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摘要:“行为一过程”范式的主要特点是更关注实然状态,主要依赖经验分析,更多地突出语境化。以“行为一过程”范式为分析工具,我们认为,可以从加强与改善党的领导、加快机制层面的改革、提升乡镇人大的法治化水平、加强人大自身建设、培育良好的社会环境等五个方面采取措施,来完善当前我国的乡镇人大制度。
关键词:乡镇人大制度;“行为一过程”范式;机制改革;法治化;社会环境
中图分类号:D624
文献标志码:A
文章编号:1002-7408(2010)11-0032-04
近年来,面对乡镇人大制度存在的问题,学术界和实务界提出了一些解决方案,譬如,有的学者建议,要从提高认识、落实依法治圈的基本方略等方面采取改进措施;有的学者主张,从符合条件的乡镇人大主席应进入同级党委,进一步改进代表闭会期间的活动,正确处理乡镇人大与党委、政府的关系等方面进行改革;有的实务界人士认为应当从明确乡镇人大的常设机构,党政职能分开(党委、人大、政府三套班子真正各司其职、各负其责),提高对乡镇人大性质、地位和作用的认识,加强乡镇人大班子建设等方面对乡镇人大制度进行完善。学术界和实务界的上述相关探讨为乡镇人大制度的完善提供了一些思路和方法,具有一定的参考意义和价值。但是,上述建议也存在一些明显的不足和缺陷,譬如,有的对策建议视角过于狭窄,局限于强调改进乡镇人大自身;有的改进方案过于空洞,难以落实,如有的学者建议“坚持和改善党的领导”,虽然提出了解决方案,却没有给出保证方案落实的措施,将“加强自身建设”笼统地解释为加强思想、组织、作风建设,缺乏切实可行的操作方法。
在本课题的研究过程中,我们努力把乡镇人大制度的改革与完善放到一个宏观的背景中去考察,以“行为一过程”的法学、政治学研究范式作为分析视角,充分尊重中国共产党长期执政这一现实国情,以乡镇人大制度所需要的政治、社会、法治、人力资源等条件去思考完善乡镇人大制度的对策和建议,希望能够以此形成一份切实可行的改革建议。“行为一过程”范式的主要特点是更关注实然状态、主要依赖经验分析、更多地突出语境化。按照“行为一过程”范式的思想来思考如何解决当前我国乡镇人大制度所存在的问题,就要求我们做到:要坚持“一切从实际出发”,客观地剖析与乡镇人大制度相关的各个方面的因素。譬如经济、政治、社会等,通过观察视角的转换,尽可能地认识上述各种不同因素在乡镇人大发展中的作用;把乡镇人大的实际状况作为核心问题来回答,主张用实践的逻辑来分析乡镇人大制度运行过程中的各种因素,特别强调根据观察到的行为和可以观察到的行为,来探寻关于乡镇人大制度领域中所存在问题的解决方案。我们认为,改善乡镇人大制度的对策与建议主要包括以下几个方面:
一、加强和改善党对乡镇人大工作的领导
党的领导和执政是我国的一个基本国情,党在我国各项事业的发展中扮演着举足轻重的角色,甚至可以说,中国共产党的领导是各项事业获得成功的关键。乡镇人大制度的改进和完善,同样需要党的重视和支持,这是完善乡镇人大制度的政治保障。我们在四川、重庆几个乡镇调研时了解到,一些乡镇关于换届工作会议的安排,乡镇党委需要在召开人代会前5天向上级党委报送乡镇人大、政府的换届人事方案。这种现象说明了党的领导与乡镇人大的关系,也说明了党的重视和支持是完善乡镇人大制度的动力机制。在这一背景下,要想实现完善乡镇人大制度的目标,就必须加强和改进党对乡镇人大工作领导。我们认为,加强和改进党对乡镇人大工作领导的第—要务,意味着党委要统筹乡镇人大建设和乡镇经济发展,对地方党委来说,经济发展是政绩,人大建设也是政绩。
改革开放30多年来,我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。然而,在辉煌成就的背后,我们也不能忽视单向度的经济发展(虽然不是有意为之,但是客观结果却是如此)带来的一系列社会问题,譬如,环境污染、贫富差距悬殊、贪污腐败、资本专横等,这些社会问题反过来又给经济的健康、稳定发展造成了障碍。为了应对上述问题,党中央适时提出了科学发展的指导思想。按照科学发展观的精神,经济发展、政治民主、社会进步、文化繁荣是一个协调统一的系统工程。乡镇人大制度是我国基层民主制度的重要内容,是国家层面上的民主政治建设的根基。乡镇人大的组成人员直接来源于社区民众,这就使乡镇人大处于国家与社会的联结点上,是实现国家与社会相互沟通的一种基础性的制度安排。当前,尽管各种社会矛盾不断滋生和日益复杂,但是,乡镇人大作为民众与政府之间的对话机制的潜在功能,并未被有效地发挥出来。因此,建议统筹兼顾包括乡镇人大制度在内的政治民主与经济发展,充分关注民主制度建设。近年来,党中央已经在探索推进党内民主和国家民主的路径,然而,改革的力度、广度和精细度都存在不足。从力度上看,只作了原则性的方向指引,没有具体的改革时间表;从广度上看改革主要限于基层;从精细度上看,缺乏可操作性的实施方案。
