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特邀主持人：曹海军（东北大学文法学院教授，博士生导师）
主持人语：2017年发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》标志着社区治理已上升为国家战略，成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。当前，我国基层治理空间广阔，体制机制创新活跃。社区、社会组织以及社会工作的“三社联动”治理机制，对改善社区公共服务供给、创新社区治理结构具有重要的价值。城乡社区是社会治理的基本单元，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关居民群众的切身利益，事关城乡基层的和谐稳定。为此，及时总结“三社联动”治理机制的运转经验与优势，分析其面临的困境并提出解决对策，将有助于进一步提升城乡社区治理水平。
〔摘要〕 深圳、广州等沿海发达地区率先在政府购买社会公共服务的推动下，运用“三社联动”机制有效地促进了社区公共服务的供给侧结构性改革。通过对S市L区和P区的实地考察发现，由于地区发展暴露出的不同问题，以及专业知识、组织条件、政治能力三方面因素的差异，导致两个城区选择了不同的购买模式和“三社联动”形式，即项目制和岗位制。两者虽无形式上的优劣，但从协作治理的视角考察可以发现，P区选择的岗位制模式其实是简单合同制的契约安排，它将社会组织的运行机制、价值诉求等排除在外，取而代之的是参照政府的结构机制进行服务生产，这一自上而下的垂直性管理方式大大压缩了协作的空间。而L区选择的项目制则倡导伙伴关系，在信任、包容、责任、参与等价值引领下，参与主体更容易展现协作优势。
〔关键词〕 “三社联动”，社区公共服务，供给侧改革，项目制，岗位制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）05-0023-07
中华人民共和国成立后建立的计划经济体制决定了城市基层公共服务供给主要采取政府垄断的形式，改革开放后，政府公共服务供给质量和效率在不断提高，但仍存在明显缺陷。究其原委，公共服务供给困境的产生主要源于以下两个方面：一是伴随着单位制的解体和社区制的成长，作为服务供给方的政府逐渐趨于被动，原先适应于单位体制的政府供给方式与社区制格格不入，逐渐暴露出“笼统供给”和“供给结构扭曲”等问题 〔1 〕，随着社区管理向社区治理格局的转变，要求供给方式也应作出相应调整；另外，市场经济的发展培育出了多样化的社会群体，社会成分的多样化和复杂化为社区公共服务供给来源提供了更多的选择。二是社区公共服务供给质量和供给效率的低下，社区制下的群体在年龄结构、社会身份等方面的多样性决定了不同的服务需求，政府能力的有限性和需求的无限性矛盾使得供给质量和供给效率大打折扣。因此，面对上述两种困境，在社区治理的制度环境下，有效地实现政社互动从而推动社区公共服务供给侧改革是提升社区公共服务的必然要求和基本目标。
2017年6月12日，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求“提高社区公共服务供给能力，加快城乡社区公共服务体系建设，健全城乡服务机构”。可以说，开展社区公共服务的供给侧改革是“寓治理于服务”的社区治理现代化建设的重要组成部分。作为创新社会治理的方式，政府购买社会公共服务是政社关系互动的重要维度，它恰恰与地方政府探索出的“三社联动”机制创新相契合。“三社联动”强调社区与社会组织或社会工作者彼此间的衔接互补，特别是政社互动，其内部的协作机制相较于传统管理模式在价值选择上以公共利益优先，塑造政府与社会组织自由平等的关系格局，对社会组织采取效益性的支持方式 〔2 〕，在此基础上，将政府的整合、动员优势与社会组织的需求识别、资源分配、灵活创新优势相融合，改变服务供给源单一的格局，强化社会组织的社会参与，为社会服务提供了制度供给的保障。从具体实践来看，在“三社联动”机制下，政府购买社会服务衍生出了项目制与岗位制两种购买方式。
一、“三社联动”机制下的政府购买社会服务供给侧改革
