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摘 要： 行政裁量权是各国政府之间最具有共性的部分。一方面， 行政裁量权作为实现现代政府职能所必需的权力，其以令人震惊的速度不断加强和扩张，最大限度地影响社会生活的方方面面。另一方面，行政裁量权是容易滋生腐败和被滥用的一种权力，直接影响社会的和谐稳定和快速发展，因此，必须加强对行政裁量权的限制与监督。
关键词： 行政裁量 羁束裁量 自由裁量
随着社会的迅速发展变化及社会关系的价值多元化和复杂化，行政权的强化和扩张已成为各国政府之间最具有共性的发展趋势之一。行政权的强化和扩张，意味着政府的行政裁量权的不断强化和扩张。历史学家阿克顿勋爵指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[1]因此，我们要加强对这种权力的限制与监督。如何防止行政裁量的恣意和滥用，首先必须明白什么是行政裁量，从而有针对性地规范行政裁量行为，以保证行政机关正确行使其权力。
一、行政裁量的内涵及其特征
行政裁量“通过行政活动的所有过程，涉及一切行政领域”[2]，表现形态多种多样，正确理解其内涵及特征，有利于指导我们规范行政裁量行为的实践。
（一）行政裁量的内涵
行政裁量是指行政机关依据法定职权，在法律规范规定的幅度和范围内，对当事人的违法行为决定是否处罚，或给予何种处罚的行为。其含义有两方面：首先，行政机关在行使裁量权时，必须被赋予了相应的权力，否则就是滥用权力，属违法行为；其次，行政机关在裁量行为中，必须依据法律规范所设定的幅度、范围或原则，而不允许其按照个人喜好随心所欲的做出裁量行为。
（二）行政裁量的类型及其特征
分类是为了更好地认识对象，对行政裁量进行分类，同样如此。目前较有影响力的分类是，首先将行政行为分为羁束行为和裁量行为，然后将后者分为羁束（法规）裁量和便宜（自由）裁量。
羁束行为是指，行政机关在对行政事项做出裁断时，只能依据相关规定，没有裁量的余地。换言之，行政机关只能严格按照法律规范采取某个法定措施，如果未按照法律规范采取某个法定措施，便构成违法，法院就可以对其进行违法性审查。
裁量行为是指，行政机关根据案件的具体情况，在事实和法律都已知晓的情况下，有一定的裁量余地决定采取某个行政措施。裁量行为分为羁束（法规）裁量和便宜（自由）裁量。
羁束（法规）裁量是指，行政机关在处理具体行政事项时，如果所依据的法律规范规定的不明确，则允许其凭借自身的判断进行具体裁量的行为。换言之，如果所依据的法律规范是不确定概念，则行政机关可以根据经验法则等做出判断，采取相应的行政措施。然而，不确定法律概念的解释属于法律问题，因此，法院有权审查行政机关对法律解释的正确与否。
便宜（自由）裁量是指，行政机关在处理具体行政事项时，如果所依据的法律规范仅有原则上的规定，或者法律规范并无明文规定，行政机关就可以依据国家政策、法律原则和当地社会经济发展状况等做出判断，采取相应的行政措施。该行政措施是行政机关根据自身的专业性、技术性知识做出的判断，即使判断有误，也不能成为法院审查的对象，只能通过行政复议等手段，在行政机关内部进行矫正。
二、行政裁量的运作及其治理
正如威廉·韦德指出：“所有的自由裁量权都可能被滥用。”[3]孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[4]行政裁量为现代社会所必要，但是为了预防裁量权的滥用与腐败，还必须对这种权力加强限制与监督。
行政裁量是行政机关在法律规范授权范围内依据法律规范进行的判断与选择活动。可以看出，一切行政裁量活动的首要依据是法律规范。但是在我国，有时公共政策会在行政机关的执法活动中发挥着更重要的影响作用。以浙江的“三不政策”为例，为了帮扶浙江民营企业脱贫解困，2008年12月30日，浙江省工商局出台了《关于促进全省民营企业平稳较快发展的若干意见》（以下简称《意见》）。其中，最引人注目的是“三不政策”：不处罚、不追缴、不吊销[5]。“三不政策”的核心是对某些违法行为不处罚。从法律角度分析，该《意见》只是一个地方性的规范文件，其效力远低于法律规范，但在实践当中，行政机关就是以该《意见》为依据做出行政行为，而没有以现行的法律规范为依据，这是不符合法理的、违法的做法。虽然“三不政策”的实施取得了较好的现实效果，但会助长选择性执法，增加寻租空间，不仅会造成行政处罚的不公，而且极易引发权力的滥用与腐败。
首先，行政裁量的运作必须遵循一定的规则。1.行政合法性原则，即行政机关在行使裁量权时，要以法律规范为依据，符合法律规范的目的。2.行政合理性原则，即行政机关在行使裁量权时，必须符合社会公平、正义的价值观，充分考虑行为的相关因素和情况，同种情况同样对待，不同情况不同对待，以体现个案正义。3.行政自我拘束原则，即行政机关在行使裁量权时，应受到行政惯例或行政先例的拘束，注重前后裁量的一致性，若无正当理由，对于相同或者同一性质的事件，必须做出相同的处理。
