满足他们的需求，相关政策较少，主要限于资金的补贴，但是实际上他们面临的是医疗、养老、精神慰藉等多重问题。从2009年开始，按照全市统一标准对失独家庭进行补贴：由死亡导致失独为150元/月，伤残家庭为120元/月（小孩还在，但是伤残）。其实伤残家庭比失独家庭更困难，比如伤残家庭面临孩子结婚、买房子之类的压力。目前，仙霞地区失独家庭父母最大年龄有七、八十岁，街道一年最少进行两次慰问活动，慰问金每年大概1000元（食物+现金），其它隐性的有居家养老护理（需要达到一定标准）、住院护工补贴（60元/天，由保险公司负责）、银发无忧保险等。
再次，社区在计生方面遇到超生难控的问题。集体户口超生问题比较严重，并且有一部分户口虽然在仙霞但是人不在本区域，这也增加了超生的概率。再婚而引发的再生育问题也是超生难控的一个原因。违规生育还涉及到征收社会抚养费问题，这些使得社区计生功能的发挥受到阻力，街道采取柔性措施，知道怀孕后会做一些动员工作，但是超过6个月后，考虑到安全问题也会尊重个人的选择。 三、我国社区管理新方式的涌现
（一）社区自治的管理方式
社区自治是指社区组织根据社区居民意愿形成集体选择依法管理社区事务，包括涉外事务和内部事务。社区自治的基础是社区居民形成集体共识后进行集体选择，而集体选择须符合国家和地方相关政策法规与标准；社区自治的手段是征集民意、达成共识、集体抉择、管理和监督。在社区管理过程中，应该尊重社区自治理念、方式的形成，发挥社区的力量，以社区居民意愿为出发点，最终达到维持社区民主生活、改善社区环境卫生与容貌、社区积极参与社会管理的风气。
仙霞新村社区“茅台花苑”业主委员会撤换物业公司的案例可以视为社区自治的一种成功探索。2012年3月，茅台花苑业委会对原来物业公司不满意，要选聘新的物业公司，首先他们自己组成一个评标小组去考察其它小区；然后再邀请其它小区的物业公司来做竞标演说，跟业主进行沟通、对话；每家每户通过居委会、业主代表去投票；当天表决、当天出结果（下午4点唱票），最终撤换了老物业公司。当然原来的物业公司也有抵触，对现场秩序进行了一定干扰，民警进行了秩序的维持。当然，探索是要耗费时间的，由于这是商售混合小区（1000户居民中400户是商品房600户是售后公房），存在维修基金募集问题，这使得新老物业公司交接存在问题，据基层人员估计还需要交接一年。当然，茅台花苑使用了一种最极端的方式，但是也成为社区自治管理的一种新方式。
（二）社区电子化管理方式
根据长宁区政法委、综治办领导提出的通过建立IC门禁管理系统，探索加强实有人口管理的指示精神和要求，在长宁区公安分局等职能部门的具体指导下，仙霞街道于2008年和2010年分别在锦苑居民区的虹桥路1829弄锦苑小区和1765弄的锦苑公寓共安装65扇设有IC卡门禁管理系统的电子防盗门。通过IC门禁这种社区管理电子化的方式达到了较好的效果。一是体现技防设施信息化管理，做到“以门管人”，摸准实有人口的底数；通过调换门卡、设置时限及时掌握租赁户的变动情况，实现流动人口信息被动上门采集到主动登记采集；同时，居委会设立居住证办理的一个受理点，与区、街道实行联网，促进来沪人员居住证的办理，办证率提高到95%以上。二是对IC卡门禁管理系统落实“三专”管理，即添置专机制作IC门卡；落实房屋协管员专人制作、发放门卡，实施门禁系统的专人管理；在居委会辟出专房作为管理办公室，实现实有人口管理从多头管理到居委会一口管理，运用区人口管理和服务网络，结合电子日志走访，提高人口管理服务水平。另外，管理平台可以对防盗门的开关状态进行动态监控，有利于防范入室盗窃。三是由于IC门禁卡遗失可以注销、不能被他人复制等保护性措施，防盗门的安全性得到了进一步提高，两个小区从2008年以来连续四年实现入民宅盗窃案的零发案。
