论文部分内容阅读
内容提要本文用“土地—治理—民情”这三重分析框架对“三农”问题作了一种新的解释。在农业问题上，用治理和民情的视角既诠释了以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度的优越性，也分析了土地集体所有制在均平目标与济困目标之间、在经营的自主性与规模性之间面临的矛盾。在农村问题上，既用土地、家庭和人口的视角解释了新时期农村从总体性治理到专项性治理的治理转型，又用民情的视角分析了农民负担问题和基层政权悬浮问题的成因。在农民问题上，联系土地制度变迁和治理格局变迁，分析了农村村庄自治的出现及宗族和家庭的兴衰，由此展现了农村民情在新时期变迁的喜与忧。
关键词新“三农”问题土地治理民情
〔中图分类号〕C912.82；F320〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）01-0096-14
一、“三农”问题与“土地—治理—民情”
的三重分析框架“三农”问题最初是由温铁军等人在1990年代中期提出来的一个概念。在温铁军看来，中国历来没有纯粹的“农业”问题，而是包括农民权益问题、农村治理问题和农业可持续发展问题在内的“三农”问题。在中国人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾的双重制约下，土地首先作为中国农民最基本的“生存资料”，按人口平均分配，这体现出的是与市场经济的效率第一原则相对立的公平原则，大多数传统农区的非正式制度、非规范契约至今仍然是维系农村发展与乡村治理的制度文化基础。温铁军：《制约三农问题的两个基本矛盾》，《战略与管理》1996年第3期；温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年，第9、11、35页。“三农”问题这个概念在20世纪末被正式写入政府工作报告，到今天已经被政策界和社会各界广泛接受。所谓“三农”问题，与传统农业经济学的一个关键差别，在于突出了农民问题，并把人口与资源的关系以及城乡二元结构的视角引入了对农村和农业问题的思考，深化了我们对乡土中国在走向现代化过程中所面临的基本境况的认识。
但是，目前学界对这个概念的理解一直较为偏狭。尽管这些理解突破了传统农业经济学的视野，但还是将“三农”问题归入所谓经济基础的问题。比如，温铁军就明确表示“三农”问题与他后来提出的属于上层建筑的“三治问题”（村治、乡治与县治）是不同的。董筱丹、温铁军：《宏观经济波动与农村治理危机》，《管理世界》2008年第9期；温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年。学界在阐释这个概念时的另一个缺陷在于将农业问题、农村问题和农民问题模糊地放在一起，很少真正厘清这三个问题的内在关联，很少用其他两个问题来理解另一个问题。
本文的一个旨趣在于提出对“三农”问题一种新的阐释，并用这种阐释搭建起一个三重分析框架，来提纲挈领地理解中国农村三十多年的改革历程中的种种制度创举和问题。
简略地说，“三农”问题内含了相互关联的三个问题：农业、农村和农民问题。土地构成农业问题的核心问题，治理构成农村问题的实质问题，而民情构成农民问题的基础问题。这种理解看似简单，而实际上，它不仅把温铁军所说的“三农”问题与“三治”问题融为一体，而且还把以往研究者都忽略的民情问题纳进了视野中。西方社会理论家从孟德斯鸠以降，一直高度重视对民情（mores）问题的研究。在他们看来，要理解现代世界，不仅要从政治体制和市场体制的结构和性质来看，而且要从一个社会最基本的民情出发，来考察其经济贸易、社会流动以及政治民主所带来的核心问题，即民众的风尚秩序的变化。无论是马克思有关商品拜物教的分析，涂尔干有关社会失范的分析，韦伯有关宗教伦理的分析，都旨在从人们世俗生活中的心态结构和精神秩序出发来把握现代社会的奥秘。晚清民国一代的中国早期社会学家也非常重视这个问题。无论是李安宅对礼的研究，潘光旦对位育的分析，费孝通对差序格局的发现，都突出了把心性、人伦和民情放置在社会结构中去分析的思路。应星、周飞舟、渠敬东编：《中国社会学文选》下册，中国人民大学出版社，2011年，第四编编前言，第777页。而我们要深入理解今天的乡土中国，就理应把民情问题带进来。
“三农”问题中的这三个问题不是含混并立的，而是有着极其紧密的内在联系。我们只有联系治理和民情问题，才能真正理解土地问题；同样地，我们只有联系土地和民情问题，才能真正理解农村治理问题；我们也只有联系土地和治理问题，才能真正理解村庄民情问题。下面我们就分别进行阐述。
二、新“三农”问题视野下的农业问题
中国农业问题的核心是土地问题。传统中国土地制度一直是以私有权属为基本特征，土地占有权较为分散，而使用权则向自耕农相对集中。赵冈：《中国传统农村的地权分配》，新星出版社，2006年，第162页。中国共产党在建国之初在农村开展的土地改革运动使广大农民历史性地实现了“耕者有其田”的传统理想，焕发了农民高昂的生产积极性，但在基本经济制度上，土改并没有改变生产资料私有制性质，只是形成了高度平均化的小农经济。