（一）“三社联动”。近年来，关于“三社联动”相关问题的讨论主要集中于以下两类。第一类是对“三社联动”机制中“如何联”和“如何动”问题进行了相关分析。学者们结合地方实践，提出构建“三社联动”的宏观思路。叶南客和陈金城根据不同地域“三社”的发展差异归纳出“内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型和体制创新型”这五种实践模式 〔3 〕。李文静和时立荣指出“三社联动”在地方治理中形成了“社会组织委托型”“社工机构服务型”“项目指导型”“社区内部发展型”等模式 〔4 〕，并结合相应模式的具体实践状况分析了“三社联动”对社区治理的成效影响。顾东辉将“三社”看作是三个工作主体和三个实务要素，得出“主体联动”和“要素联动”两种结构视角 〔5 〕。第二类主要剖析了“三社联动”中各主体的功能定位。邹鹰等人从社会工作者的专业性出发，指出社工群体通过角色嵌入，能够在协商民主、社区矫治、信访维稳和困境救助等领域发挥重要作用 〔6 〕。徐永祥和曹国慧从“三社联动”的概念入手，界定了“三社”的主体范围，明确了社区、社会组织、社会工作者的具体所指和功能分工 〔7 〕。
这两类研究对“三社联动”的内涵概念、意义价值进行了全面阐释，但仍然面临着以下两大问题：一是大多从经验层面进行分析，缺乏学理上的理论支撑；二是对于“三社联动”的联动逻辑涉及不多，忽视了“三社联动”背后的协作、合作、协调机制。特别是部分研究局限在“就联动谈联动”的狭隘层面上，“三社联动”的一项重要作用是其服务功能，“政社联动”的主要职能是政府通过购买社会服务提升公共服务的质量。当前，从“三社联动”的视角考察政府购买社会服务的研究成果相对较少，在社区公共服务供给侧改革过程中，如何利用政社互动提升服务质量仍然值得学界深思。 L區和P区作为购买服务的探索试验点，之所以选择相应的购买模式是多种因素叠加的结果，在开始实施过程中并没有孰优孰劣之分。表1对L区项目制和P区岗位制的影响要素进行了简要对比归纳。在对影响因素展开探讨前，首先应当将关注点放置于基层社区体制改革大背景下。在这一改革过程中，L区和P区将矛盾集中于不同领域，L区主要聚焦于“各类组织权责不清、社会组织成长空间有限”等方面，而更年轻的P区则需要处理“行政色彩浓厚、外来人口融入难”等挑战。鉴于不同的发展难题，导致在购买服务模式的选择上出现了差异。为解决以上矛盾，L区在街道层面实施了精简机构厘清职责的“大部制”改革，直接为社会组织发展让渡空间；而P区将“社工 义工”联动模式作为加强社区公共服务体系建设的重要举措，为岗位制购买提供了人才基础。
另外，按照温卓毅的观点，专业知识、组织条件、政治能力 〔20 〕三方面因素造成了岗位制和项目制的差异。应当注意，在运用这一理论分析问题时必须融入客观的现实条件。S市作为改革开放的前沿城市，不同行政区之间也存在着发展差距。P区是2009年成立的年轻功能新区，无论是发展程度还是人口规模都要远远落后于已经建成近40年的L区。因此，在分析影响因素时都不应该忽视这一现实状况。
就组织条件而言，L区借助区位优势吸收香港购买社会服务发展经验，在政策学习过程中，大力扶持社会组织发展，为其提供政策、资金、人力支持。相反，P区相对偏僻的位置和工业性的功能定位降低了社会组织的生存活力，大量的流动人口很难被城市短时间容纳，这些短板大大延缓了社会组织的发展。如果比较培育社会组织和社会工作者的成本大小，显然，成熟的社会组织需要场地、宣传等大量的前期准备，相比于社工的培训资本要高昂得多。因此，选择以吸纳社工服务的岗位制无疑是提升公共服务的捷径。
就专业知识而言，L区很早就实施过针对困难群体的社区公益服务项目，并出台一系列鼓励社会组织发展的配套政策，这为L区后续开展“民生微实事”的项目制政府购买社会服务积累了专业经验。反观P区，直到2014年才出台了《P新区关于培育和发展社区社会组织的实施意见》。这是因为较少的专家指导和模糊的经验认知都不足以支撑本地区社会组织的发展。最后，政治能力这一要素也不应被忽视，无论是米格代尔阐述的强国家式的提取、渗透、规制和分配能力 〔21 〕5还是迈克尔·曼的基层渗透权力（infrastructural power） 〔22 〕1，都强调了政治能力的自主性，这里的政治能力更多涉及到国家如何处理与社会的关系，即赋权或是吸纳。
L区和P区代表着两种不同的政治能力，而这种能力区别则是对社会认知差异的产物。“社会组织具有双重属性：一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供公共物品，而这也正是政府应尽的职责。” 〔23 〕L区发挥社会组织的服务性以弥补公共服务领域的政府失灵；而P区将社会视作对自身权责的挑战，其背后逻辑的起始点源于政府对社会的不信任，显示出以传统的“强国家”式的政治姿态要求社会组织对自身意愿的认同。在这一认知前提下，政府在处理社会关系时运用自身政治能力对社会组织施加影响。L区以项目制形式强化政社合作，在体制改革中有意识地为社会组织赋权增能，积极培育社会力量；P区则规避其挑战性，将岗位制下的社工受限于行政化体制。这一理论解释与学者已有的研究结果相符，岗位制模式使社工陷入科层制的囹圄当中，“受聘的岗位社工依托市直单位现行行政体系开展工作，在购买的岗位上易于被行政化” 〔18 〕，社工的专业优势被繁琐的行政任务掩盖，政府的行政力量凌驾于社工的服务意愿之上，其独立性受到不同程度的削弱。