乡镇人大是基层的国家权力机关,倘若真正能够将《宪法》、《地方组织法》关于乡镇人大制度的规定转变成现实并加以完善,将会对我国政治生活的民主化产生积极影响,主要表现是,一方面有利于锻炼公众的民主参与能力、提升公民的参政经验;另一方面也有利于推进整个党和国家政治生活的民主化,最终为国民经济的长期稳定、健康、高速发展和社会的长治久安提供最坚定的支撑。正如西方制度经济学者柯武刚、史漫飞所说:“欧洲人能够创造出现代技术文明的原因就在于他们开发并贯彻了一套人类交往的规则,它抑制了机会主义和权力的滥用,这些规则被称为‘制度’。要想确保所有公民从物质资本和劳动者的艰苦劳动努力中受益,要想使增长过程历久不衰并伴有社会和谐、公正和安定,制度必不可少。”按照他们的观点,议会制度是欧洲人所开发的人类交往规则之一,同理,人大制度(包括乡镇人大制度)是推动我国经济增长历久不衰所必备的人类交往规则之一。因此,在各项事业都需要发展、各项工作都需要开展的情况下,建议执政党在统揽全局的前提下,更加重视政治层面的改革,更加重视人大建设,更加重视基层民主的发展。
二、以机制改革促进乡镇人大制度的完善
如果说争取党对基层民主的关注、对人大建设的重视是一种理念上的、战略上的措施,那么在党的主导下构建科学的体制与机制则是一种现实上的、技术上的措施。构建科学体制、机制的途径,概括地讲,就是推进选举制度和干部人事制度的改革。
1完善选举制度。选举制度是实现民主政治、完善乡镇人大制度的重要手段,选举制度的设置是否科学,直接决定了民主政治的目标能否实现。我国当前的选举制度存在多个方面的不足,造成了人民代表大会制度(包括乡镇人大制度)不能发挥应有的效用,法定权力机关的地位得不到尊重,权威得不到彰显。具体地说,当前的选举制度存在的主要弊端是: 第一,候选人的推荐方式不合理,差额比例小甚至是等额选举,代表名额在各种职业公民之间不公平的分配;第二,选举的保障措施不到位,对于违法扰乱选举、不依法进行选举的惩罚措施不到位。要解决选举制度存在的上述问题,建议采取以下措施:无论是人大代表还是政府负责人,在候选人的推荐上,都应当允许甚至鼓励公众推举候选人。并且要公平对待公众推举的候选人。实现的方法很简单,譬如,通过当地电视现场直播就可以解决问题。特别是要压缩各级人大代表中“官员”的比例,这样才能发挥人民代表大会的监督作用,不然,让“官员”代表人民监督“官员”,效果当然不会好。此外,对不依法组织选举(譬如,有些地方不按照规定进行普选和直选)等行为,要规定适当的处罚措施。良好运行的选举制度,将为民主政治的实现铺平道路,会充分发挥民主的功能,最终将会为乡镇人大制度的有效运行提供保障。
2推进干部人事制度改革。推进干部人事制度改革,提高乡镇领导干部选拔任用过程中的民主性,加强对乡镇人大的干部配备,增强乡镇人大干部在乡镇党委中的发言权,都是完善乡镇人大制度的重要措施。因此,需要进一步采取的对策主要包括以下三个方面:第一,扩大乡镇人大主席在本级党委中的发言权。具体办法是:凡乡镇人大主席、副主席,只要是党员,都自然成为本级党委的组成人员。第二,改革现有的干部晋升路径。改变人大作为“干部养老院”的尴尬境地。此种改进对于提高领导干部的综合素质具有积极作用,能够提升领导干部的民主意识,使他们意识到民众的力量;能够锻炼领导干部的民主观念,使他们学会“少数服从多数”,这种精神正是大量的领导干部所缺乏的;能够增强领导干部的理性精神,使他们自觉地提升自己的辩论水平和说服能力;能够培养领导干部的妥协性格,使他们学会尊重别人的意见。第三,完善惩处措施。对违反规定进行的干部提拔和任命,要加大对相关责任人的处理力度,使其得不偿失;对于违法(违规)行为的受益者,要免除其所任职务。
三、提升乡镇人大制度的法治化水平
这里的法治化,主要是指乡镇人大制度的规则化、程序化、可操作化。提升乡镇人大的法治化水平,是改进和完善乡镇人大制度的又一重要举措,有助于为乡镇人大制度的运作提供可操作的规则,使《宪法》、《地方组织法》赋予乡镇人大的各项职权落到实处。
