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摘 要 2008年汶川地震、2013年雅安地震，两次大的自然灾害造成的公共危机考验着我国政府处理突发事件的能力，在公共危机事件中，政府和非政府组织分别扮演什么样的角色，它们的关系模式是怎样的，有怎样的得与失；在公共危机事件中，公共利益体现在何处，如何最大程度的满足公共需求实现公共利益是本文要探讨的两个主要问题。
关键词 公共危机 政府 NGO 公共利益 地震
中图分类号：C916 文献标识码：A
2008年5·12汶川地震，2012年7·21北京特大暴雨，2013年4·20雅安地震，这些由自然灾害引起的公共危机让人猝不及防，使得公共危机这个名词由抽象的学术名词成为媒体和公众使用的日常词汇。
公共危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产和环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。 公共危机管理是一种有组织、有计划的动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理危机。
对于自然灾害引起的公共危机，政府因其拥有强大的人力物力财力支持当之无愧的是救援的核心力量，然而政府不可能事无巨细、面面俱到，非政府组织的补充作用就凸显出来了。非政府组织，英文全称是Non-Government Organization，简称NGO。NGO这个词在不同的国家或地区有着不同的含义，目前，国际社会中较为普遍认可的非政府组织的定义，是美国著名学者斯特·撒拉蒙提出的：“泛指非政府的、非营利性的，致力于公益事业的社会中介组织。”
一、雅安地震中政府与非政府组织的角色
4月20日8时2分在四川省雅安市芦山县（北纬30.3度，东经103.0度）发生7.0级地震，震源深度13千米。据中国地震局网站消息，截至24日14時30分，地震共计造成196人死亡，失踪21人，11470人受伤。
（一）政府的主力军角色。
国家主席习近平、国务院总理李克强迅速对救灾工作作出重要指示。5个小时之后，李克强登上飞机赶赴地震灾区，指导抗震救灾工作。根据习近平、李克强重要指示精神，国务院立即启动了抗震救灾Ⅰ级响应，中国各方迅速行动起来，展开救援工作。
政府作为公共事务的服务者和公共资源的占者拥有大量的社会资源，在整个公共危机管理中起到核心的主力军作用。政府在第一时间采取实际行动，调集武警、部队、公安、消防 各种力量展开搜救行动，第一时间发布地震相关信息，所采取了人性化、科学化的行之有效的救援行动。
从政府的职能来看，政府创设的根本目的是保护公民人身、财产安全，提供公共服务，维护公共秩序。在公共危机事件中，人民的人身财产安全受到威胁，公共服务的提供中断，如果政府不能及时、有效地缓解和遏制危机，那么就可能导致自然灾害引起的社会政治危机。在危机管理中，政府是当之无愧的主导者。从政府的权力特征看，政府是公共权力的主体，人民是公共权力的来源，政府以保护人民合法权益、保障社会公平公正为目标。政府的行使的公共权力具有强制性，是社会公共利益天然的捍卫者。从政府的优势来分析，政府作为公权力的行使着，手中掌握着大量的、优势的公共资源，可以对社会资源进行整合和分配，制定公共政策，调节公共利益，利用其优势化解公共危机，协调社会利益关系、解决社会矛盾。
（二）NGO的辅助角色。
在政府积极开展救援的同时，非政府组织也行动起来。
4月20日，四川雅安芦山地震发生当天，一个名为“成都市公益组织420联合救援行动”的协调组织成立，它的前身正是当年因汶川地震而生的“四川512民间救助服务中心”，由四川当地多家民间机构自发组建。活跃在灾区的民间救援队，有十几支都是壹基金救援联盟的成员。
政府部门与NGO是各有特长的。政府更擅长救援生命、抢修通讯电力和避免二次灾害等抢险类的工作，这固然是NGO很难企及的方面；但NGO更关心灾区人民的生活状况、环境保护等，更注重长效。
NGO作为政府的助手，是沟通政府与群众的桥梁。NGO是联系政府与社会各阶层的一个中介。NGO具有广泛的社会吸纳性，代表着社会中不同阶层，不同层次的利益，它可以向公众传播政府应对危机管理的知识，以消除他们的恐慌心理，同时，它也可以将现实情况，社会实际需求反馈给政府，从而及时有效的防治公共危机。