三、协作治理：项目制和岗位制的协作差异
政府购买社会服务在公共服务领域的扩张意味着能促型国家（Enabling state） 〔24 〕的产生，也意味着国家与社会之间形成了“治理性互赖”（Governed Interdependence） 〔25 〕式的连接关系。能促型国家要求对供给环节重新洗牌，国家从单供给源的“唯一”转化为多供给源的“核心”，而治理性互赖关系是对组织间的资源依附的抽象解释，国家与社会的双向嵌入使双方的连接纽带更为牢靠。国家角色的转型和政社关系的定型进一步明晰了协作治理的主体，为实现协作过程的资源交换提供了可能。这也为我们运用协作治理理论考察政府购买社会服务提供了现实基础。“协作是在自愿基础上的主动行为，而不是基于权威之下的被动选择，因此，参与协作的主体要真正付出行动，以行为者的角色导向互动、共赢的局面，推动共同愿景的实现。” 〔26 〕政府购买社会服务中包含的互补性原则〔27 〕263是角色互动共赢的前提，在进行项目制和岗位制的比较分析时有必要考察两种购买模式中参与主体互补程度的高低。同时，在协作机制逐渐成熟的前提下，本文还将透过协作治理的视角分析项目制和岗位制在提供公共服务方面的差异。
（一）岗位制：简单合同制的契约安排
契约形式是政府购买公共服务的基本形式，政府以委托-代理的形式将产品交由社会组织生产，它反映了双方纯粹的交易行为，这种交易行为对于增进双方的依赖度收效甚微。适应了大包大揽行政体制的政府并不愿与其他组织分享权力，究其原因，还是因为政府对社会组织缺乏必要的信任。Chris Huxham指出：“虽然通过开放性的谈论使参与主体明白，在目标当中存在着明显的潜藏利益，然而，也使参与主体认识到这其中同样包含着不确定的危险。” 〔28 〕潜藏的利益驱使参与方趋近协作，而潜藏的危险却大大弱化了利益的影响力。再加上，政府和社会组织在运行方式、内部结构、价值取向上的差异，或多或少使政府对协作的前景持怀疑态度。
这些顾虑在实践当中表现出的就是对社会组织的不信任，岗位制购买模式将社会组织的成分纳入科层制体系，在P区政府看来，这种模式规避了协作的风险因素，它将社会组织的运行机制、价值诉求等排除在外，取而代之的是参照政府的结构机制进行服务生产，即政府一方独大，在岗位制模式下只有“吸纳” 〔29 〕285而无“赋权” 〔30 〕。Milward和Provan提出了“关系性契约”以区别信任度较低的“竞争性契约” 〔31〕26。“关系性契约”建立在信任和平等的基础上，它给予契约双方足够的独立性而不是以契约限制主体的行为；“竞争性契约”强调契约的唯一性，它要求契约双方完全按照契约规定的方式履行承诺。理论上，在政府购买社会服务过程中，政府和社会组织分别在生产、递送和监督环节发挥自身优势，清晰的环节分工能够很好地执行“关系性契约”。“关系性契约”对于协作的意义在于它包容了协作主体的差异，并且把这种差异看作是协作治理的优势，因此，它也可以被称为“协作性契约”。协作与传统协商方式迥然不同，协作将过程的重要性置于结果之前，就过程而言，差异化的思维或结构刺激了参与者更充分的讨论，正是借助这一方式的优势，消除了彼此的隔阂，增进了双方的信任。 但在实践层面，岗位制模式偏离了“关系性契约”，政府作为强势一方，认为限制或干预社工的工作内容理所应当，社工或社会组织将此视作对自身正常生产服务的挑战，在无法摆脱束缚的状况下，逐渐对服务供给心生懈怠、厌恶甚至排斥。不得不说，政府购买服务未能完全拓宽公共服务的渠道，却成为行政权力向外延伸的工具。
（二）项目制：价值引领的伙伴关系