1、明确界定何为“重大事项”。乡镇人大享有“重大事项”的决定权。但是,什么是“重大事项”?并不清楚。因此,建议对“重大事项”做出列举式的规定,并对列举事项以外的“重大事项”作出认定程序的规定,充分保障乡镇人大“重大事项”的决定权。具体来讲,有两个改革路径可供选择:一是修改《地方组织法》,详细规定乡镇预算及变更、国民经济和社会发展计划的变更、乡镇总体规划的编制和修编、涉及人口、环境、资源领域的重大措施等列为必须经乡镇人大审议,并做出决议或决定的“重大事项”。二是在遵循法定性、整体性、关键性、可行性等原则的基础上,对重大事项作短期的、具体的界定。乡镇人大可以根据本地区经济社会发展的实际,每年明确一定的参考数据,比如有重大环境潜在危害的建设项目达到某种危害程度、重大项目建设中财政投入的比率或数额等,年底前以“通知”的形式函告乡镇政府,要求乡镇政府认真对照下一年的工作计划,把属于上述范围的事项在规定的时间内向乡镇人大报告。乡镇政府可以结合自身情况,对属于重大事项范畴的项目进行筛选,最终确定次年的重大事项后,函告乡镇人大。乡镇人大和乡镇政府按照法律法规规定的程序,做好重大事项实施的相关工作。
2细化监督权行使的规定。要健全监督的重点、方式、内容、程序、后果等一系列的规定。建议参考《监督法》的规定,将关系到改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题确定为乡镇人大的监督重点;每年有计划地选择若干重大问题,听取和审议乡镇政府的专项工作报告确定为乡镇人大监督的主要方式,并明确规定专项工作报告的议题确定的几个途径,比如人大代表反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题,等等;将预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况、对所检查的法律法规实施情况的评价、执法中存在的问题和改进执法工作的建议,等等,规定为乡镇人大监督的主要内容。对于监督程序和后果也参照《监督法》做出规定。此外还要注意细化监督权行使的方法。
3、从法律上保障乡镇人大主席不从事政府部门工作。在实践中,有很多的乡镇人大主席、副主席被党委分派从事党务、行政管理工作,此种做法既不符合法律的规定,也不符合现代立宪主义政治的要求。从实定法层面来看,《地方组织法》第14条规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务,必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。从理论层面来看,绝对的权力导致绝对的腐败,因此,权力的相对分立(分工)是所有现代民主国家的一个共识。乡镇人大是乡镇政权体系中的权力机关,乡镇政府是行政机关,它们之间是监督与被监督的关系。人大主席、副主席从事政府部门工作,有违权力适度分立(分工)的要求。要消除这种现象,从我国的现实国情来看,就需要从党内法规和国家法律两个层面同时采取措施,一要保障权力的适度分开,各司其职、各尽其责;二要加强对相关违法人员的惩处力度。
四、加强乡镇人大的自身建设
如果说上文中关于改进乡镇人大制度的方法都是着眼于外在方面所施加的措施,那么加强乡镇人大的自身建设则是立足于内在方面所采取的对策。从当前我国乡镇人大建设的现实情况出发,建议从以下几个方面着手加强乡镇人大的自身建设:
1、提高乡镇人大组成人员的素质。乡镇人大组成人员是乡镇人大有效运作的主体,因此,乡镇人大组成人员的素质会对乡镇人大的运行状况产生重要影响。鉴于乡镇人大组成人员包括人大主席、副主席,乡镇人大代表和普通工作人员等三类人员,可以从两个方面采取对策:一是党在乡镇人大主席、副主席(候选人)的配备上,应当更注重候选人的政治素养与法律素质;二是要注重对乡镇人大代表和普通工作人员的法律知识和人大业务知识的培训,提高其素质。当前,要通过深入开展学习实践科学发展观活动,努力提高代表的政治素质和思想觉悟,夯实代表履职的基础,着力增强代表的履职意识,全面提升代表的履职能力。为使代表们进一步明确自己的职权和义务、地位和作用,要深入学好《代表法》、《监督法》、《地方组织法》等相关法律,对调研、视察、座谈、测评、接待群众来访等,涉及到哪些方面,就要有针对性的进行法律法规学习和重点辅导,掌握履行职权的法律形式和监督事项的法律内容以及法律依据,做到“有的放矢”。