（三）社会多元主体参与管理的方式
我国社区管理的完善需要政府力量与社区力量有效互动、共同发展，也就是多元主体的共同参与，尤其是社区自身能力的加强。为实现社区的安全稳定功能，仙霞新村社区党工委、办事处高度重视社会治安、稳定以及社区的平安建设，以建设更加成熟、更加文明、更加和谐的宜居社区为目标，通过发动居民群众、社区单位和发挥公安等职能部门的作用，开展“居民自防、楼组互防、街面联防、单位协防和社区共防”（简称五防联动），构筑社区基础防线。首先，发动指导居民自防、楼组互防，是夯实基层防线的基础，具体措施包括：技防与宣传并举，软硬件防范双管齐下；夯实楼组基础，倡导邻里和睦、守望相助，营造互帮互助和互防的护楼氛围；发挥基层党组织和党员在楼组建设中的引领模范作用。其次，组织社区单位参与街面联防、协防，这是创新综合管理的关键，具体措施包括：餐饮协会与公安联手建立治安防范管理网络，发挥行业协会作用，依托社会组织参与社会管理；广泛发动沿街单位参与街面划片包段联防，依靠社区单位参与社区综合治理；在商务楼宇健全综合治理组织和工作网络，增强街道综合治理工作中心对社区综合管理的覆盖和辐射。另外，完善工作机制、强化联动共防，是维护社区一方平安的保证，具体措施包括：运用多方力量，探索运用社区资源化解矛盾纠纷的代理机制；搭建社区平台，完善街道牵头协调、多部门联手参与的联动、联治、联巡机制。
如同美国非营利组织在社区自治当中发挥了积极作用，仙霞新村社区中餐饮同业协会的出现为我国社会组织在社区管理功能中的发挥做出了有益探索。仙霞社区餐饮服务业较为发达，为繁荣地区经济、满足群众需求，促进就业扮演了重要的角色。同时，餐饮企业面临的外来流动人员多、治安防范难度大，消防管理要求高的现状，给社会管理综合治理带来了挑战。近年来，仙霞街道积极探索，通过党建引领，以建立餐饮同业协会治安联防网络的模式，动员辖区餐饮企业，积极参与社区综合管理，取得了一定的工作成效。首先，党建搭台，引领行业协会建立治安联防网络。其次，围绕综合治理，指导餐饮企业提高治安防范能力，具体措施包括：建立三方（街道、公安、企业）参与的领导组织架构；健全行之有效的工作运作制度，如联席会议制度、信息交流制度、防范宣传制度；奖惩制度；完善“三防”并举的治安防范措施，比如提高防范科技含量、落实人防力量、加强治安常态管理。第三，创新管理，培育社会组织完善自我管理机制，具体措施包括餐饮企业属地管理的网格化、警社合作以及党建引领。
社区管理改变了传统的管理模式，逐渐向社区自治管理、社区管理电子化、多元主体共同参与的现代化管理模式转变，更好地满足社区居民的需求，减轻政府管理的负担，提升市场企业、社会组织的参与度，确保政府圈、市场圈、社会组织圈信息与资源的互动，根据不同圈的优势和特点，合作共赢，促进社区和谐与可持续发展。[11]
注释：
①资料来源之一：仙霞社区（街道）党工委、仙霞新村街道办事处网站http：//www.xxjd.gov.cn/WebFront/default.aspx；资料来源之二：仙霞社区（街道）实地调研获取资料。
参考文献：
[1]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式[J].厦门大学学报，2000（2）：76～84.
[2]袁正.城市治理理论及其在中国的实践[J].学术研究，2007（7）：63～68.
[3]踪家峰，王志锋，郭鸿懋.论城市治理模式[J].上海社会科学院学术季刊，2002（2）：115～123.