契约形式和伙伴关系在协作治理关系中并不存在优劣之分，只不过伙伴关系更倡导一种价值倾向。由于二者不同的运行方式，相较于契约，伙伴关系更强调信任、包容、责任、参与等价值，在一系列价值引领下，参与主体的互动程度和协作能力得到有效提升，因此，伙伴关系并非简单地关注供给产品，而是通过强化协作主体的联系提升服务质量。项目制购买服务模式更契合伙伴关系。L区政府以推广民生微实事为契机，向社会购买“工程类项目”和“服务类项目”，在实施过程中，明确了政府以项目制购买社会服务的實施程序和各项保障机制，并通过“降门槛”“搭平台”“育载体”“提素质”“推自治”“强监管”等举措盘活社会组织资源，发挥其在服务供给中的优势。更重要的是，政府和社会组织能够保持自身运转的独立性，并不会因某一方的决策而影响自身诉求。基于这样的参与形式，L区政府与社会组织的互信度得以提升，伙伴关系得以巩固。这恰恰印证了Chris Huxham提出的协作优势（Collaborative Advantage） 〔32 〕概念，即协作能力受到参与主体间关系的影响，互为依赖的协作形式更能发挥出协作优势，进而提升协作能力。无疑，L区政府在项目制模式中的价值引领减轻了社会组织的负担，更倾向于与政府在服务领域扩大合作，双方的有机结合最大程度地发挥出了协作优势。
作为协作式的组织类型，伙伴关系类型多样，综合各类研究成果发现，其主要具备了两大特点：不同系统的参与主体和服务于公共价值。多背景的参与主体要求系统整合，公共价值的实现则需要资源互补。
一方面，系统整合的结果不是受某一权威支配。“系统整合是在组织间层面进行的协调，以克服组织间的障碍和服务的不连续性，使顾客能够得到持续的无障碍的服务流入。” 〔27 〕179伙伴关系服务能力的提升得益于系统整合的深入，如果只存在主体的契约式组合而无体制性的整合，这无异于是简单的拼凑而非牢固的伙伴关系。具体而言，它是以服务整合为支撑，树立一致性、标准化、同步化的互动路径。以笔者调研的L区为例，2015年制定了《关于全面推行党政社群社区共治工作的实施意见》，表明要建立党委政府、社会、群众共同参与、良性互动的多元治理平台，在此之后，出台了一系列配套措施，明确共治的实施程序和操作流程。实施意见的出台旨在整饬服务系统的各自为政问题，多元治理平台的建设协调了各方不相容的意见，淡化了多元背景可能造成的价值冲突。
另一方面，伙伴关系中的协作独立不代表协作分散。正如本文之前论述的，参与主体间的资源依赖使各自孤立存在的成本升高，在此情况下，各主体不得不以资源交换的形式弥补自身的资源劣势。Gazley在论述伙伴关系时强调：“伙伴关系取决于关系中的资金来源、政治因素、地方经济和目标的相互关系。总而言之，政府机构和非营利组织通过种种正式和非正式的方式进行交流，以满足公众的需要，完成共同议程，或者争取共同利益。” 〔33 〕伙伴关系下，资源交换常常是众多交流形式的一种，社会组织在付出人力等资源的前提下从政府那里获得资金支持，这一协作方式的运用缓解了资源供应的紧迫性，确保了资源供应的延续性。L区政府为提升购买社会服务的效益，以政策形式向全区社会组织“赋制”“赋权”“赋能”，优化协作治理的环境，提升社会组织的话语权，完善政府购买社会服务的各项规则。同时，社会组织在民政、医疗、教育等领域发挥自身优势，引入个性化社区公共服务，推动社区公共服务向精细化发展。
四、发现与讨论
当前，从服务功能角度理解“三社联动”的运行机理是把握社区公共服务供给侧改革的有效途径。其中，政社互动下的政府购买社会服务在提升社区公共服务的多元化、体系化方面发挥着重要作用，它跨越了“三社”主体的边界，明确了服务供给的环节，最大程度地发挥了联动效果。
以政府购买社会服务为代表的“回应性”供给服务有效解决了因传统“灌输性”服务供给方式造成的重复供给、资源浪费、供需失衡问题。这两种供给模式被学者概括为“官僚模型”和“民营化模型”加以解释 〔27 〕 24。官僚模型下，政府是一个包揽财政支持、产品生产、服务递送整个服务流程的全能型服务供给者，民营化模型下，政府逐渐减少自己扮演的角色数量，就供给过程来看，它只作为供给环节出现，那就是为服务生产方提供必要的支持。Jesse D.Lecy的研究表明，政府资金在服务外包的投入确实增加了社区层面的非营利组织的数量与密度 〔34 〕。因此，“民营化模型”要求政府在进行权力共享的同时，还应该以培育社会组织为抓手，给予其政策、资金上的倾斜。
政府传统的供给体系已经无法适应社会转型带来的压力，在这一局面下，政府层面选择从基层行政体制来回应这一系列的挑战。同时，在服务供给层面，以“三社联动”为依托，创新政府购买社会服务形式，为服务生产注入市场活力。然而，政府购买社会服务下的项目制和岗位制都不同程度地模糊了公私界限。一方面，基层行政体制改革为社会组织预留了发展空间，岗位制模式下，社会组织承担了部分原本由政府担当的供给职责，导致政府在服务生产领域被边缘化，一定程度上弱化了政府的权能。另一方面，相对保守的基层政府并不会以牺牲自身行政空间换取服务升级，相反，在服务供给中，它们会利用岗位制将社工纳入自己的行政体系之中。凭借这一方式，政府仍然牢牢掌握着话语权，自上而下的垂直性管理方式大大压缩了了自由平等的格局。