2、改进并规范代表闭会期间的活动。代表在闭会期间的 活动,既是执行代表职务,也是知情知政,为出席大会审议各项议案和报告做准备的过程。因此,建议抓好闭会期间的代表工作。每次乡镇人民代表大会召开之前,提前将有关会议材料发给代表,以便代表提前审阅,保证代表有足够的时间围绕报告有组织、有计划地开展调查研究;按照就近就地、便于活动的原则,建立健全代表活动小组;组织代表参加执法检查、专题视察或调研,每年不能少于三次;逐年提高代表活动经费,并列入财政预算,真正做到专款专用;对元固定收入的农民代表参加闭会期间活动,给予适当补助,报销差旅费;开展先进代表小组和优秀人太代表评选活动,建立健全激励约束机制,调动代表的工作积极性。忧化人大代表的履职环境。从理论上讲,人大代表是广大选民的代言人和口舌,为了使其履职行为得到选民的理解、尊重和支持,乡镇人大就需要加强与广大代表的沟通、联系。乡镇党委和人大要千方百计地保障代表的知政权、监督权,为人大代表履职提供便利,组织代表参加视察调研、执法检查、工作评议等活动,以便人大代表更好地监督政府、维护选民利益。
3、改革组织制度和会议制度。《地方组织法》第11条“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”的规定,是指地方各级人大每年最起码要召开一次会议,并没有规定只能召开一次会议。因此,建议改进乡镇人大的会议制度,可以把乡镇人民代表大会改为一年至少两次,建议分春季、秋季召开,每次会议的时间不少于2天,以保障会议质量;确定乡镇人大主席团为常设机构,在闭会期间主持乡镇人大的日常性工作。主席团会议至少3个月一次,小组会议至少1个月一次,并根据需要随时召开临时会议,提高临时会议启动的便民程序,如三个以上村民委员会提议即可召开l临时大会等。通过延长会期,鼓励代表积极发言,保障会议质量,使法律赋予乡镇人大审查批准财政预算和预算执行情况报告的职能得到有效行使。
五、培育有助于加强乡镇人大制度的社会环境
培育适宜的社会环境,能够为乡镇人大制度的完善提供环境方面的保障和社会支撑,是完善乡镇人大制度不可或缺的一环。
1、提高社会公众的参政意识。乡镇人大的政治方向要依靠党的领导,乡镇人大的政治活力却要依靠社会公众的积极参与。要想从根本上改进和完善乡镇人大制度,社会公众的积极性不容忽视,要想充分发挥社会公众的力量和积极性,首先需要提高社会公众的参政意识,对此,应当采取以下两个方面的对策:第一,为公众参政提供时间保障。从根本上说,要提高薪酬待遇,降低劳动强度,让每个人有尊严地生活,使广大民众能够有剩余的时间,而不至于把全部的时间都投入到维持生计的工作之中。有了空闲时间,他们才有可能去关心政治、参与民主。第二,加强宣传和教育。使社会公众认识到乡镇人大制度的有效运行对他们的价值和意义,调动广大人民群众当家作主的积极性。代表应当通过多种方式,如“选民会见日”、向选民公布电话号码、电子邮箱,向选民汇报代表履职情况、接受选民询问等方式,与选民保持密切联系,以便于广泛倾听民意。
2、培养社会公众的参政能力。首先,可以通过既有的各种各样的制度与团体,锻炼社会公众的公共参与能力。村民自治制度、居民自治制度与乡镇人大制度都属于民主制度的内容,三者之间具有比较紧密的联系,因此要特别注意发挥村民自治、居民自治在锻炼公民参政能力方面的作用。其次,鼓励社会公众对一些事关公众利益的事项参与讨论,表达意见。当乡镇人大审议与选民利益直接相关的事项时,特别是在碰到一时难以决策的问题时,可以把未定方案或者多个备选方案先公布出来,组织全体选民参与讨论,表达不同意见,最后再反馈到乡镇人大,由乡镇人大在参照选民们意见的基础上,按照人大议事规则,做出审议决定。这样,一方面有利于人大决策的科学性、正确性,另一方面也有利于提高社会公众的参政能力。
3、发挥新闻传媒的监督作用。新闻舆论既是最好的防腐剂,也是促成一个制度走向完善的助推器。近年来,我国的网络媒体、平面媒体在推动民主发展、促进法治进步、加强人权保护方面发挥了举足轻重的作用。因此,改进和完善乡镇人大制度,不能够忽视新闻传媒的作用。在此,建议在各级党委的统一协调下,各地、各层级的媒体都应当加强对乡镇人大选举、议政、监督等相关事务的宣传报道。通过这样的方式,既可以让乡镇人大的工作比较透明地展示在公众的监督之下,以抑制某些有违民主原则的行为;同时,还可以广泛地宣传、推广乡镇人大的工作创新、制度创新,以激励乡镇人大在基层民主政治建设中建功立业、大显身手,提升乡镇人大代表履职的自豪感,激发代表的参政热情,增强代表监督的自信心。
六、结语
乡镇人大是政治国家这棵大树的根系,每一个乡镇人大都是政治国家插进民众这片丰厚土壤中的根。政治国家所需要的养分,需要从庞大的根系中吸取。根系的发达、健壮是国家这棵大树获得旺盛生命力的最有效的保证。从这个角度上说,如果把乡镇人大制度搞好了,很多萌生于基层的政治问题都可以得到有效的解决。
参考文献:
[1]郭立建论乡镇人民代表大会制度的坚持与完善[J]科学社会主义,2008,(2)。
[2]宋欣国乡镇人大工作存在的问题、原因及思考[J]人大研究,2007,(10)。