1950年代中期以后，由于小农经济的规模与国家当时确定的优先发展重工业的战略相矛盾，为了使农业能够顺利地为工业化提供积累，同时也为了在政治上将农民组织起来，推进社会主义革命，国家开展了农业集体化运动。集体化虽然经历了从初级社迅速跃进到高级社、从高级社又迅速跃进到人民公社、最后被迫从人民公社的狂飙大潮退回到“三级所有，（生产）队为基础”的复杂过程，但人民公社体制一直延续到1970年代末。
1.民情与农业的家庭经营
中国传统的乡村社会以小农经济为主，而小农经济最基本的经济单位一直是家庭，其生产、交换、积累和消费都是以家庭为单位来进行的。尽管农户拥有的土地并不多，但无论是在自有的土地上，还是在租佃的土地上，都是以家庭作为农业经营的主体。1970年代末的农村改革首先就是从恢复家庭在农业生产的地位开始。 当时在全国各地进行探索的农业承包制有三种主要形式：包工到组；包产到户；包干到户。包干到户相较人民公社制是农业经营方式的根本改变。它的基本做法是：村集体按人口多少或劳动力多少将土地发包给农户经营，农户按承包合同完成国家税收、统派购或合同订购任务，并向生产队上缴一定数量的提留作为公积金和公益金，余下的产品全部归农户所有和支配。包干到户与包产到户的最大区别是取消了生产队统一经营和统一分配，“交够了国家的，留足了集体的，剩下全是自己的”。实践证明，包干到户是最受农民欢迎的承包制形式，后来也成为新时期全国土地承包的基本形式。
那么，农民为什么最欢迎“包干到户”这种形式？或者说，农业生产与家庭经营到底有什么内在的关联呢？
（1）农业的基本特点
中国新时期农村改革的重要推动者杜润生曾这样总结农业的特点：农业受自然界变化多端的多种因素的制约，需要有人细心地、随机应变地以高度主人翁的责任感来照管它；农业的收益集中在最终产品上，这就要求把生产者的利益和最终经济成果挂上钩；农业的主要生产资料——土地是一种特殊的生产资料，要努力地养地，使生产者从长远利益出发，高度关怀土地。杜润生：《家庭联产承包责任制是农村合作经济的新发展》，载《杜润生文集》，山西人民出版社，2008年，第84-102页。陈锡文在此基础上进一步指出，农业生产的突出特点是农业的生产过程与动植物的生命过程合二为一，农业生产过程受到各种自然力的影响，这就要求生产者高度关怀土地，准确掌握动植物的生命状况和自然界的各种变化，细心照料动植物生活和生长，随时根据对环境的适应作出灵活的决策；而农业生产对雇佣劳动进行激励存在难以度量的困难，其全部劳动最后体现在动植物的产量上，而无法像工业那样可以分别计算生产过程各个环节中劳动者的劳动，因此，只有联系最终的产量才能评价农业生产者所付出的劳动，这也就是农业劳动在时间上的不可分割性。陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第52-59页。
（2）家庭经营的民情基础
正是基于农业上述的基本特点，家庭经营在农业生产上才具有独特的优势。我们以往常见到经济学家从效率和成本的角度对家庭经营给予论证。比如吴敬琏这样总结家庭经营的优点：可以实现家庭内部劳动力的优化组合和优势互补，交易成本低；决策成本低，家庭成员共享的信息比较充分，家庭决策具有快速、灵活、方便、权威和随机等优点，很能适应变化的情况；承担风险能力强，家庭的血缘关系使其成员之间凝聚力强，对投资收益的计算也比较充分；在家庭内部进行分配，节省分配成本，避免结算、计量、划分和监督等成本；管理成本低，利用机会的成本也较低。吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2010年，第83-84页。经济学家的这些总结固然是非常有启发性的，但他们对问题的分析过于偏爱效率和成本的角度，而忽略了家庭经营的社会意义，或者说他们并没有看到家庭经营的民情基础。下面我就对此略加阐述。
首先，从家庭的基本功能来看。中国传统家庭最基本的功能是所谓“生育合作社 经济共同体”。家庭作为经济共同体的的基础就是土地。农户对土地有着天然的感情。而且，几千年的土地私有关系，更加深了农民对自家可自主经营的土地的感情。
其次，从家庭的内部结构来说。家庭是费孝通所谓“差序格局”的内核，是一根根私人联系所构成的社会网络的中心。费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第24-30页。家庭作为通过血缘和姻缘构建起来的社会关系是最为紧密和巩固的，非任何社会力量所能轻易撼动。而家庭内部又存在着自然的年龄分工和角色分工，家长权威是天然而成的、是不可置疑的，家外则是所谓“外人”。以家长为核心的家在关于农业生产活动中是最灵活、也最统一的决策主体。
再次，从村落社会来看。村落社会是一个熟人社会，村民之间相互知根知底，而又相互攀比，相互监督。在生产队劳动中，由于每个人劳动的态度和工作质量实际上无法用工分来计量，小农的攀比心理就使他们容易向懒惰者看齐。而家庭内部明确的等级关系消除了攀比的心理，家长权威确保了家庭成员劳动的积极性。
最后，从家计的结构来看。家庭手工业与农业存在着密切的配合关系。也就是说，中国传统经济结构并不是一种纯粹的农业经济，而是一种“农工混合的乡土经济”。家庭手工业是维持农民生活水平的重要手段。费孝通：《江村经济》，江苏人民出版社，1986年，第200-203页。“男耕女织”是家庭经济自然的性别分工。在许多情况下，家庭手工业的主要目的是为了家庭而非市场生产（不过，自明清以来，家庭手工业也开始了商品化的进程）。正因为家庭手工业对维持家计的重要作用，使农民在人口增加和社会分化的压力下仍能维持家庭式小农场的经济组织。就此，家庭手工业和家庭式农作构成了相互支撑的关系：手工副业的收入，可以帮助维持一个净收入低于生活需要的家庭式农场；而家庭式农作，则可以维持一个劳力报酬低于生活所需的织布者。黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000年，第193-202页。