主持人语：2017年发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》标志着社区治理已上升为国家战略，成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。当前，我国基层治理空间广阔，体制机制创新活跃。社区、社会组织以及社会工作的“三社联动”治理机制，对改善社区公共服务供给、创新社区治理结构具有重要的价值。城乡社区是社会治理的基本单元，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关居民群众的切身利益，事关城乡基层的和谐稳定。为此，及时总结“三社联动”治理机制的运转经验与优势，分析其面临的困境并提出解决对策，将有助于进一步提升城乡社区治理水平。
〔摘要〕 深圳、广州等沿海发达地区率先在政府购买社会公共服务的推动下，运用“三社联动”机制有效地促进了社区公共服务的供给侧结构性改革。通过对S市L区和P区的实地考察发现，由于地区发展暴露出的不同问题，以及专业知识、组织条件、政治能力三方面因素的差异，导致两个城区选择了不同的购买模式和“三社联动”形式，即项目制和岗位制。两者虽无形式上的优劣，但从协作治理的视角考察可以发现，P区选择的岗位制模式其实是简单合同制的契约安排，它将社会组织的运行机制、价值诉求等排除在外，取而代之的是参照政府的结构机制进行服务生产，这一自上而下的垂直性管理方式大大压缩了协作的空间。而L区选择的项目制则倡导伙伴关系，在信任、包容、责任、参与等价值引领下，参与主体更容易展现协作优势。
〔关键词〕 “三社联动”，社区公共服务，供给侧改革，项目制，岗位制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）05-0023-07
中华人民共和国成立后建立的计划经济体制决定了城市基层公共服务供给主要采取政府垄断的形式，改革开放后，政府公共服务供给质量和效率在不断提高，但仍存在明显缺陷。究其原委，公共服务供给困境的产生主要源于以下两个方面：一是伴随着单位制的解体和社区制的成长，作为服务供给方的政府逐渐趨于被动，原先适应于单位体制的政府供给方式与社区制格格不入，逐渐暴露出“笼统供给”和“供给结构扭曲”等问题 〔1 〕，随着社区管理向社区治理格局的转变，要求供给方式也应作出相应调整；另外，市场经济的发展培育出了多样化的社会群体，社会成分的多样化和复杂化为社区公共服务供给来源提供了更多的选择。二是社区公共服务供给质量和供给效率的低下，社区制下的群体在年龄结构、社会身份等方面的多样性决定了不同的服务需求，政府能力的有限性和需求的无限性矛盾使得供给质量和供给效率大打折扣。因此，面对上述两种困境，在社区治理的制度环境下，有效地实现政社互动从而推动社区公共服务供给侧改革是提升社区公共服务的必然要求和基本目标。
2017年6月12日，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求“提高社区公共服务供给能力，加快城乡社区公共服务体系建设，健全城乡服务机构”。可以说，开展社区公共服务的供给侧改革是“寓治理于服务”的社区治理现代化建设的重要组成部分。作为创新社会治理的方式，政府购买社会公共服务是政社关系互动的重要维度，它恰恰与地方政府探索出的“三社联动”机制创新相契合。“三社联动”强调社区与社会组织或社会工作者彼此间的衔接互补，特别是政社互动，其内部的协作机制相较于传统管理模式在价值选择上以公共利益优先，塑造政府与社会组织自由平等的关系格局，对社会组织采取效益性的支持方式 〔2 〕，在此基础上，将政府的整合、动员优势与社会组织的需求识别、资源分配、灵活创新优势相融合，改变服务供给源单一的格局，强化社会组织的社会参与，为社会服务提供了制度供给的保障。从具体实践来看，在“三社联动”机制下，政府购买社会服务衍生出了项目制与岗位制两种购买方式。
一、“三社联动”机制下的政府购买社会服务供给侧改革