[3]蒲光树乡镇人大监督的尴尬与对策[J]人大研究,2003,(5)。
[4]喻中从“法律一制度范式”到“行为一过程范式”[J]中共中央党校学报,2006,(2)。
[5]柯武刚,史漫飞制度经济学[M]韩朝华译北京:商务印书馆,2004:1-2。
[6]文汇军浅谈乡镇人大如何加强自身建设[EB/O-]http://yzdbcn/,2010-05-20
【责任编辑:张亚茹】
关键词:乡镇人大制度;“行为一过程”范式;机制改革;法治化;社会环境
中图分类号:D624
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文章编号:1002-7408(2010)11-0032-04
近年来,面对乡镇人大制度存在的问题,学术界和实务界提出了一些解决方案,譬如,有的学者建议,要从提高认识、落实依法治圈的基本方略等方面采取改进措施;有的学者主张,从符合条件的乡镇人大主席应进入同级党委,进一步改进代表闭会期间的活动,正确处理乡镇人大与党委、政府的关系等方面进行改革;有的实务界人士认为应当从明确乡镇人大的常设机构,党政职能分开(党委、人大、政府三套班子真正各司其职、各负其责),提高对乡镇人大性质、地位和作用的认识,加强乡镇人大班子建设等方面对乡镇人大制度进行完善。学术界和实务界的上述相关探讨为乡镇人大制度的完善提供了一些思路和方法,具有一定的参考意义和价值。但是,上述建议也存在一些明显的不足和缺陷,譬如,有的对策建议视角过于狭窄,局限于强调改进乡镇人大自身;有的改进方案过于空洞,难以落实,如有的学者建议“坚持和改善党的领导”,虽然提出了解决方案,却没有给出保证方案落实的措施,将“加强自身建设”笼统地解释为加强思想、组织、作风建设,缺乏切实可行的操作方法。
在本课题的研究过程中,我们努力把乡镇人大制度的改革与完善放到一个宏观的背景中去考察,以“行为一过程”的法学、政治学研究范式作为分析视角,充分尊重中国共产党长期执政这一现实国情,以乡镇人大制度所需要的政治、社会、法治、人力资源等条件去思考完善乡镇人大制度的对策和建议,希望能够以此形成一份切实可行的改革建议。“行为一过程”范式的主要特点是更关注实然状态、主要依赖经验分析、更多地突出语境化。按照“行为一过程”范式的思想来思考如何解决当前我国乡镇人大制度所存在的问题,就要求我们做到:要坚持“一切从实际出发”,客观地剖析与乡镇人大制度相关的各个方面的因素。譬如经济、政治、社会等,通过观察视角的转换,尽可能地认识上述各种不同因素在乡镇人大发展中的作用;把乡镇人大的实际状况作为核心问题来回答,主张用实践的逻辑来分析乡镇人大制度运行过程中的各种因素,特别强调根据观察到的行为和可以观察到的行为,来探寻关于乡镇人大制度领域中所存在问题的解决方案。我们认为,改善乡镇人大制度的对策与建议主要包括以下几个方面:
一、加强和改善党对乡镇人大工作的领导
党的领导和执政是我国的一个基本国情,党在我国各项事业的发展中扮演着举足轻重的角色,甚至可以说,中国共产党的领导是各项事业获得成功的关键。乡镇人大制度的改进和完善,同样需要党的重视和支持,这是完善乡镇人大制度的政治保障。我们在四川、重庆几个乡镇调研时了解到,一些乡镇关于换届工作会议的安排,乡镇党委需要在召开人代会前5天向上级党委报送乡镇人大、政府的换届人事方案。这种现象说明了党的领导与乡镇人大的关系,也说明了党的重视和支持是完善乡镇人大制度的动力机制。在这一背景下,要想实现完善乡镇人大制度的目标,就必须加强和改进党对乡镇人大工作领导。我们认为,加强和改进党对乡镇人大工作领导的第—要务,意味着党委要统筹乡镇人大建设和乡镇经济发展,对地方党委来说,经济发展是政绩,人大建设也是政绩。
改革开放30多年来,我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。然而,在辉煌成就的背后,我们也不能忽视单向度的经济发展(虽然不是有意为之,但是客观结果却是如此)带来的一系列社会问题,譬如,环境污染、贫富差距悬殊、贪污腐败、资本专横等,这些社会问题反过来又给经济的健康、稳定发展造成了障碍。为了应对上述问题,党中央适时提出了科学发展的指导思想。按照科学发展观的精神,经济发展、政治民主、社会进步、文化繁荣是一个协调统一的系统工程。乡镇人大制度是我国基层民主制度的重要内容,是国家层面上的民主政治建设的根基。乡镇人大的组成人员直接来源于社区民众,这就使乡镇人大处于国家与社会的联结点上,是实现国家与社会相互沟通的一种基础性的制度安排。当前,尽管各种社会矛盾不断滋生和日益复杂,但是,乡镇人大作为民众与政府之间的对话机制的潜在功能,并未被有效地发挥出来。因此,建议统筹兼顾包括乡镇人大制度在内的政治民主与经济发展,充分关注民主制度建设。近年来,党中央已经在探索推进党内民主和国家民主的路径,然而,改革的力度、广度和精细度都存在不足。从力度上看,只作了原则性的方向指引,没有具体的改革时间表;从广度上看改革主要限于基层;从精细度上看,缺乏可操作性的实施方案。