[4]（德）滕尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，1999.52～53.
[5]徐家良，刘嘉.城郊结合部异质型社区管理体制研究[J].新视野，2008（5）：46～48.
[6]郭强，郭耀煌，向必灯.我国社区管理模式适应性研究[J].软科学，2006，20（1）：65～68.
[7]陶铁胜.社区管理概论[M].上海：上海三联书店， 2000，40～42.
[8]冷熙亮.城市社区管理体制的国际比较与启示[J].社会， 2001（3）：39～40.
[9]谢守红，谢双喜.国外城市社区管理模式的比较与借鉴[J].社会科学家，2004（1）：47～50.
[10]王凌曦.中国单位社区的发展历程[J].理论导报，2009（5）：36～37.
[11]徐家良.圈、交集与第三部门发展.http：//news.sjtu.edu.cn/info/1021/129476.htm.
责任编辑：张炜
关键词：转型期；城市治理；社区管理；混合模式
中国在加快城市化建设步伐的同时，面临着社会公众对公共产品的需求和实际供给之间的矛盾，从而导致社会治理水平面临严峻的挑战。传统的社会管理模式主要是依靠政策进行管理，进入21世纪，随着改革开放的持续深入，社会管理的体制和机制也随之变化。当代中国城市治理有必要遵循合理、合法、合目的三统一的指导原则。合理即合乎多元理性，能够为政府、市场和社会组织所接受；合法即建立和完善以民主、沟通、协商、合作为基础的法治环境，符合法律的基本精神与规范；合目的即以实现城市的良好治理即公共利益最大化为目标，统筹治理城市化进程中的各种经济和社会问题。社区管理的理论从管理逐渐向治理演变，多中心治理和参与式治理理论引导着中国社区管理发展的方向。社区作为城市治理的重要载体，在从传统型社会向现代型社会转变的过渡时期发挥着积极的作用，其所面临的现实问题既受历史必然性的限制，又有主观能动的创新性。上海仙霞新村社区最突出的问题是商品房与售后公房混合小区维修基金的募集。通过社区自治管理、社区管理电子化以及多元主体共同参与三种形式，反映出社区管理模式的新趋势。
一、社区管理的理论基础与主要模式
（一）管理到治理的理论演变
在大萧条到二战这段历史中，政府在资源配置中发挥了很大的作用，也克服了市场失灵的不足。但是，经济学家们依然对市场抱有很高的热情，经过布坎南等学者的论证以及奥地利学派的思考，20世纪50年代追求自由主义、市场主义的公共选择理论就诞生了。这一时期的实践并没有推动这一理论的运用，随着时间的推移，尤其到了70年代，随着福利国家遇到财政赤字等经济、政治问题，需要寻找新的解决方案，这样就产生了新公共管理运动，并且在公共选择理论的基础上发展出新公共管理理论，其主要特点是用市场理念解决公共部门存在的问题。[1]
但是20世纪70年代以后又出现了新的问题，似乎市场和政府同时出现了失灵，使得人们在解决社会问题时不得不思考并开始寻找“第三条道路”或“中间道路”。到90年代，治理理论由此诞生。它最主要的特点就是将第三条道路引入到政府和市场，形成解决资源配置的三维空间。[2]治理理论包含了多中心治理理论和参与式治理理论。多中心治理理论为治理思潮提供了重要的思想渊源，并逐渐构成其核心内涵。
上世纪80年代以来的西方先发展国家广泛运用的城市治理工具，较好地适应了经济全球化和信息化高度发达的时代潮流，结合各自城市的实际和特点，为治理工具的创新做了大量有益的实践活动。城市治理模式丰富多样，反映出不同模式的不同特点：企业化城市治理模式强调政府运行机制的企业化，确保自由竞争的活动；国际化城市治理模式突出了城市政府与城市管理规则和思维的国际化，适应外部世界的变化；顾客导向治理模式阐明了城市政府高质量服务的源泉，重视服务提供者与服务消费者之间的互动；城市经营模式则预示着城市建设管理的深化和政府职能的转型，确保经济权益与社会权益的平衡。[3]