（一）“三社联动”。近年来，关于“三社联动”相关问题的讨论主要集中于以下两类。第一类是对“三社联动”机制中“如何联”和“如何动”问题进行了相关分析。学者们结合地方实践，提出构建“三社联动”的宏观思路。叶南客和陈金城根据不同地域“三社”的发展差异归纳出“内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型和体制创新型”这五种实践模式 〔3 〕。李文静和时立荣指出“三社联动”在地方治理中形成了“社会组织委托型”“社工机构服务型”“项目指导型”“社区内部发展型”等模式 〔4 〕，并结合相应模式的具体实践状况分析了“三社联动”对社区治理的成效影响。顾东辉将“三社”看作是三个工作主体和三个实务要素，得出“主体联动”和“要素联动”两种结构视角 〔5 〕。第二类主要剖析了“三社联动”中各主体的功能定位。邹鹰等人从社会工作者的专业性出发，指出社工群体通过角色嵌入，能够在协商民主、社区矫治、信访维稳和困境救助等领域发挥重要作用 〔6 〕。徐永祥和曹国慧从“三社联动”的概念入手，界定了“三社”的主体范围，明确了社区、社会组织、社会工作者的具体所指和功能分工 〔7 〕。
这两类研究对“三社联动”的内涵概念、意义价值进行了全面阐释，但仍然面临着以下两大问题：一是大多从经验层面进行分析，缺乏学理上的理论支撑；二是对于“三社联动”的联动逻辑涉及不多，忽视了“三社联动”背后的协作、合作、协调机制。特别是部分研究局限在“就联动谈联动”的狭隘层面上，“三社联动”的一项重要作用是其服务功能，“政社联动”的主要职能是政府通过购买社会服务提升公共服务的质量。当前，从“三社联动”的视角考察政府购买社会服务的研究成果相对较少，在社区公共服务供给侧改革过程中，如何利用政社互动提升服务质量仍然值得学界深思。 L區和P区作为购买服务的探索试验点，之所以选择相应的购买模式是多种因素叠加的结果，在开始实施过程中并没有孰优孰劣之分。表1对L区项目制和P区岗位制的影响要素进行了简要对比归纳。在对影响因素展开探讨前，首先应当将关注点放置于基层社区体制改革大背景下。在这一改革过程中，L区和P区将矛盾集中于不同领域，L区主要聚焦于“各类组织权责不清、社会组织成长空间有限”等方面，而更年轻的P区则需要处理“行政色彩浓厚、外来人口融入难”等挑战。鉴于不同的发展难题，导致在购买服务模式的选择上出现了差异。为解决以上矛盾，L区在街道层面实施了精简机构厘清职责的“大部制”改革，直接为社会组织发展让渡空间；而P区将“社工 义工”联动模式作为加强社区公共服务体系建设的重要举措，为岗位制购买提供了人才基础。
另外，按照温卓毅的观点，专业知识、组织条件、政治能力 〔20 〕三方面因素造成了岗位制和项目制的差异。应当注意，在运用这一理论分析问题时必须融入客观的现实条件。S市作为改革开放的前沿城市，不同行政区之间也存在着发展差距。P区是2009年成立的年轻功能新区，无论是发展程度还是人口规模都要远远落后于已经建成近40年的L区。因此，在分析影响因素时都不应该忽视这一现实状况。
就组织条件而言，L区借助区位优势吸收香港购买社会服务发展经验，在政策学习过程中，大力扶持社会组织发展，为其提供政策、资金、人力支持。相反，P区相对偏僻的位置和工业性的功能定位降低了社会组织的生存活力，大量的流动人口很难被城市短时间容纳，这些短板大大延缓了社会组织的发展。如果比较培育社会组织和社会工作者的成本大小，显然，成熟的社会组织需要场地、宣传等大量的前期准备，相比于社工的培训资本要高昂得多。因此，选择以吸纳社工服务的岗位制无疑是提升公共服务的捷径。
就专业知识而言，L区很早就实施过针对困难群体的社区公益服务项目，并出台一系列鼓励社会组织发展的配套政策，这为L区后续开展“民生微实事”的项目制政府购买社会服务积累了专业经验。反观P区，直到2014年才出台了《P新区关于培育和发展社区社会组织的实施意见》。这是因为较少的专家指导和模糊的经验认知都不足以支撑本地区社会组织的发展。最后，政治能力这一要素也不应被忽视，无论是米格代尔阐述的强国家式的提取、渗透、规制和分配能力 〔21 〕5还是迈克尔·曼的基层渗透权力（infrastructural power） 〔22 〕1，都强调了政治能力的自主性，这里的政治能力更多涉及到国家如何处理与社会的关系，即赋权或是吸纳。
L区和P区代表着两种不同的政治能力，而这种能力区别则是对社会认知差异的产物。“社会组织具有双重属性：一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供公共物品，而这也正是政府应尽的职责。” 〔23 〕L区发挥社会组织的服务性以弥补公共服务领域的政府失灵；而P区将社会视作对自身权责的挑战，其背后逻辑的起始点源于政府对社会的不信任，显示出以传统的“强国家”式的政治姿态要求社会组织对自身意愿的认同。在这一认知前提下，政府在处理社会关系时运用自身政治能力对社会组织施加影响。L区以项目制形式强化政社合作，在体制改革中有意识地为社会组织赋权增能，积极培育社会力量；P区则规避其挑战性，将岗位制下的社工受限于行政化体制。这一理论解释与学者已有的研究结果相符，岗位制模式使社工陷入科层制的囹圄当中，“受聘的岗位社工依托市直单位现行行政体系开展工作，在购买的岗位上易于被行政化” 〔18 〕，社工的专业优势被繁琐的行政任务掩盖，政府的行政力量凌驾于社工的服务意愿之上，其独立性受到不同程度的削弱。