其次，必须对行政裁量进行监督。1.加强司法审查力度，完善行政诉讼制度。目前，我国法院只受理对具体行政行为不服提起的诉讼，而对抽象行政行为提起的诉讼是不受理的，这对监督行政裁量行为是非常不利的。如2009年引起社会广泛关注的烟民被拘案[6]。行政机关根据公安部的“六个一律”规定，使得很多烟民被拘留5日，有滥用裁量权的嫌疑。但对这种行政处罚提起的诉讼，法院是不受理的，因此，我国要进一步完善行政诉讼制度并建立违宪审查制度。2.完善公共政策制定制度。我国有依政策治国的传统，而且在法治中国建设的今天，公共政策在行政机关的裁量活动中仍然发挥着重要的影响作用，公共政策制定的好坏直接影响到了裁量行为的合法合理性。历史表明，没有充分而有效的公众参与，公共政策的可接受性是难以保证的，因此，公共政策制定过程中必须保障公众的知情权和参与权，以防止非正义的公共政策对行政裁量的误导。
三、结语
习近平总书记指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义[7]，“裁量”作为现代行政法的“精髓”，其本身就预示着立法者对个案正义的期待，即希望通过授权行政机关“自由”行使裁量权最大限度地实现个案正义。因此，完善行政裁量权的运行与监督，不仅是维护社会公平正义和谐稳定的手段，而且是法治中国建设的内在要求。
参考文献：
[1][英]阿克顿著.侯健，范亚峰译.自由与权力.商务印书馆，2001：1.
[2][日]室井力主编.吴微译.日本现代行政法.中国政法大学出版社，1995：26.
[3][英]威廉·韦德著.徐炳等译.行政法.中国大百科全书出版社，1997：55.
[4][法]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神.商务印书馆，1987：154.
[5]“浙江工商19条新政 让企业过个‘暖冬’”，参见网页http：//www.xsnet.cn/news/zj/2008/12/31/801956.shtml.
[6]“烟民被拘案：一个裁量，三种疑问”，参见网页http：//newspaper.jcrb.com/html/2009-09/03/content_25705.htm.
[7]参见“习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时的讲话”，参见网页http：//fanfu.people.com.cn/n/2013/0225/c141423-20590583.html.
关键词： 行政裁量 羁束裁量 自由裁量
随着社会的迅速发展变化及社会关系的价值多元化和复杂化，行政权的强化和扩张已成为各国政府之间最具有共性的发展趋势之一。行政权的强化和扩张，意味着政府的行政裁量权的不断强化和扩张。历史学家阿克顿勋爵指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[1]因此，我们要加强对这种权力的限制与监督。如何防止行政裁量的恣意和滥用，首先必须明白什么是行政裁量，从而有针对性地规范行政裁量行为，以保证行政机关正确行使其权力。
一、行政裁量的内涵及其特征
行政裁量“通过行政活动的所有过程，涉及一切行政领域”[2]，表现形态多种多样，正确理解其内涵及特征，有利于指导我们规范行政裁量行为的实践。
（一）行政裁量的内涵
行政裁量是指行政机关依据法定职权，在法律规范规定的幅度和范围内，对当事人的违法行为决定是否处罚，或给予何种处罚的行为。其含义有两方面：首先，行政机关在行使裁量权时，必须被赋予了相应的权力，否则就是滥用权力，属违法行为；其次，行政机关在裁量行为中，必须依据法律规范所设定的幅度、范围或原则，而不允许其按照个人喜好随心所欲的做出裁量行为。
（二）行政裁量的类型及其特征
分类是为了更好地认识对象，对行政裁量进行分类，同样如此。目前较有影响力的分类是，首先将行政行为分为羁束行为和裁量行为，然后将后者分为羁束（法规）裁量和便宜（自由）裁量。
羁束行为是指，行政机关在对行政事项做出裁断时，只能依据相关规定，没有裁量的余地。换言之，行政机关只能严格按照法律规范采取某个法定措施，如果未按照法律规范采取某个法定措施，便构成违法，法院就可以对其进行违法性审查。
裁量行为是指，行政机关根据案件的具体情况，在事实和法律都已知晓的情况下，有一定的裁量余地决定采取某个行政措施。裁量行为分为羁束（法规）裁量和便宜（自由）裁量。
羁束（法规）裁量是指，行政机关在处理具体行政事项时，如果所依据的法律规范规定的不明确，则允许其凭借自身的判断进行具体裁量的行为。换言之，如果所依据的法律规范是不确定概念，则行政机关可以根据经验法则等做出判断，采取相应的行政措施。然而，不确定法律概念的解释属于法律问题，因此，法院有权审查行政机关对法律解释的正确与否。