NGO作为新公共管理的主要参与者。二十世纪九十年代在西方国家兴起了一种新的多中心的、自主的、分工合作、互为补充的政治构架管理理论——治理理论。依据治理理论，在公共危机管理中，政府要培养发展非政府组织，与NGO密切配合，使双方在各自优势领域内发挥作用，建立起互助机制。我国政府的行政体制以小政府、大社会为改革目标，党的十七大将基层群众自治制度予以明确并写入了新修改的党章，这一发展趋势为NGO参与公共危机管理提供了良好的大环境。
NGO作为政府的合作伙伴。在现代危机管理中，政府必须充分考虑各阶层、各团体的利益诉求，要提高其公信力，建立各种应急机制，从而提供全方位的服务，但这对于能力有限的政府来说会感到力不从心。解决这一问题的核心就在于加强它与社会的合作，在政府履行职能的同时，鼓励NGO参与危机管理，建立起政府、非政府组织、公民三者共同行动的公共危机管理模式。
（三）政府与NGO如何实现合作治理。
第一，政府要更新管理理念，运用公共治理与善治理论，充分调动各种社会力量参与公共危机管理中。重新审视与NGO之间的关系，转变以前控制、管理NGO的观念，而是将其视为重要的合作伙伴，认识到其在公共危机中的重要作用及其不可替代性。在服务型政府的建设过程中，加强与NGO的合作，形成公共管理主体多元化态势。政府要大胆委托NGO开展工作，对其参与危机管理给予政策和资金上的支持。 第二，NGO应加强自身能力建设。首先，加强NGO自身组织建设，向专业化、规范化发展。设立明确的组织目标，规范的组织体系，先进的管理模式。利用大众传媒积极宣传，建立完善的人才机制，能够吸引人才，留住人才，发挥人才的作用。利用名人效应，提高自身知名度。拓展融资渠道，建立多元化筹募机制。其次，加强NGO之间的交流与合作。随着NGO专业化程度的提高，分工更加明确。在面对公共危机时更要加强交流与合作，能够弥补自身的不足，获得技术和信息的共享。
二、公共危机中如何实现公共利益最大化
何为公共利益，如何界定公共利益，目前在理论界和实务界都尚无定论。从理论层面看，脱离了具体情境，学者们对公共利益的界定本身就是含糊不清的。萨洛夫（Sorauf）认为，公共利益可能是一种伦理的约束，或被视为某种理性政治智慧的最高准则，或是大多数选民的共识或目标；公共利益也可能是某种混合物，是某种狭隘利益的均衡；公共利益的最终产物大多数时候还体现为“私利 ”的总和。
哈蒙（Harmon）则从过程的角度，把公共利益界定为“在民主的政治体系中，由个人与团体间的政治活动造成不断变动的结果”。一般来说，公共利益是指可以满足特定社会共同体生存和发展的公共需要，开放性地为共同体所有成员共享的各种社会资源或条件。 公共利益是一种客观的存在，如一个社会的公共秩序、公共安全、环境保护、公共卫生、社会公正等。
（一）公共危机中公民的基本公共利益。
第一，生命财产权。重大灾害的发生，最先受到威胁的就是公民的生命健康权和财产安全权。在天灾人祸面前，在不可抗拒因素下，公民自保能力有限。此时作为公民最基本的生命财产权就显得尤為重要，政府因其占有强大的社会资源因而作为公民基本利益的强大后盾。
第二，知情权。知情权是公民的基本权利。在公共危机状态下，公众希望能够迅速、及时、准确地了解突发危机局势的真相以及相关信息，采取应对措施。在遭受重大灾害时，公众不可避免的会感到恐慌和无助，谣言也会迅速传播。维护公民的知情权不仅有助于稳定公众情绪，维护社会秩序而且能够动员社会成员自觉投入到处置和应对突发事件的行动中。
第三，监督权。由于权力本身具有扩张性和腐蚀性，因此任何权力都必须受到监督和控制，虽然公民监督权在危机状态下与平常时期有所不同，但是依然可以建立起强有力的自下而上的社会监督网络，可以对危机决策和执行过程进行及时和有效的监督和控制。
第四，紧急救助请求权。处于危机中的公民有权利向有关政府及其职能部门请求救助，国家有义务提供必要的救助，如组织营救和救治受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，提供生活必需品、临时避难场所等保证公众基本生活的措施等等。