乡镇人大是基层的国家权力机关,倘若真正能够将《宪法》、《地方组织法》关于乡镇人大制度的规定转变成现实并加以完善,将会对我国政治生活的民主化产生积极影响,主要表现是,一方面有利于锻炼公众的民主参与能力、提升公民的参政经验;另一方面也有利于推进整个党和国家政治生活的民主化,最终为国民经济的长期稳定、健康、高速发展和社会的长治久安提供最坚定的支撑。正如西方制度经济学者柯武刚、史漫飞所说:“欧洲人能够创造出现代技术文明的原因就在于他们开发并贯彻了一套人类交往的规则,它抑制了机会主义和权力的滥用,这些规则被称为‘制度’。要想确保所有公民从物质资本和劳动者的艰苦劳动努力中受益,要想使增长过程历久不衰并伴有社会和谐、公正和安定,制度必不可少。”按照他们的观点,议会制度是欧洲人所开发的人类交往规则之一,同理,人大制度(包括乡镇人大制度)是推动我国经济增长历久不衰所必备的人类交往规则之一。因此,在各项事业都需要发展、各项工作都需要开展的情况下,建议执政党在统揽全局的前提下,更加重视政治层面的改革,更加重视人大建设,更加重视基层民主的发展。
二、以机制改革促进乡镇人大制度的完善
如果说争取党对基层民主的关注、对人大建设的重视是一种理念上的、战略上的措施,那么在党的主导下构建科学的体制与机制则是一种现实上的、技术上的措施。构建科学体制、机制的途径,概括地讲,就是推进选举制度和干部人事制度的改革。
1完善选举制度。选举制度是实现民主政治、完善乡镇人大制度的重要手段,选举制度的设置是否科学,直接决定了民主政治的目标能否实现。我国当前的选举制度存在多个方面的不足,造成了人民代表大会制度(包括乡镇人大制度)不能发挥应有的效用,法定权力机关的地位得不到尊重,权威得不到彰显。具体地说,当前的选举制度存在的主要弊端是: 第一,候选人的推荐方式不合理,差额比例小甚至是等额选举,代表名额在各种职业公民之间不公平的分配;第二,选举的保障措施不到位,对于违法扰乱选举、不依法进行选举的惩罚措施不到位。要解决选举制度存在的上述问题,建议采取以下措施:无论是人大代表还是政府负责人,在候选人的推荐上,都应当允许甚至鼓励公众推举候选人。并且要公平对待公众推举的候选人。实现的方法很简单,譬如,通过当地电视现场直播就可以解决问题。特别是要压缩各级人大代表中“官员”的比例,这样才能发挥人民代表大会的监督作用,不然,让“官员”代表人民监督“官员”,效果当然不会好。此外,对不依法组织选举(譬如,有些地方不按照规定进行普选和直选)等行为,要规定适当的处罚措施。良好运行的选举制度,将为民主政治的实现铺平道路,会充分发挥民主的功能,最终将会为乡镇人大制度的有效运行提供保障。
2推进干部人事制度改革。推进干部人事制度改革,提高乡镇领导干部选拔任用过程中的民主性,加强对乡镇人大的干部配备,增强乡镇人大干部在乡镇党委中的发言权,都是完善乡镇人大制度的重要措施。因此,需要进一步采取的对策主要包括以下三个方面:第一,扩大乡镇人大主席在本级党委中的发言权。具体办法是:凡乡镇人大主席、副主席,只要是党员,都自然成为本级党委的组成人员。第二,改革现有的干部晋升路径。改变人大作为“干部养老院”的尴尬境地。此种改进对于提高领导干部的综合素质具有积极作用,能够提升领导干部的民主意识,使他们意识到民众的力量;能够锻炼领导干部的民主观念,使他们学会“少数服从多数”,这种精神正是大量的领导干部所缺乏的;能够增强领导干部的理性精神,使他们自觉地提升自己的辩论水平和说服能力;能够培养领导干部的妥协性格,使他们学会尊重别人的意见。第三,完善惩处措施。对违反规定进行的干部提拔和任命,要加大对相关责任人的处理力度,使其得不偿失;对于违法(违规)行为的受益者,要免除其所任职务。
三、提升乡镇人大制度的法治化水平
这里的法治化,主要是指乡镇人大制度的规则化、程序化、可操作化。提升乡镇人大的法治化水平,是改进和完善乡镇人大制度的又一重要举措,有助于为乡镇人大制度的运作提供可操作的规则,使《宪法》、《地方组织法》赋予乡镇人大的各项职权落到实处。