便宜（自由）裁量是指，行政机关在处理具体行政事项时，如果所依据的法律规范仅有原则上的规定，或者法律规范并无明文规定，行政机关就可以依据国家政策、法律原则和当地社会经济发展状况等做出判断，采取相应的行政措施。该行政措施是行政机关根据自身的专业性、技术性知识做出的判断，即使判断有误，也不能成为法院审查的对象，只能通过行政复议等手段，在行政机关内部进行矫正。
二、行政裁量的运作及其治理
正如威廉·韦德指出：“所有的自由裁量权都可能被滥用。”[3]孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[4]行政裁量为现代社会所必要，但是为了预防裁量权的滥用与腐败，还必须对这种权力加强限制与监督。
行政裁量是行政机关在法律规范授权范围内依据法律规范进行的判断与选择活动。可以看出，一切行政裁量活动的首要依据是法律规范。但是在我国，有时公共政策会在行政机关的执法活动中发挥着更重要的影响作用。以浙江的“三不政策”为例，为了帮扶浙江民营企业脱贫解困，2008年12月30日，浙江省工商局出台了《关于促进全省民营企业平稳较快发展的若干意见》（以下简称《意见》）。其中，最引人注目的是“三不政策”：不处罚、不追缴、不吊销[5]。“三不政策”的核心是对某些违法行为不处罚。从法律角度分析，该《意见》只是一个地方性的规范文件，其效力远低于法律规范，但在实践当中，行政机关就是以该《意见》为依据做出行政行为，而没有以现行的法律规范为依据，这是不符合法理的、违法的做法。虽然“三不政策”的实施取得了较好的现实效果，但会助长选择性执法，增加寻租空间，不仅会造成行政处罚的不公，而且极易引发权力的滥用与腐败。
首先，行政裁量的运作必须遵循一定的规则。1.行政合法性原则，即行政机关在行使裁量权时，要以法律规范为依据，符合法律规范的目的。2.行政合理性原则，即行政机关在行使裁量权时，必须符合社会公平、正义的价值观，充分考虑行为的相关因素和情况，同种情况同样对待，不同情况不同对待，以体现个案正义。3.行政自我拘束原则，即行政机关在行使裁量权时，应受到行政惯例或行政先例的拘束，注重前后裁量的一致性，若无正当理由，对于相同或者同一性质的事件，必须做出相同的处理。
其次，必须对行政裁量进行监督。1.加强司法审查力度，完善行政诉讼制度。目前，我国法院只受理对具体行政行为不服提起的诉讼，而对抽象行政行为提起的诉讼是不受理的，这对监督行政裁量行为是非常不利的。如2009年引起社会广泛关注的烟民被拘案[6]。行政机关根据公安部的“六个一律”规定，使得很多烟民被拘留5日，有滥用裁量权的嫌疑。但对这种行政处罚提起的诉讼，法院是不受理的，因此，我国要进一步完善行政诉讼制度并建立违宪审查制度。2.完善公共政策制定制度。我国有依政策治国的传统，而且在法治中国建设的今天，公共政策在行政机关的裁量活动中仍然发挥着重要的影响作用，公共政策制定的好坏直接影响到了裁量行为的合法合理性。历史表明，没有充分而有效的公众参与，公共政策的可接受性是难以保证的，因此，公共政策制定过程中必须保障公众的知情权和参与权，以防止非正义的公共政策对行政裁量的误导。
三、结语
习近平总书记指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义[7]，“裁量”作为现代行政法的“精髓”，其本身就预示着立法者对个案正义的期待，即希望通过授权行政机关“自由”行使裁量权最大限度地实现个案正义。因此，完善行政裁量权的运行与监督，不仅是维护社会公平正义和谐稳定的手段，而且是法治中国建设的内在要求。
参考文献：
[1][英]阿克顿著.侯健，范亚峰译.自由与权力.商务印书馆，2001：1.
[2][日]室井力主编.吴微译.日本现代行政法.中国政法大学出版社，1995：26.
[3][英]威廉·韦德著.徐炳等译.行政法.中国大百科全书出版社，1997：55.
[4][法]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神.商务印书馆，1987：154.
[5]“浙江工商19条新政 让企业过个‘暖冬’”，参见网页http：//www.xsnet.cn/news/zj/2008/12/31/801956.shtml.
[6]“烟民被拘案：一个裁量，三种疑问”，参见网页http：//newspaper.jcrb.com/html/2009-09/03/content_25705.htm.
[7]参见“习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时的讲话”，参见网页http：//fanfu.people.com.cn/n/2013/0225/c141423-20590583.html.