（二）国内外社区管理的主要模式
社区既是一个地域概念，也是一个文化载体和情感载体，是一种有机组织形式。滕尼斯在《共同体与社会》一书中认为：“关系本身即结合，或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质，或者被理解为思想的和机械的形态——这就是社会的概念。”[4]这里的“共同体”，后译为“社区”。滕尼斯提出与“社会”相区别的“社区”概念，重点突出居住地人们对社区的归属感和认同感。[5]社区有几个不同的功能：一是管理功能，承担生活在社区的人群的社会生活事务；二是服务功能，为社区居民和单位提供社会化服务；三是保障功能，救助和保护社区内弱势群体和困难群体；四是教育功能，提高社区成员的文明素质和文化修养；五是安全稳定功能，化解各种社会矛盾，确保居民生命财产安全。在我国社区设有各种层次的管理和服务机构，这些机构管理社区的各种事务，为社区成员提供相关服务，各级政府部门、基层管理服务组织都是社区的管理和服务机构。在城市地区，小社区的概念仅指居民委员会，但中社区的概念指街道办事处，上海仙霞新村社区的范围为街道办事处。
社区管理模式主要是指由社区各相关管理组织机构及其各自特定的管理职能组成的社区管理活动得以有效开展的物质载体和运作方式。[6]根据社区管理的不同主体可分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型；[7]从政府行为与杜区行为相互关系来看可概括为政府主导模式、社区自治模式和混合模式三种主要类型。[8]
由于各个国家的基本国情、历史背景不同，国外城市社区管理模式也各有差别。在众多的管理模式中，较为突出的有以美国为代表的社区自治模式（非营利组织是社区发展的主力军）、以新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的混合模式。[9]
二、我国转型期社区管理的现状及存在问题
以不同时期主要特点为衡量标准，可以把我国社区发展分为三个阶段：1949年到1978年，第一个30年是以政治道路探索为主；1979年到2009年，第二个30年基本上以经济建设为主；2010年以后是第三个30年，就应该以社会建设为主。2013年政府改革的主要内容是“职能转变”，实质上是解决政府应该做什么、不应做什么，重点是处理好政府与市场和社会的关系。因此，目前政府改革的核心是向市场放权、向社会放权、向地方放权。在由经济建设向社会建设过渡的转型期内，我国的社区管理模式也可以归纳为由“政府主导模式”向“混合模式”过渡，即政府力量与社区力量相互作用，共同发展。 我们可以以长宁区仙霞新村社区（街道）为例来探讨转型期社区管理的现状。仙霞新村社区位于长宁区中部，东起古北路，西至威宁路，南临虹桥路，北接天山路。街道于1984年10月建立，20世纪90年代中期基本建成。辖区面积2.30平方公里，下设23个居委会，共有户籍居民7.1余万人，常住人口8.4余万人。依托毗邻虹桥经济开发区和古北新区的优势，仙霞新村街道以“大虹桥”建设为动力，加快建设仙霞经济繁荣、环境优美、生活便捷的新社区。围绕长宁区加快“三个城区”建设指标体系和“实现五个提升”的目标要求，仙霞新村街道加强社区建设，全面落实民心实事工程，构建祥和、文明、和谐的社区。目前，街道已建成市区级文明小区31个、文明里弄14个①。在取得成绩的同时，也存在着一些转型期特有的矛盾和问题。
（一）我国社区由行政化向现代自治的过渡