（二）政府在公共危机时为保护公共利益应采取的措施。
第一，畅通信息公开渠道。公共危机时的信息传播属于非常规状态下的传播，这个时候的信息主要表现为两个特点，一个是信息供不应求，信息来源少，传播途径不畅；另一个特点是虚假信息传播速度加快，波及范围广，后果严重。由于公众面对危机时的恐慌心理，加之获取信息能力不足，就会导致公众产生更大的恐慌和对错误的行为。因此，必须保障公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。及时、准确、全面地告知公众真相，政府要确立主力军的角色，发布权威信息，并对大众媒体做正确的引导，快速回应，消弭谣言，满足公众的知情权。
第二，提高工作效率。政府要具备危机意识，提前编制好公共危机应急预案。在发生危机时应快速反应、及时处理，将危机控制在最小范围。作为危机处理主力军作用的政府必须在第一时间进入危机管理模式，保持高度紧张的状态，组织人力物力进行抢险和救援。保障公民的生命和财产安全是政府义不容辞的责任。
第三，做好善后工作。公共危机尤其是自然灾害给公民带来的损失既包括身体的财产的也包括心理的，因此善后工作要从这几个方面入手。生命财产方面，设立善后救济机制，注重公平公正，及时到位，符合实际。在心理干预方面，可以引入NGO和志愿者组织，做到政府引导，社会协作。灾后重建纪要注重硬件设施的恢复，也要注重对灾民的心理援助。公众生产生活的快速恢复，有利于提升政府形象。
（作者：东北师范大学政法学院，研究方向：中国政府与政治）
注释：
张成福. 公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）
张成福、李丹婷.论非政府组织在公共危机管[J].中国人民大学学报，2012（12）
刘仁春.公民权利：公共利益的根源和归宿[J]内蒙古社会科学，2007
参考文献：
[1]张创新.《公共管理学概论》北京：清华大学出版社，2010.6
[2]李明强、刘洪涛.《我国公共危机管理中公共政策制定存在的问题及其对策建 议》长江论坛，2008.6
[3]邢华.《论公共利益与服务型政府建设》中国行政管理，2009.7
[4]胡冰冰.《公共管理中非政府组织的参与》北京航空航天大学学报，2010.4
[5]齐海丽.《政府在公共危机管理中的责任定位》江南社会学院学报，2009.6
关键词 公共危机 政府 NGO 公共利益 地震
中图分类号：C916 文献标识码：A
2008年5·12汶川地震，2012年7·21北京特大暴雨，2013年4·20雅安地震，这些由自然灾害引起的公共危机让人猝不及防，使得公共危机这个名词由抽象的学术名词成为媒体和公众使用的日常词汇。
公共危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产和环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。 公共危机管理是一种有组织、有计划的动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理危机。
对于自然灾害引起的公共危机，政府因其拥有强大的人力物力财力支持当之无愧的是救援的核心力量，然而政府不可能事无巨细、面面俱到，非政府组织的补充作用就凸显出来了。非政府组织，英文全称是Non-Government Organization，简称NGO。NGO这个词在不同的国家或地区有着不同的含义，目前，国际社会中较为普遍认可的非政府组织的定义，是美国著名学者斯特·撒拉蒙提出的：“泛指非政府的、非营利性的，致力于公益事业的社会中介组织。”
一、雅安地震中政府与非政府组织的角色
4月20日8时2分在四川省雅安市芦山县（北纬30.3度，东经103.0度）发生7.0级地震，震源深度13千米。据中国地震局网站消息，截至24日14時30分，地震共计造成196人死亡，失踪21人，11470人受伤。
（一）政府的主力军角色。
国家主席习近平、国务院总理李克强迅速对救灾工作作出重要指示。5个小时之后，李克强登上飞机赶赴地震灾区，指导抗震救灾工作。根据习近平、李克强重要指示精神，国务院立即启动了抗震救灾Ⅰ级响应，中国各方迅速行动起来，展开救援工作。