总之，由于小农家庭是一个集生产、消费、教育、抚养于一体的社会基本经济细胞，土地是这个细胞的经济命脉，男耕女织是它的基本经济结构，它具有持久的稳定性、分工的自然性、决策的灵活性和权威性，这些使家庭经营具有其他经营形式不可比拟的优势。乡土中国的民情决定了家庭是中国农业生产、决策和分配最适合的基本单元。
实践证明，家庭承包制极大地促进了农业的发展。1984年，全国粮食总产量达到创记录的40731万吨，比1978年增长33.6%，年平均增长4.95%；棉花总产量达到625.8万吨，比1978年增长1.89倍，年平均增长19.3%。国家统计局：《中国统计年鉴1995》，中国统计出版社，1995年，第347-348页。据测算，各项农村改革对1978～1984年的农村产出增长贡献率总和为48.64%，其中，承包经营制的贡献为46.89%，可谓是贡献显著。林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1994年，第95页。 2.治理、民情与“统分结合”的双层经营制度
新时期的农村改革确立了家庭在农业经营中的主体地位，但并不是简单地回到传统的土地私有制。在摈弃了所谓“农业社会主义”的狂热追求和“大锅饭”的制度安排后，1970年代末开始的农村改革依然吸纳了社会主义的新传统因素，这即是对土地的集体所有制形式的坚持。因此，农村改革实行的是所谓“统分结合”的双层经营体制。那么，为什么我们在走过了几十年农业集体化的弯路后还要坚持土地所有制的集体所有呢？这就需要把中国城乡二元的治理格局以及小农对均平的执着追求联系在一起。
在城乡二元社会结构中，农民无法享受城市单位制下“父爱主义”[匈牙利]科尔内：《短缺经济学》，张晓光等译，经济科学出版社，1996年，第279页。的荫庇，土地就是其安身立命的根本。在人地关系高度紧张的压力下，土地不可能主要体现生产资料的功能，而是主要体现农民的“福利”功能。温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年，第284页。只有土地的集体所有，才能确保农民不失去这一根本。即使在1990年代以后农民开始大规模进城打工，但只要他们因为户籍制的限制而无法真正在城市落户，就仍须为他们保留这一最后的退路。这条退路实际上也是社会安全和稳定的底线。而小农顽强的均平意识和马铃薯般的原子化状态往往构成了发展规模经营和新型合作经济的障碍。也只有土地的集体所有，才可能发挥引导农民在自愿基础上的再组织化的作用。
总的说来，以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度是中国创造出来的、基于中国治理格局和民情特点的独特的合作经济模式，是中国新时期农村改革成功的关键所在。
3.农业何以成为一个问题？
既要实现土地作为生产资料分配的均等性，又要实现土地作为基本生活保障的济困性；既要保障农户权益、发挥分散经营的积极性，又要有效提高土地的规模经营效益，提高农民进入市场的组织化程度，降低农户生产成本和市场风险——这是双层经营的土地制度理应发挥的两方面功能。但在土地集体所有制的均平目标与济困目标之间，在土地经营的自主性与规模性之间始终存在着矛盾。
农村改革三十多年的实践表明，土地的集体所有制总是优先实现均平目标而非济困目标，而国家也总是强调优先稳定农户的经营自主权而谨慎提倡规模经营甚至制止“反租倒包”等做法。这种实践主要受制于现有的治理结构和民情基础。
从外部条件来说，土地的规模经营受限于城乡关系格局的改变。不从根本上解决农村劳动力的非农就业及其社会保障问题，不让农民把家庭从乡村迁入城市，真正在城镇安居乐业，就不可能实现规模经营。然而，中国土地制度的改革与户籍制度的改革一直处于不同步状态。以户籍制为标志的城乡分割的二元体制尽管自1980年代以来已经受到冲击，但始终未被触动这种体制的核心。农民工既然无法永久地选择在城市生活和就业，他们在城市的生活、工作和安居既然无法得到制度性的保障，那么，他们也就无法最终选择放弃土地，而那些经营农业的农民扩大经营规模的问题也就无从谈起。因此，实现土地的规模经营，主要不是“动地”而是“动人”的问题，即只有农村人口真正连人带家地实现了彻底的转移，才可能使土地逐步集中，扩大规模。陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第385页。而在户籍制等核心制度未实行根本性变革的情况下，国家自然就会优先强调农户的经营自主权，而对规模经营抱着谨慎的态度。