仙霞新村社区的发展历史可以追溯至20世纪60年代初，当时新建天山五村、天原二村和古宋新村，农民和居民夹居，多以农民为主；80年代初，兴建仙霞新村，至1992年，建多层住宅378幢，高层住宅25幢，计建筑面积111.20万平方米；进入90年代后，随着商品房改革，计划体制影响下的单位福利分房随着时间的推移逐渐退出历史舞台，而物业公司加业主委员会自治的小区模式逐渐形成并朝着规范化发展。由单位分配的福利房随着“房主可优惠购买政策”逐渐转变而成的售后公房，在仙霞新村社区仍然较为普遍（大约在80%），几乎都是八九十年代的老房子。含有售后公房的小区可分为两种——售后公房小区和商售混合小区（即商品房与售后公房混合）。目前困扰仙霞的主要问题是商售混合小区维修基金的募集问题，在混合小区中，商品房较之于售后公房，维修基金更为缺乏。究其原因主要有两点：一是由于历史、经济、社会等多种原因，很多政策倾向于售后公房，政府会有一笔维修基金补贴到售后公房，另外物业费也很低（户均6～12元）；二是在这样的混合小区中，商品房主要是改革初期的产物，一方面由于物业不够规范使得维修基金本身不足，另一方面随着小区物理老化及更新，维修基金也逐渐耗尽，同时物业费更是售后公房的翻倍（有的小区每月就要户均100元）。而随着电梯老化、水电设施老化等问题，需要对维修基金进行募集，可想而知最大的阻力来自于商品房，对于商品房的业主来说，不仅仅是对现有权益的争夺，更是对过去缺失权益的追讨。
仙霞新村社区进行了小区四位一体布局的创新，小区由居民区党组织进行政治领导，物业公司、业委会、社区民警、居委会进行配合。首先，由过去的政府部门管理物业向物业公司过渡，这类转化的物业公司还不同于商业性质的现代物业公司，由于历史原因及政策考虑，这类转化后的物业公司其自负盈亏能力非常不足。比如由房管所转成的物业公司，官方身份背景使其必须得到政府的支持，国资委在管理时也不能让其随随便便从不能盈利的小区撤资。但同时对他们来说又是一个困境，毕竟是企业行为，如何来平衡两者之间的矛盾呢？仙霞物业的做法是到外地接高档小区楼盘来补贴上海地区。其次，由过去单位管理向业主委员会自治管理过渡，业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。由于我国物业管理实务中存在着业主委员会法律地位不明、职责不清、运作不规范等问题，致使在物业管理法律关系中，物业管理公司往往处于强势地位，在物业管理过程中常常发生损害业主合法利益的情况。当然，随着业主自我权利保护意识的觉醒，以及自身利益获取的刺激，业主委员会也逐步成为与物业公司地位平等的小区治理主体。
（二）我国社区由单一向复合功能的过渡
1949年新中国成立后，国家推行社会主义公有制，城市呈现出典型的单位体制特征，城市社区也主要表现为单位社区。单位社区在20世纪六七十年代就进入了成熟期，城市社区完全成为单位社区。1978年改革开放后，一部分单位社区分化瓦解，另一部分单位社区体系被重新构建，中国慢慢地进入了后单位时代。[10]单位社区的主要特征是核心功能区的主体性以及后勤保障的单位化。而按照本文的定义，社区有管理、服务、保障、教育、安全稳定功能，只有复合功能的社区才有活力。对仙霞新村社区来说，管理和服务功能最为完善，教育和安全稳定功能次之，保障功能发挥遇到的困难较大。
首先，社区的居家养老动力不足。仙霞新村社区的老龄化比是24.8%，居家养老主要由社区生活服务中心来推动，资金来源主要是政府补贴和个人出资，由于老年人群体的需要比较特殊，需要对公司进行资质审查，对于以盈利为目的的企业激励较差、动力不足，比如送餐服务，定价是8元一客，但由于物价上涨的原因和老年人口味重等因素，送餐公司的利润所剩无几。街道层面成立居家养老服务社，服务人员主要是外来嫂（46个），即十年前嫁到上海的婚嫁户，这批人文化程度比较低，主要做家政服务。