政府作为公共事务的服务者和公共资源的占者拥有大量的社会资源，在整个公共危机管理中起到核心的主力军作用。政府在第一时间采取实际行动，调集武警、部队、公安、消防 各种力量展开搜救行动，第一时间发布地震相关信息，所采取了人性化、科学化的行之有效的救援行动。
从政府的职能来看，政府创设的根本目的是保护公民人身、财产安全，提供公共服务，维护公共秩序。在公共危机事件中，人民的人身财产安全受到威胁，公共服务的提供中断，如果政府不能及时、有效地缓解和遏制危机，那么就可能导致自然灾害引起的社会政治危机。在危机管理中，政府是当之无愧的主导者。从政府的权力特征看，政府是公共权力的主体，人民是公共权力的来源，政府以保护人民合法权益、保障社会公平公正为目标。政府的行使的公共权力具有强制性，是社会公共利益天然的捍卫者。从政府的优势来分析，政府作为公权力的行使着，手中掌握着大量的、优势的公共资源，可以对社会资源进行整合和分配，制定公共政策，调节公共利益，利用其优势化解公共危机，协调社会利益关系、解决社会矛盾。
（二）NGO的辅助角色。
在政府积极开展救援的同时，非政府组织也行动起来。
4月20日，四川雅安芦山地震发生当天，一个名为“成都市公益组织420联合救援行动”的协调组织成立，它的前身正是当年因汶川地震而生的“四川512民间救助服务中心”，由四川当地多家民间机构自发组建。活跃在灾区的民间救援队，有十几支都是壹基金救援联盟的成员。
政府部门与NGO是各有特长的。政府更擅长救援生命、抢修通讯电力和避免二次灾害等抢险类的工作，这固然是NGO很难企及的方面；但NGO更关心灾区人民的生活状况、环境保护等，更注重长效。
NGO作为政府的助手，是沟通政府与群众的桥梁。NGO是联系政府与社会各阶层的一个中介。NGO具有广泛的社会吸纳性，代表着社会中不同阶层，不同层次的利益，它可以向公众传播政府应对危机管理的知识，以消除他们的恐慌心理，同时，它也可以将现实情况，社会实际需求反馈给政府，从而及时有效的防治公共危机。
NGO作为新公共管理的主要参与者。二十世纪九十年代在西方国家兴起了一种新的多中心的、自主的、分工合作、互为补充的政治构架管理理论——治理理论。依据治理理论，在公共危机管理中，政府要培养发展非政府组织，与NGO密切配合，使双方在各自优势领域内发挥作用，建立起互助机制。我国政府的行政体制以小政府、大社会为改革目标，党的十七大将基层群众自治制度予以明确并写入了新修改的党章，这一发展趋势为NGO参与公共危机管理提供了良好的大环境。
NGO作为政府的合作伙伴。在现代危机管理中，政府必须充分考虑各阶层、各团体的利益诉求，要提高其公信力，建立各种应急机制，从而提供全方位的服务，但这对于能力有限的政府来说会感到力不从心。解决这一问题的核心就在于加强它与社会的合作，在政府履行职能的同时，鼓励NGO参与危机管理，建立起政府、非政府组织、公民三者共同行动的公共危机管理模式。
（三）政府与NGO如何实现合作治理。
第一，政府要更新管理理念，运用公共治理与善治理论，充分调动各种社会力量参与公共危机管理中。重新审视与NGO之间的关系，转变以前控制、管理NGO的观念，而是将其视为重要的合作伙伴，认识到其在公共危机中的重要作用及其不可替代性。在服务型政府的建设过程中，加强与NGO的合作，形成公共管理主体多元化态势。政府要大胆委托NGO开展工作，对其参与危机管理给予政策和资金上的支持。 第二，NGO应加强自身能力建设。首先，加强NGO自身组织建设，向专业化、规范化发展。设立明确的组织目标，规范的组织体系，先进的管理模式。利用大众传媒积极宣传，建立完善的人才机制，能够吸引人才，留住人才，发挥人才的作用。利用名人效应，提高自身知名度。拓展融资渠道，建立多元化筹募机制。其次，加强NGO之间的交流与合作。随着NGO专业化程度的提高，分工更加明确。在面对公共危机时更要加强交流与合作，能够弥补自身的不足，获得技术和信息的共享。
二、公共危机中如何实现公共利益最大化
何为公共利益，如何界定公共利益，目前在理论界和实务界都尚无定论。从理论层面看，脱离了具体情境，学者们对公共利益的界定本身就是含糊不清的。萨洛夫（Sorauf）认为，公共利益可能是一种伦理的约束，或被视为某种理性政治智慧的最高准则，或是大多数选民的共识或目标；公共利益也可能是某种混合物，是某种狭隘利益的均衡；公共利益的最终产物大多数时候还体现为“私利 ”的总和。