而从农村内部条件来说，土地的调整与流转情况取决于村民与村干部之间的信任程度。尽管从1987年起《村委会组织法》已经开始在全国农村普遍推行，但是到1998年全国人大正式通过《村民委员会组织法》之前，全国大多数村庄的选举采取的并不是所谓“海选”的方式，即村委会成员的候选人并非由村民直接提名。在候选人的提名中，村党支部或乡镇政府可以起到相当大的作用。更为重要的是，村党支部作为村庄的核心领导机构，并非是由村民选举产生的。因此，在1998年前，村支两委还很难称得上是村庄集体利益的真正代言人。甚至在1998年后村庄普遍实现了“海选”或村支两委实行“两委合一”的情况下，由于种种复杂的原因，村民仍然难以完全信任村庄领导人。在此情况下，村民宁肯放弃对扶危济困的要求，也要优先坚持土地使用权和收益权的均分。曹正汉：《土地集体所有制：均平易、济困难》，《社会学研究》2007年第3期。因为，乡村组织总是过于热衷于把土地的分配和流转作为增加收入（控制农业剩余）和突出政绩（完成粮食定购和发展规模经营）的手段，村委会（即使是村民海选出来的村委会）的权力一旦被扩大，就有被滥用的危险。先有1980年代调地龚启胜、周飞舟：《当前中国农村土地调整制度个案的分析》，《二十一世纪》1998年第10期。与“两田制”韩俊：《中国经济改革30年·农村经济卷》，重庆大学出版社，2008年，第55-56页。为例，后有1990年代以后的非农征地为证。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年。因此，国家总是倾向于对基层政府和村干部主导的土地调整和流转加以相当的控制。
但也正因为如此，集体经济组织在实现小农经营与市场对接上一直未能很好地发挥“统”的功能。实际上，集体经济组织基本上退化为纯粹的集体土地发包方，无法发挥集体经营的功能。尤其是随着多数乡镇企业在1990年代末被私有化改制，农村集体经济为农业提供统一经营的能力丧失殆尽，“壮大集体经济”更多落空为“有集体无经济”，新型合作组织的发展一直非常迟缓。温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第34页。小农户与大市场之间的矛盾在1980年代后期已经开始暴露出来。1990年代以来，农民大规模进城务工，村庄空心化、农业兼营化、农户老龄化趋势日益明显，对农业生产服务的社会化需求进一步加大。而进入新世纪以后，中国正式加入WTO组织又使农户面临着国内和国际市场的双重压力。在这种情况下，中国农业的规模经营如何发展，就成了一个尖锐的问题。中国是发展雇工农场，还是坚持家庭农场？陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第383-387页；黄宗智：《中国的隐性农业革命》，法律出版社，2010年，第103-126页。是扶持龙头企业来推进产—加—销的纵向一体化，还是发展农民新型的合作社来组织加工和销售？熊万胜等：《企业“带动”农户的可能与限度》，《开放时代》2011年第4期。是着力发展专业合作社，还是着力发展综合合作社？温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第35-48、112-116页。这些都成为人们相执不下的问题。 另一方面，1998年以来，中国经济的高增长靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，而土地成为这两个引擎的主要力量，成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的工具。农地的非农化在一些地区成为焦点问题。尽管法律和中央政府为了约束地方政府的土地征用和经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，强调“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则，但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手却在地方政府。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议出让（即以成本价甚至零地价）推进了高速的工业化；又利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。蒋省三等：《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》，上海三联书店，2010年，第7、19页。这种被有的学者称之为土地、财政和金融“三位一体”的城市化模式，既不以工业化为必然前提，也不以人口城市化为必要条件，只是通过土地城市化的运转就使地方政府的财政收入迅速增加，金融贷款运转活跃，城市建设日新月异。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年，第236-240页。但这种工业化和城市化付出的巨大代价则是使耕地急剧减少，农民的土地财产权利受到严重的侵犯，农民对土地低价补偿的不满成为新时期社会不稳定的一个重要因素。
三、新“三农”问题视野下的农村问题
在新的“三农”问题视野中，农村问题的实质是治理问题。改革前的农村治理问题涉及到诸多问题，既有如何处理城乡关系、工农关系的问题，又有如何在农村进行社会整合与社会动员的问题，还有如何在农村塑造社会主义新人的问题，应星：《村庄审判史中的道德与政治》，知识产权出版社，2009年，第1-2页。可谓是真正的总体性治理。治理的雄心不可谓不宏大，但实际治理的效果却常常事与愿违。土地实行家庭承包制以后，农村治理的问题得到了简化，原来的总体性治理转变为专项性治理，家庭及其承包地成为乡村政治治理秩序的基础。