三、协作治理：项目制和岗位制的协作差异
政府购买社会服务在公共服务领域的扩张意味着能促型国家（Enabling state） 〔24 〕的产生，也意味着国家与社会之间形成了“治理性互赖”（Governed Interdependence） 〔25 〕式的连接关系。能促型国家要求对供给环节重新洗牌，国家从单供给源的“唯一”转化为多供给源的“核心”，而治理性互赖关系是对组织间的资源依附的抽象解释，国家与社会的双向嵌入使双方的连接纽带更为牢靠。国家角色的转型和政社关系的定型进一步明晰了协作治理的主体，为实现协作过程的资源交换提供了可能。这也为我们运用协作治理理论考察政府购买社会服务提供了现实基础。“协作是在自愿基础上的主动行为，而不是基于权威之下的被动选择，因此，参与协作的主体要真正付出行动，以行为者的角色导向互动、共赢的局面，推动共同愿景的实现。” 〔26 〕政府购买社会服务中包含的互补性原则〔27 〕263是角色互动共赢的前提，在进行项目制和岗位制的比较分析时有必要考察两种购买模式中参与主体互补程度的高低。同时，在协作机制逐渐成熟的前提下，本文还将透过协作治理的视角分析项目制和岗位制在提供公共服务方面的差异。
（一）岗位制：简单合同制的契约安排
契约形式是政府购买公共服务的基本形式，政府以委托-代理的形式将产品交由社会组织生产，它反映了双方纯粹的交易行为，这种交易行为对于增进双方的依赖度收效甚微。适应了大包大揽行政体制的政府并不愿与其他组织分享权力，究其原因，还是因为政府对社会组织缺乏必要的信任。Chris Huxham指出：“虽然通过开放性的谈论使参与主体明白，在目标当中存在着明显的潜藏利益，然而，也使参与主体认识到这其中同样包含着不确定的危险。” 〔28 〕潜藏的利益驱使参与方趋近协作，而潜藏的危险却大大弱化了利益的影响力。再加上，政府和社会组织在运行方式、内部结构、价值取向上的差异，或多或少使政府对协作的前景持怀疑态度。
这些顾虑在实践当中表现出的就是对社会组织的不信任，岗位制购买模式将社会组织的成分纳入科层制体系，在P区政府看来，这种模式规避了协作的风险因素，它将社会组织的运行机制、价值诉求等排除在外，取而代之的是参照政府的结构机制进行服务生产，即政府一方独大，在岗位制模式下只有“吸纳” 〔29 〕285而无“赋权” 〔30 〕。Milward和Provan提出了“关系性契约”以区别信任度较低的“竞争性契约” 〔31〕26。“关系性契约”建立在信任和平等的基础上，它给予契约双方足够的独立性而不是以契约限制主体的行为；“竞争性契约”强调契约的唯一性，它要求契约双方完全按照契约规定的方式履行承诺。理论上，在政府购买社会服务过程中，政府和社会组织分别在生产、递送和监督环节发挥自身优势，清晰的环节分工能够很好地执行“关系性契约”。“关系性契约”对于协作的意义在于它包容了协作主体的差异，并且把这种差异看作是协作治理的优势，因此，它也可以被称为“协作性契约”。协作与传统协商方式迥然不同，协作将过程的重要性置于结果之前，就过程而言，差异化的思维或结构刺激了参与者更充分的讨论，正是借助这一方式的优势，消除了彼此的隔阂，增进了双方的信任。 但在实践层面，岗位制模式偏离了“关系性契约”，政府作为强势一方，认为限制或干预社工的工作内容理所应当，社工或社会组织将此视作对自身正常生产服务的挑战，在无法摆脱束缚的状况下，逐渐对服务供给心生懈怠、厌恶甚至排斥。不得不说，政府购买服务未能完全拓宽公共服务的渠道，却成为行政权力向外延伸的工具。
（二）项目制：价值引领的伙伴关系