哈蒙（Harmon）则从过程的角度，把公共利益界定为“在民主的政治体系中，由个人与团体间的政治活动造成不断变动的结果”。一般来说，公共利益是指可以满足特定社会共同体生存和发展的公共需要，开放性地为共同体所有成员共享的各种社会资源或条件。 公共利益是一种客观的存在，如一个社会的公共秩序、公共安全、环境保护、公共卫生、社会公正等。
（一）公共危机中公民的基本公共利益。
第一，生命财产权。重大灾害的发生，最先受到威胁的就是公民的生命健康权和财产安全权。在天灾人祸面前，在不可抗拒因素下，公民自保能力有限。此时作为公民最基本的生命财产权就显得尤為重要，政府因其占有强大的社会资源因而作为公民基本利益的强大后盾。
第二，知情权。知情权是公民的基本权利。在公共危机状态下，公众希望能够迅速、及时、准确地了解突发危机局势的真相以及相关信息，采取应对措施。在遭受重大灾害时，公众不可避免的会感到恐慌和无助，谣言也会迅速传播。维护公民的知情权不仅有助于稳定公众情绪，维护社会秩序而且能够动员社会成员自觉投入到处置和应对突发事件的行动中。
第三，监督权。由于权力本身具有扩张性和腐蚀性，因此任何权力都必须受到监督和控制，虽然公民监督权在危机状态下与平常时期有所不同，但是依然可以建立起强有力的自下而上的社会监督网络，可以对危机决策和执行过程进行及时和有效的监督和控制。
第四，紧急救助请求权。处于危机中的公民有权利向有关政府及其职能部门请求救助，国家有义务提供必要的救助，如组织营救和救治受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，提供生活必需品、临时避难场所等保证公众基本生活的措施等等。
（二）政府在公共危机时为保护公共利益应采取的措施。
第一，畅通信息公开渠道。公共危机时的信息传播属于非常规状态下的传播，这个时候的信息主要表现为两个特点，一个是信息供不应求，信息来源少，传播途径不畅；另一个特点是虚假信息传播速度加快，波及范围广，后果严重。由于公众面对危机时的恐慌心理，加之获取信息能力不足，就会导致公众产生更大的恐慌和对错误的行为。因此，必须保障公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。及时、准确、全面地告知公众真相，政府要确立主力军的角色，发布权威信息，并对大众媒体做正确的引导，快速回应，消弭谣言，满足公众的知情权。
第二，提高工作效率。政府要具备危机意识，提前编制好公共危机应急预案。在发生危机时应快速反应、及时处理，将危机控制在最小范围。作为危机处理主力军作用的政府必须在第一时间进入危机管理模式，保持高度紧张的状态，组织人力物力进行抢险和救援。保障公民的生命和财产安全是政府义不容辞的责任。
第三，做好善后工作。公共危机尤其是自然灾害给公民带来的损失既包括身体的财产的也包括心理的，因此善后工作要从这几个方面入手。生命财产方面，设立善后救济机制，注重公平公正，及时到位，符合实际。在心理干预方面，可以引入NGO和志愿者组织，做到政府引导，社会协作。灾后重建纪要注重硬件设施的恢复，也要注重对灾民的心理援助。公众生产生活的快速恢复，有利于提升政府形象。
（作者：东北师范大学政法学院，研究方向：中国政府与政治）
注释：
张成福. 公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）
张成福、李丹婷.论非政府组织在公共危机管[J].中国人民大学学报，2012（12）
刘仁春.公民权利：公共利益的根源和归宿[J]内蒙古社会科学，2007
参考文献：
[1]张创新.《公共管理学概论》北京：清华大学出版社，2010.6
[2]李明强、刘洪涛.《我国公共危机管理中公共政策制定存在的问题及其对策建 议》长江论坛，2008.6
[3]邢华.《论公共利益与服务型政府建设》中国行政管理，2009.7
[4]胡冰冰.《公共管理中非政府组织的参与》北京航空航天大学学报，2010.4
[5]齐海丽.《政府在公共危机管理中的责任定位》江南社会学院学报，2009.6