1.土地、家庭与治理：通过合同的治理
在人民公社时期，国家垄断了各种社会资源，并通过公社对农民的生产和生活等各个方面进行控制，通过各种制度、运动和仪式对农民进行广泛的参与式动员，农民在政治上高度依附于国家，在经济上和社会上高度依附于人民公社，在人身上高度依附于从公社到生产队的各级干部。而实行家庭承包制以来，特别是人民公社制度终结以来，家庭成为农村基本的生产经营单位，超经济权力从生产领域退出，农民不仅获得了经济自由，而且获得了人身的自由，获得了对自身劳动力的支配权。与此同时，家庭也成为国家对农村进行治理的基本单位。但是人民公社时期常见的政治运动、学习、批斗等直接治理手段基本上失去了作用。新时期国家对农村的治理找到了一个新的基础。
1983年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，其中明确提出：乡政府的职能是“制定本乡经济、社会发展规划并组织实施，对各级经济组织和农户下达国家规定的生产计划和销售任务，监督各级经济组织和农户执行与国家签订的经济合同”等。中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，第220-222页。而所谓“生产计划和销售任务”都是通过经济合同来体现的。土地既然此时成为家庭最基本的利益载体，那么，土地承包合同就不单纯是家庭与村集体之间的租赁契约，它在一定程度上就如同集体化时期的口粮和工分分配一样，成为地方政府和乡村干部在人民公社解体后对农民进行治理的一个枢纽和杠杆。农户是通过对“交够国家的，留足集体的”利益承诺，从而获得对承包地的使用权和经营权的。因此，国家和集体在新时期对农户的治理关系首先就体现在通过土地承包合同而对农业税和集体提留的征收上。不仅如此，国家、政府、干部往往还通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到农民的头上。对政府和干部来说，承包合同成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，计划生育、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，往往都是通过这种间接而省力的方式去达到。因此，土地承包合同就成为种种复杂的权力关系的一个集结。赵晓力：《通过合同的治理》，《中国社会科学》2000年第2期。
当然，这种通过合同治理的权力关系绝不是单向的。政府、村庄和农户常常围绕着税费特别是集体提留在土地承包合同中，既有上缴农业税的要求，也有上缴乡镇统筹和村提留（统称“集体提留”）的要求。前者直接反映的是农户与国家的关系；而后者则体现为农户与乡村集体的关系。农业税一般比较固定，不易引发争执。而集体提留的征收有较大的弹性，国家和集体所加载的治理目标往往是通过集体提留来反映的，而正是这部分常常引发争议。形成一种三方的博弈，国家的意志、地方政府的经济追求、乡村机构的日常运作和农民的利益与需求构成了这种博弈过程中的重要因素。既然合同可以被乡村干部当作治理的杠杆来使用，农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆。许多“承包合同纠纷”就是在这种博弈中产生的。赵晓力：《通过合同的治理》，《中国社会科学》2000年第2期。
2.民情与治理：通过身体的治理
人口与土地的关系问题是制约中国农村发展的基本因素之一。1949年后，国家对农村发展的关注焦点主要放在土地制度的变革上。而从1970年代开始，人口因素逐渐被纳进了国家治理的视野，全国开始推行计划生育，以“晚”、“稀”、“少”为主要内容。进入改革开放时期后，经济建设被确立为全党和全国工作的中心，而计划生育作为制约经济发展的一个关键因素开始受到了国家的高度重视。1978年计划生育被纳入了《宪法》。1980年9月中共中央发出给全体党员和团员的一封公开信，“提倡一对夫妇只生一个子女”。随后，计划生育被确立为国策，“一胎化”政策成为新时期推进现代化建设的一个基本保障。但由于“一胎化”政策在生育意愿强烈的农村地区引起了强烈的反弹，1984年中共中央发出文件，对计划生育政策作了微调，即允许农村只有一个女孩的夫妇头胎间隔八年后经过审批可以按计划再生一胎，这即“间隔式”生育政策阶段。无论是1980年代前期的一胎化政策，还是1980年代中后期的间隔式政策，全国各地都普遍实行了人口和计划生育工作目标管理责任制，各级党政领导人对其所辖地区的人口和计划生育工作签订了目标管理责任书，年底进行考核，对完成责任目标的责任人给予肯定或奖励；对完不成责任目标，或其责任区域的计划生育工作中出现重大失误的责任人，给予批评或处分，并在评先进、干部晋级或提拔使用时给予“一票否决”。荣敬本等：《从压力型体制向民主体制的转变》，中央编译出版社，1998年，第28页。农村一直被看成是实施计划生育国策的重点和难点地区。通过身体的治理成为国家新时期对农村实行的又一项重要的专项性治理。对国家的现代化发展战略来说，计划生育比起税费征收具有更强的刚性。 但另一方面，传统的生育需求和习惯在多数农民那里又是极其强劲的。这是因为，生育在农村绝不仅仅是一种成本—效益的理性计算，它同时面对的还是一种异常强大的、受到村落和宗族文化影响的文化现象。这些文化因素包括男性偏重的继嗣制度、多子增强的家族社会地位、家族养老的保障等。对许多农民来说，上缴公粮税费是天经地义的事，是对国家的义务；但生儿育女则是自家私事，他们并不理解或认同这种自家私事与国策之间的关系，因而对政府的强制干涉也就难以接受。