其次，社区对失独家庭的保障功能仍需完善。失独问题是指独生子女意外亡故，家里老人父母由谁来养老送终而引发的社会问题。仙霞街道失独家庭大概在70户左右，存在的困境是对这些家庭的保障不能满足他们的需求，相关政策较少，主要限于资金的补贴，但是实际上他们面临的是医疗、养老、精神慰藉等多重问题。从2009年开始，按照全市统一标准对失独家庭进行补贴：由死亡导致失独为150元/月，伤残家庭为120元/月（小孩还在，但是伤残）。其实伤残家庭比失独家庭更困难，比如伤残家庭面临孩子结婚、买房子之类的压力。目前，仙霞地区失独家庭父母最大年龄有七、八十岁，街道一年最少进行两次慰问活动，慰问金每年大概1000元（食物+现金），其它隐性的有居家养老护理（需要达到一定标准）、住院护工补贴（60元/天，由保险公司负责）、银发无忧保险等。
再次，社区在计生方面遇到超生难控的问题。集体户口超生问题比较严重，并且有一部分户口虽然在仙霞但是人不在本区域，这也增加了超生的概率。再婚而引发的再生育问题也是超生难控的一个原因。违规生育还涉及到征收社会抚养费问题，这些使得社区计生功能的发挥受到阻力，街道采取柔性措施，知道怀孕后会做一些动员工作，但是超过6个月后，考虑到安全问题也会尊重个人的选择。 三、我国社区管理新方式的涌现
（一）社区自治的管理方式
社区自治是指社区组织根据社区居民意愿形成集体选择依法管理社区事务，包括涉外事务和内部事务。社区自治的基础是社区居民形成集体共识后进行集体选择，而集体选择须符合国家和地方相关政策法规与标准；社区自治的手段是征集民意、达成共识、集体抉择、管理和监督。在社区管理过程中，应该尊重社区自治理念、方式的形成，发挥社区的力量，以社区居民意愿为出发点，最终达到维持社区民主生活、改善社区环境卫生与容貌、社区积极参与社会管理的风气。
仙霞新村社区“茅台花苑”业主委员会撤换物业公司的案例可以视为社区自治的一种成功探索。2012年3月，茅台花苑业委会对原来物业公司不满意，要选聘新的物业公司，首先他们自己组成一个评标小组去考察其它小区；然后再邀请其它小区的物业公司来做竞标演说，跟业主进行沟通、对话；每家每户通过居委会、业主代表去投票；当天表决、当天出结果（下午4点唱票），最终撤换了老物业公司。当然原来的物业公司也有抵触，对现场秩序进行了一定干扰，民警进行了秩序的维持。当然，探索是要耗费时间的，由于这是商售混合小区（1000户居民中400户是商品房600户是售后公房），存在维修基金募集问题，这使得新老物业公司交接存在问题，据基层人员估计还需要交接一年。当然，茅台花苑使用了一种最极端的方式，但是也成为社区自治管理的一种新方式。
（二）社区电子化管理方式
根据长宁区政法委、综治办领导提出的通过建立IC门禁管理系统，探索加强实有人口管理的指示精神和要求，在长宁区公安分局等职能部门的具体指导下，仙霞街道于2008年和2010年分别在锦苑居民区的虹桥路1829弄锦苑小区和1765弄的锦苑公寓共安装65扇设有IC卡门禁管理系统的电子防盗门。通过IC门禁这种社区管理电子化的方式达到了较好的效果。一是体现技防设施信息化管理，做到“以门管人”，摸准实有人口的底数；通过调换门卡、设置时限及时掌握租赁户的变动情况，实现流动人口信息被动上门采集到主动登记采集；同时，居委会设立居住证办理的一个受理点，与区、街道实行联网，促进来沪人员居住证的办理，办证率提高到95%以上。二是对IC卡门禁管理系统落实“三专”管理，即添置专机制作IC门卡；落实房屋协管员专人制作、发放门卡，实施门禁系统的专人管理；在居委会辟出专房作为管理办公室，实现实有人口管理从多头管理到居委会一口管理，运用区人口管理和服务网络，结合电子日志走访，提高人口管理服务水平。另外，管理平台可以对防盗门的开关状态进行动态监控，有利于防范入室盗窃。三是由于IC门禁卡遗失可以注销、不能被他人复制等保护性措施，防盗门的安全性得到了进一步提高，两个小区从2008年以来连续四年实现入民宅盗窃案的零发案。