1、明确界定何为“重大事项”。乡镇人大享有“重大事项”的决定权。但是,什么是“重大事项”?并不清楚。因此,建议对“重大事项”做出列举式的规定,并对列举事项以外的“重大事项”作出认定程序的规定,充分保障乡镇人大“重大事项”的决定权。具体来讲,有两个改革路径可供选择:一是修改《地方组织法》,详细规定乡镇预算及变更、国民经济和社会发展计划的变更、乡镇总体规划的编制和修编、涉及人口、环境、资源领域的重大措施等列为必须经乡镇人大审议,并做出决议或决定的“重大事项”。二是在遵循法定性、整体性、关键性、可行性等原则的基础上,对重大事项作短期的、具体的界定。乡镇人大可以根据本地区经济社会发展的实际,每年明确一定的参考数据,比如有重大环境潜在危害的建设项目达到某种危害程度、重大项目建设中财政投入的比率或数额等,年底前以“通知”的形式函告乡镇政府,要求乡镇政府认真对照下一年的工作计划,把属于上述范围的事项在规定的时间内向乡镇人大报告。乡镇政府可以结合自身情况,对属于重大事项范畴的项目进行筛选,最终确定次年的重大事项后,函告乡镇人大。乡镇人大和乡镇政府按照法律法规规定的程序,做好重大事项实施的相关工作。
2细化监督权行使的规定。要健全监督的重点、方式、内容、程序、后果等一系列的规定。建议参考《监督法》的规定,将关系到改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题确定为乡镇人大的监督重点;每年有计划地选择若干重大问题,听取和审议乡镇政府的专项工作报告确定为乡镇人大监督的主要方式,并明确规定专项工作报告的议题确定的几个途径,比如人大代表反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题,等等;将预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况、对所检查的法律法规实施情况的评价、执法中存在的问题和改进执法工作的建议,等等,规定为乡镇人大监督的主要内容。对于监督程序和后果也参照《监督法》做出规定。此外还要注意细化监督权行使的方法。
3、从法律上保障乡镇人大主席不从事政府部门工作。在实践中,有很多的乡镇人大主席、副主席被党委分派从事党务、行政管理工作,此种做法既不符合法律的规定,也不符合现代立宪主义政治的要求。从实定法层面来看,《地方组织法》第14条规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务,必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。从理论层面来看,绝对的权力导致绝对的腐败,因此,权力的相对分立(分工)是所有现代民主国家的一个共识。乡镇人大是乡镇政权体系中的权力机关,乡镇政府是行政机关,它们之间是监督与被监督的关系。人大主席、副主席从事政府部门工作,有违权力适度分立(分工)的要求。要消除这种现象,从我国的现实国情来看,就需要从党内法规和国家法律两个层面同时采取措施,一要保障权力的适度分开,各司其职、各尽其责;二要加强对相关违法人员的惩处力度。
四、加强乡镇人大的自身建设
如果说上文中关于改进乡镇人大制度的方法都是着眼于外在方面所施加的措施,那么加强乡镇人大的自身建设则是立足于内在方面所采取的对策。从当前我国乡镇人大建设的现实情况出发,建议从以下几个方面着手加强乡镇人大的自身建设:
1、提高乡镇人大组成人员的素质。乡镇人大组成人员是乡镇人大有效运作的主体,因此,乡镇人大组成人员的素质会对乡镇人大的运行状况产生重要影响。鉴于乡镇人大组成人员包括人大主席、副主席,乡镇人大代表和普通工作人员等三类人员,可以从两个方面采取对策:一是党在乡镇人大主席、副主席(候选人)的配备上,应当更注重候选人的政治素养与法律素质;二是要注重对乡镇人大代表和普通工作人员的法律知识和人大业务知识的培训,提高其素质。当前,要通过深入开展学习实践科学发展观活动,努力提高代表的政治素质和思想觉悟,夯实代表履职的基础,着力增强代表的履职意识,全面提升代表的履职能力。为使代表们进一步明确自己的职权和义务、地位和作用,要深入学好《代表法》、《监督法》、《地方组织法》等相关法律,对调研、视察、座谈、测评、接待群众来访等,涉及到哪些方面,就要有针对性的进行法律法规学习和重点辅导,掌握履行职权的法律形式和监督事项的法律内容以及法律依据,做到“有的放矢”。