正是因为计划生育工作对农村基层干部的压力巨大，而对农民来说，生育又具有某种类似宗教信仰般的顽固性，因此，基层政府与农民在计划生育问题上常常面对着硬碰硬的矛盾和冲突。由于人民公社制的瓦解，基层政府缺乏赖以控制农民的垄断性资源，难以让有顽固的超生意愿的农民乖乖就范，因此，不少地方干部常常使用粗暴的强制手段来对付超生户，如拆房子、株连、体罚、没收家产等等。
当然，在现实生活中，国家、乡村干部与超生户在计划生育问题上仍存在着复杂的博弈关系。躲藏、欺瞒、动用关系、以钱铺路是农民常用的手段，而夹在上级政府与农民之间的农村基层干部也常常用造假、收买、通风报信等方式来应对上级的检查压力。参见陈心想：《从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作》，《社会学研究》2004年第3期；艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析》，《社会》2011年第3期；郭亮：《“钟摆”效应：村庄计划生育三十年》，《中国乡村研究》总第8辑，福建教育出版社，2010年。这里博弈的不仅仅是世理人情，也有利益核算。正如有的基层干部说的：计划生育如果做不好，政府的所有工作固然会受影响；但如果做得太好了，也不行，因为那些靠超生罚款的计生工作队常常就会面临断炊的危险。因此，现实生活中常常存在一个自然平衡点，既要进行基本的生育控制，又要靠适度的超生罚款来维持计划生育的持续工作。周雪光：《基层政府间的“共谋现象”》，《社会学研究》2008年第6期。
3.农村何以成为一个问题？
改革开放以来，以税费改革为界标，农村治理问题在这个界标前主要体现为农民负担问题，在这个界标后主要体现为政权悬浮问题。
（1）民情与农民负担问题
农民负担问题是新时期农村治理问题的集中体现。关于它的成因，学界已有诸多分析。参见陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年；黄季焜等：《制度变迁和可持续发展：30年中国农业与农村》，上海人民出版社，2008年；温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年。笔者在这里只是从民情的角度对此进行一些补充分析。
在人民公社时期，农民所承受的实际负担远比改革以来任何一个时期都重。之所以当时没有提出农民负担问题，主要与这种负担的承载方式以及农民对这种负担的感受有关。改革前，农业税一方面是通过工农业产品价格的“剪刀差”方式来提取的，另一方面是通过公社和大队预扣集体积累来提取的。这两种提取方式对农民来说都是隐性的。因为当时农业的基本经营单位是生产队而非农户，农民并不需要直接向公社或国家上缴税收。由于小农的眼界受限，他们对这种隐性的征税方式并没有多少切身的感受。他们对公社和生产队的不满，大多是通过斯科特意义上的“弱者的武器”[美]詹姆斯·斯科特：《弱者的武器》，郑广怀等译，译林出版社，2007年。来表达的，即磨洋工、偷懒、甚至偷盗等等，而不是与公社与干部的直接对抗。
随着家庭承包制的推行，家庭成为基本的纳税单位。这时期与改革前相较，农业税变化并不大，而且，政府还大大提高了粮食收购价格，降低了“剪刀差”。但是由于工分制的瓦解，集体组织已经无法像以前那样控制乡村内部收入，于是引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式。这时农民开始对税收有了切身感受，由此农民负担问题开始初步显现。不过，在1980年代，这个问题尚不突出。除了当时农民实际的税负比较低、农民收入增长快外，还有一个重要原因：当时国家粮食订购政策继续存在，乡村组织常常将各种税费负担在农民的粮食收购款中预先扣除。⑤黄季焜等：《制度变迁和可持续发展：30年中国农业与农村》，上海人民出版社，2008年，第268-269、273页。这种征税方式在农民那里表现为“更少的得到”而非“更多的上缴”。从农民的心理来说，通过预扣而造成的到手的收入减少的情况具有一定的隐蔽性，远不像直接从农民已到手的收入中催讨上缴款所带来的心理反感强烈。
1990年代以来，农业市场化使国家粮食收购数量大大减少，国家对农民税费的征收方式从低成本的预扣转变为高成本的直接征收催讨。这种征税方式不仅容易激发农民的心理反感和正面对抗，而且也使得征税的难度和成本大大增加，从而导致为了要完成征税任务，就需要养更多的人，而养更多人就需要进一步提高对农民税费的征收。⑤与此同时，计划生育、普九达标、招商引资、社会治安综合治理等各项任务使农村基层政权组织不断膨胀，“食之者众，生之者寡”的机构和人员膨胀问题越来越严重，这些都使农民负担问题大大恶化。加上以“财权上收，事权下移”为特征的分税制带来乡镇基层财政的普遍困境，使其支出缺口最后不得不转嫁到农民头上，这就更是雪上加霜，国家与农民的关系一度陷入相当紧张的局面。