（三）社会多元主体参与管理的方式
我国社区管理的完善需要政府力量与社区力量有效互动、共同发展，也就是多元主体的共同参与，尤其是社区自身能力的加强。为实现社区的安全稳定功能，仙霞新村社区党工委、办事处高度重视社会治安、稳定以及社区的平安建设，以建设更加成熟、更加文明、更加和谐的宜居社区为目标，通过发动居民群众、社区单位和发挥公安等职能部门的作用，开展“居民自防、楼组互防、街面联防、单位协防和社区共防”（简称五防联动），构筑社区基础防线。首先，发动指导居民自防、楼组互防，是夯实基层防线的基础，具体措施包括：技防与宣传并举，软硬件防范双管齐下；夯实楼组基础，倡导邻里和睦、守望相助，营造互帮互助和互防的护楼氛围；发挥基层党组织和党员在楼组建设中的引领模范作用。其次，组织社区单位参与街面联防、协防，这是创新综合管理的关键，具体措施包括：餐饮协会与公安联手建立治安防范管理网络，发挥行业协会作用，依托社会组织参与社会管理；广泛发动沿街单位参与街面划片包段联防，依靠社区单位参与社区综合治理；在商务楼宇健全综合治理组织和工作网络，增强街道综合治理工作中心对社区综合管理的覆盖和辐射。另外，完善工作机制、强化联动共防，是维护社区一方平安的保证，具体措施包括：运用多方力量，探索运用社区资源化解矛盾纠纷的代理机制；搭建社区平台，完善街道牵头协调、多部门联手参与的联动、联治、联巡机制。
如同美国非营利组织在社区自治当中发挥了积极作用，仙霞新村社区中餐饮同业协会的出现为我国社会组织在社区管理功能中的发挥做出了有益探索。仙霞社区餐饮服务业较为发达，为繁荣地区经济、满足群众需求，促进就业扮演了重要的角色。同时，餐饮企业面临的外来流动人员多、治安防范难度大，消防管理要求高的现状，给社会管理综合治理带来了挑战。近年来，仙霞街道积极探索，通过党建引领，以建立餐饮同业协会治安联防网络的模式，动员辖区餐饮企业，积极参与社区综合管理，取得了一定的工作成效。首先，党建搭台，引领行业协会建立治安联防网络。其次，围绕综合治理，指导餐饮企业提高治安防范能力，具体措施包括：建立三方（街道、公安、企业）参与的领导组织架构；健全行之有效的工作运作制度，如联席会议制度、信息交流制度、防范宣传制度；奖惩制度；完善“三防”并举的治安防范措施，比如提高防范科技含量、落实人防力量、加强治安常态管理。第三，创新管理，培育社会组织完善自我管理机制，具体措施包括餐饮企业属地管理的网格化、警社合作以及党建引领。
社区管理改变了传统的管理模式，逐渐向社区自治管理、社区管理电子化、多元主体共同参与的现代化管理模式转变，更好地满足社区居民的需求，减轻政府管理的负担，提升市场企业、社会组织的参与度，确保政府圈、市场圈、社会组织圈信息与资源的互动，根据不同圈的优势和特点，合作共赢，促进社区和谐与可持续发展。[11]
注释：
①资料来源之一：仙霞社区（街道）党工委、仙霞新村街道办事处网站http：//www.xxjd.gov.cn/WebFront/default.aspx；资料来源之二：仙霞社区（街道）实地调研获取资料。
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[11]徐家良.圈、交集与第三部门发展.http：//news.sjtu.edu.cn/info/1021/129476.htm.
责任编辑：张炜