2、改进并规范代表闭会期间的活动。代表在闭会期间的 活动,既是执行代表职务,也是知情知政,为出席大会审议各项议案和报告做准备的过程。因此,建议抓好闭会期间的代表工作。每次乡镇人民代表大会召开之前,提前将有关会议材料发给代表,以便代表提前审阅,保证代表有足够的时间围绕报告有组织、有计划地开展调查研究;按照就近就地、便于活动的原则,建立健全代表活动小组;组织代表参加执法检查、专题视察或调研,每年不能少于三次;逐年提高代表活动经费,并列入财政预算,真正做到专款专用;对元固定收入的农民代表参加闭会期间活动,给予适当补助,报销差旅费;开展先进代表小组和优秀人太代表评选活动,建立健全激励约束机制,调动代表的工作积极性。忧化人大代表的履职环境。从理论上讲,人大代表是广大选民的代言人和口舌,为了使其履职行为得到选民的理解、尊重和支持,乡镇人大就需要加强与广大代表的沟通、联系。乡镇党委和人大要千方百计地保障代表的知政权、监督权,为人大代表履职提供便利,组织代表参加视察调研、执法检查、工作评议等活动,以便人大代表更好地监督政府、维护选民利益。
3、改革组织制度和会议制度。《地方组织法》第11条“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”的规定,是指地方各级人大每年最起码要召开一次会议,并没有规定只能召开一次会议。因此,建议改进乡镇人大的会议制度,可以把乡镇人民代表大会改为一年至少两次,建议分春季、秋季召开,每次会议的时间不少于2天,以保障会议质量;确定乡镇人大主席团为常设机构,在闭会期间主持乡镇人大的日常性工作。主席团会议至少3个月一次,小组会议至少1个月一次,并根据需要随时召开临时会议,提高临时会议启动的便民程序,如三个以上村民委员会提议即可召开l临时大会等。通过延长会期,鼓励代表积极发言,保障会议质量,使法律赋予乡镇人大审查批准财政预算和预算执行情况报告的职能得到有效行使。
五、培育有助于加强乡镇人大制度的社会环境
培育适宜的社会环境,能够为乡镇人大制度的完善提供环境方面的保障和社会支撑,是完善乡镇人大制度不可或缺的一环。
1、提高社会公众的参政意识。乡镇人大的政治方向要依靠党的领导,乡镇人大的政治活力却要依靠社会公众的积极参与。要想从根本上改进和完善乡镇人大制度,社会公众的积极性不容忽视,要想充分发挥社会公众的力量和积极性,首先需要提高社会公众的参政意识,对此,应当采取以下两个方面的对策:第一,为公众参政提供时间保障。从根本上说,要提高薪酬待遇,降低劳动强度,让每个人有尊严地生活,使广大民众能够有剩余的时间,而不至于把全部的时间都投入到维持生计的工作之中。有了空闲时间,他们才有可能去关心政治、参与民主。第二,加强宣传和教育。使社会公众认识到乡镇人大制度的有效运行对他们的价值和意义,调动广大人民群众当家作主的积极性。代表应当通过多种方式,如“选民会见日”、向选民公布电话号码、电子邮箱,向选民汇报代表履职情况、接受选民询问等方式,与选民保持密切联系,以便于广泛倾听民意。
2、培养社会公众的参政能力。首先,可以通过既有的各种各样的制度与团体,锻炼社会公众的公共参与能力。村民自治制度、居民自治制度与乡镇人大制度都属于民主制度的内容,三者之间具有比较紧密的联系,因此要特别注意发挥村民自治、居民自治在锻炼公民参政能力方面的作用。其次,鼓励社会公众对一些事关公众利益的事项参与讨论,表达意见。当乡镇人大审议与选民利益直接相关的事项时,特别是在碰到一时难以决策的问题时,可以把未定方案或者多个备选方案先公布出来,组织全体选民参与讨论,表达不同意见,最后再反馈到乡镇人大,由乡镇人大在参照选民们意见的基础上,按照人大议事规则,做出审议决定。这样,一方面有利于人大决策的科学性、正确性,另一方面也有利于提高社会公众的参政能力。
3、发挥新闻传媒的监督作用。新闻舆论既是最好的防腐剂,也是促成一个制度走向完善的助推器。近年来,我国的网络媒体、平面媒体在推动民主发展、促进法治进步、加强人权保护方面发挥了举足轻重的作用。因此,改进和完善乡镇人大制度,不能够忽视新闻传媒的作用。在此,建议在各级党委的统一协调下,各地、各层级的媒体都应当加强对乡镇人大选举、议政、监督等相关事务的宣传报道。通过这样的方式,既可以让乡镇人大的工作比较透明地展示在公众的监督之下,以抑制某些有违民主原则的行为;同时,还可以广泛地宣传、推广乡镇人大的工作创新、制度创新,以激励乡镇人大在基层民主政治建设中建功立业、大显身手,提升乡镇人大代表履职的自豪感,激发代表的参政热情,增强代表监督的自信心。
六、结语
乡镇人大是政治国家这棵大树的根系,每一个乡镇人大都是政治国家插进民众这片丰厚土壤中的根。政治国家所需要的养分,需要从庞大的根系中吸取。根系的发达、健壮是国家这棵大树获得旺盛生命力的最有效的保证。从这个角度上说,如果把乡镇人大制度搞好了,很多萌生于基层的政治问题都可以得到有效的解决。
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【责任编辑:张亚茹】