从1990年代后期开始，国家开始不断探索农村税费改革的方式，努力减轻农民负担。进入新世纪以后，中央更确立了“公共财政覆盖农村”的基本政策，要求各地按照统筹城乡经济社会发展的要求，让公共财政的阳光逐步照耀农村。2005年国家正式废除了在中国实行了几千年的农业税。这是中国国家与农民取予关系发生根本变化的标志，是继包产到户后农村社会的又一次重大制度创新。国家与农民之间“少取、多予、放活”的新关系格局为中国农村改革持续释放“红利”奠定了坚实的基础。
（2）民情与政权悬浮问题
新世纪开始的税费改革虽然减轻乃至最后彻底取消了农民负担，但税费改革的另一个目的，即通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，将国家—农民的“汲取型”关系转变为“服务型”关系却未能实现，反而出现了一些意外后果，其中最为重要的就是乡镇政府的职能迷失。国家的财政转移支付不足以完全弥补取消农民负担造成的乡镇财政缺口，使乡镇财政在税费改革后变得越来越“空壳化”，乡镇政府不得不四处借贷、向上“跑钱”，它们不但没有转变成政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织，有学者称之为“悬浮型”政权。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年，第99-127页。农民负担的确得到了减轻。但由于不再在农民身上摊派费用，村庄内部的公共事务如教育、卫生、道路、水利和治安等资金来源发生了困难，农村公共服务出现了明显的缺位，而乡镇许多工作人员则变得无事可做，陷入“吃不饱也饿不死”的尴尬境地。 悬浮型政权的成因主要是基于分税制带来的政府间关系的变动。不过，这种政权形态也有特定的民情基础。农民常常对身边的基层干部抱着不信任的态度，而对远离他们的高层干部反倒容易抱有好感。他们对于基层政府的变通行为难以理解，常常将这些行为都视为基层干部贪婪品性的表现。当他们在实际中看到上级关心民生的意图在基层走样变形时，就会习惯性地归因为贪官横行、乌云遮天。他们渴求的是中央的惠农政策不打任何折扣地落实到农民头上。应星：《大河移民上访的故事》，三联书店，2001年，第390页。因此，当乡镇政府被迫悬浮起来时，农民倒并非不愿意看到这个局面。同样地，当项目制在乡村开始兴起时，折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑》，《中国社会科学》2011年第4期；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。由于这些是国家直接下放到村庄的项目，农民也非常乐于通过这些项目而与高层政府建立起直接的联系。
然而，基层政权的悬浮终究是不利于乡村治理的。项目制虽然在某些方面可以弥补基层政府悬浮带来的缺失，但终究无法替代基层的治理。只有深化乡镇机构的改革，精简机构和人员，转变政府职能，这样才能真正巩固税费改革的成果，有效克服基层政府的悬浮状态，使农民与基层政府的关系进入良性的循环状态。
四、新“三农”问题视野下的农民问题
在新的“三农”问题视野下，农民问题的基础是民情问题。而新时期的民情问题又分别通过村治、宗族与家庭三个方面体现出来。
1.乡镇治理与村庄自治
新时期的农村改革虽然主要以土地关系为纽带，但这种改革绝不仅仅是经济改革，同时也深刻地触动了农民与国家的政治关系。在改革前，与农业集体化相配套的是人民公社制度。人民公社制度不仅因为剥夺了农民的退出权而成为一个没有效率的组织，而且也因为剥夺了农民的自主权而成为一个更多强制而很少获得认同、有权力而乏权威的组织。土地实行家庭承包制后，家庭替代了生产队进行直接生产经营的职能，而农村基层治理结构也势必发生变革。由此，我们看到在原来的人民公社基础上形成了乡镇政府；在原来的生产大队和生产队的基础上，逐渐形成了村民自治组织。
1980年末到1981年初，在广西罗山、宜山等县出现了新时期最早的一批村委会，这是村民为解决村庄社会秩序混乱而产生的临时性、自治性的组织。这些早期的村委会是自发的非政府实体，既不参与国家资源分配，也不辅助国家事务在村庄的落实，而是着眼于村庄内部秩序的整治和内部关系的调整，其典型事务包括禁止赌博盗窃、调节纠纷、维护灌溉水渠、筑路修桥、照顾老人穷人和军烈属、禁止乱砍滥伐和乱占耕地、集资并调遣劳动力重修校舍等等。当广西实施村委会的情况上报到北京后，引起了时任全国人大常委会委员长的彭真的高度重视。在彭真的督促下，1982年全国人大出台的新《宪法》明确把村委会界定为基层群众性自治组织。到1984年年底，全国70多万个生产大队已经被95万个村委会替代。不过，当时基本上还只是一个名称上的变化，大多数村委会仍是任命的而非普选的。村委会名义是群众自治组织，但实际上只是乡政府的延伸。
1987年11月，全国人大通过了《村民委员会组织法（试行）》。这部法律重申了村委会是群众性自治组织，并明确界定了乡镇政权与村委会之间是指导与被指导关系，而非领导与被领导关系。如果说在人民公社时期公社与生产大队之间是明确的上下级关系，是国家对农村实行总体性治理的不同层阶，那么，新时期由生产大队改建的村民委员会在理论上不再成为基层政权的“腿”。