契约形式和伙伴关系在协作治理关系中并不存在优劣之分，只不过伙伴关系更倡导一种价值倾向。由于二者不同的运行方式，相较于契约，伙伴关系更强调信任、包容、责任、参与等价值，在一系列价值引领下，参与主体的互动程度和协作能力得到有效提升，因此，伙伴关系并非简单地关注供给产品，而是通过强化协作主体的联系提升服务质量。项目制购买服务模式更契合伙伴关系。L区政府以推广民生微实事为契机，向社会购买“工程类项目”和“服务类项目”，在实施过程中，明确了政府以项目制购买社会服务的實施程序和各项保障机制，并通过“降门槛”“搭平台”“育载体”“提素质”“推自治”“强监管”等举措盘活社会组织资源，发挥其在服务供给中的优势。更重要的是，政府和社会组织能够保持自身运转的独立性，并不会因某一方的决策而影响自身诉求。基于这样的参与形式，L区政府与社会组织的互信度得以提升，伙伴关系得以巩固。这恰恰印证了Chris Huxham提出的协作优势（Collaborative Advantage） 〔32 〕概念，即协作能力受到参与主体间关系的影响，互为依赖的协作形式更能发挥出协作优势，进而提升协作能力。无疑，L区政府在项目制模式中的价值引领减轻了社会组织的负担，更倾向于与政府在服务领域扩大合作，双方的有机结合最大程度地发挥出了协作优势。
作为协作式的组织类型，伙伴关系类型多样，综合各类研究成果发现，其主要具备了两大特点：不同系统的参与主体和服务于公共价值。多背景的参与主体要求系统整合，公共价值的实现则需要资源互补。
一方面，系统整合的结果不是受某一权威支配。“系统整合是在组织间层面进行的协调，以克服组织间的障碍和服务的不连续性，使顾客能够得到持续的无障碍的服务流入。” 〔27 〕179伙伴关系服务能力的提升得益于系统整合的深入，如果只存在主体的契约式组合而无体制性的整合，这无异于是简单的拼凑而非牢固的伙伴关系。具体而言，它是以服务整合为支撑，树立一致性、标准化、同步化的互动路径。以笔者调研的L区为例，2015年制定了《关于全面推行党政社群社区共治工作的实施意见》，表明要建立党委政府、社会、群众共同参与、良性互动的多元治理平台，在此之后，出台了一系列配套措施，明确共治的实施程序和操作流程。实施意见的出台旨在整饬服务系统的各自为政问题，多元治理平台的建设协调了各方不相容的意见，淡化了多元背景可能造成的价值冲突。
另一方面，伙伴关系中的协作独立不代表协作分散。正如本文之前论述的，参与主体间的资源依赖使各自孤立存在的成本升高，在此情况下，各主体不得不以资源交换的形式弥补自身的资源劣势。Gazley在论述伙伴关系时强调：“伙伴关系取决于关系中的资金来源、政治因素、地方经济和目标的相互关系。总而言之，政府机构和非营利组织通过种种正式和非正式的方式进行交流，以满足公众的需要，完成共同议程，或者争取共同利益。” 〔33 〕伙伴关系下，资源交换常常是众多交流形式的一种，社会组织在付出人力等资源的前提下从政府那里获得资金支持，这一协作方式的运用缓解了资源供应的紧迫性，确保了资源供应的延续性。L区政府为提升购买社会服务的效益，以政策形式向全区社会组织“赋制”“赋权”“赋能”，优化协作治理的环境，提升社会组织的话语权，完善政府购买社会服务的各项规则。同时，社会组织在民政、医疗、教育等领域发挥自身优势，引入个性化社区公共服务，推动社区公共服务向精细化发展。
四、发现与讨论
当前，从服务功能角度理解“三社联动”的运行机理是把握社区公共服务供给侧改革的有效途径。其中，政社互动下的政府购买社会服务在提升社区公共服务的多元化、体系化方面发挥着重要作用，它跨越了“三社”主体的边界，明确了服务供给的环节，最大程度地发挥了联动效果。
以政府购买社会服务为代表的“回应性”供给服务有效解决了因传统“灌输性”服务供给方式造成的重复供给、资源浪费、供需失衡问题。这两种供给模式被学者概括为“官僚模型”和“民营化模型”加以解释 〔27 〕 24。官僚模型下，政府是一个包揽财政支持、产品生产、服务递送整个服务流程的全能型服务供给者，民营化模型下，政府逐渐减少自己扮演的角色数量，就供给过程来看，它只作为供给环节出现，那就是为服务生产方提供必要的支持。Jesse D.Lecy的研究表明，政府资金在服务外包的投入确实增加了社区层面的非营利组织的数量与密度 〔34 〕。因此，“民营化模型”要求政府在进行权力共享的同时，还应该以培育社会组织为抓手，给予其政策、资金上的倾斜。
政府传统的供给体系已经无法适应社会转型带来的压力，在这一局面下，政府层面选择从基层行政体制来回应这一系列的挑战。同时，在服务供给层面，以“三社联动”为依托，创新政府购买社会服务形式，为服务生产注入市场活力。然而，政府购买社会服务下的项目制和岗位制都不同程度地模糊了公私界限。一方面，基层行政体制改革为社会组织预留了发展空间，岗位制模式下，社会组织承担了部分原本由政府担当的供给职责，导致政府在服务生产领域被边缘化，一定程度上弱化了政府的权能。另一方面，相对保守的基层政府并不会以牺牲自身行政空间换取服务升级，相反，在服务供给中，它们会利用岗位制将社工纳入自己的行政体系之中。凭借这一方式，政府仍然牢牢掌握着话语权，自上而下的垂直性管理方式大大压缩了了自由平等的格局。