经过十多年的试行后，1998年全国人大修订了《村民委员会组织法》并开始正式实施。在新修订的这部法律中，村民委员会的性质被明确为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，同时特别强调了“四个民主”：即实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“海选”、村民会议与村民代表会议作为“四个民主”的具体体现被写进了法律中。这部法律正式推行后，村民自治制度实现了历史性的跨越，迎来了发展的大好时机。
村民自治制度的确立使农民的民主权利得到了充分的行使，农民的基本意愿得到了更好的保障，是中国农村改革的又一伟大创造，是中国几千年来未曾有过的草根民主实践，是中国特色的社会主义民主的重要标志。
不过，草根民主最重要的意义与其说表现在政治上，不如说是表现在政治与民情的关系上。“民情”是孟德斯鸠最早引入政治和法律思想分析中，而后在托克维尔对美国民主的深刻分析中得到了最精彩的体现。在托克维尔看来，民主的驱动及其机制远不仅仅是联邦党人那种所谓“用野心来对抗野心”的精神，即所谓权力制约的思路。民主与民情之间构成了相互塑造的关系：一方面民主最深刻、最彻底地改变了民情，另一方面民情又反过来构成了民主最坚实、最根本的基础，只有通过“社会状况的民主”才能支撑起政治制度的民主。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董良果译，商务印书馆，1993年，第700-837页。类似地，我们在中国农村的改革中也可以看到，一方面，农村的经济改革和草根民主如何深刻地影响了农民的生活和生产空间、组织形态、宗族关系、家庭制度等这些中国农村民情的基本构成要素，另一方面，这些民情的构成要素又反过来深刻地影响了农村改革的进程，深化了草根民主的发展。参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年；徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年。
2.宗族在新时期的兴衰
宗族对中国农民的重要性，就如同宗教在西方人心中的位置。用许烺光的话来说，中国农民是生活在“祖荫下”的。许烺光：《祖荫下》，南天书局，2001年。同宗同族构成中国农民的人际差序格局中核心的环节。自从农村开始经济改革以来，以往在人民公社时期被强力抑制的宗族开始迅速地复兴。与此同时，新形势下又出现了一些削弱宗族发展的新的因素。因此，农村的宗族同时受到强化因素与削弱因素的拉力。 （1）宗族的强化因素
首先，聚族而居的特点奠定了宗族存在的长期性。而人民公社体制终结后，生产队为村民小组所替代，而村民小组大多以自然村为基础，这些自然村常常是以单姓宗族村为主，这种布局无疑强化了宗族意识和宗族连带。
其次，家庭承包制的实行既加强了家庭内部的凝聚力，也使宗族内换工互助成为势所难免的事。当农民家庭间需要进行经济合作时，有血缘和姻亲关系的家庭无疑是合作的首选对象。他们不仅合资购买农具，购买牲畜，换工互助，甚至在承包土地之初就是由同一宗族的几个家庭把地分在一起，而后再按每户分地。人民公社解体后，同一宗族的帮忙显得更加频繁和更为重要。除了农耕生产外，举办各种人生礼仪而大宴宾时也主要是靠族人按照惯例前来帮忙。村民遇有需要急救或投资时首先想到的也是族人的帮助。在村庄社会互助的圈子中，族亲圈和姻亲圈占有主要地位，而朋友圈只是互助的外围。王思斌：《经济体制改革对农村社会关系的影响》，《北京大学学报》（哲社版）1987年第3期。
再次，在1980年代异军突出的乡镇企业大潮中，乡镇企业的宗族化是一个基本的特点。在宗族网络强大的村庄中存在着自然的信用保障，而在中国社会的非宗族成员中却极为缺乏这种信用保障。信用降低了交易成本和组织成本。同时，宗族关系也有利于资本的原始积累。因此宗族网络在乡镇企业的迅猛发展中就起着特殊的作用。参见彭玉生等：《中国乡村的宗族网络、工业化与制度选择》，《中国乡村研究》第一辑，商务印书馆，2003年；渠敬东：《占有、经营与治理：乡镇企业的三重分析概念》（下），《社会》2013年第2期。而宗族化的乡镇企业的发展又反过来增强了宗族意识。
又次，1980年代后期开始的村委会选举成为宗族复兴的一剂强心针。每个村民既然都生活在具有一定血缘家族关系的自然村落里，村委会为获得广泛的群众基础，往往要考虑其成员在各个自然村里的分布比例。而村民在推举村委会成员和村民代表时，也往往首先要推举与自己联系紧密的本家族的成员。因此，人口较多的“大姓”就比较容易进入村委会。而村干部在处理村中事务时，也就自觉不自觉地受乡村社区家族因素的影响。尽管国家并不允许村民自治演化为族民自治，但宗族力量的广泛性和隐形性使政府的限制和干预难以奏效。徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第120-122页。村委会选举成为宗族力量动员和强化的契机。
最后，农村基层组织的某种涣散也使宗族找到了作用的空间。从某种意义上说，正式的权力组织与宗族组织之间在农村存在着某种消长关系。新时期乡村组织相较人民公社组织的涣散和软弱，使宗族在调解民间纠纷、维护村庄秩序等方面得以发挥其功能。
（2）宗族的削弱因素
新时期宗族的复兴与1949年前的宗族还是无法相比的，因为这个时期的宗族并没有重建为实体性的组织，它既无独立的族产作为经济依托，也无正式的国家授权，其组织是不完整的，其作用力不具有强硬的约束力，其仪式性的功能大于实质性的功能，其利益性的纽带的重要性超过了伦理性、宗法性的纽带。不少地方的宗族复兴表现在修家谱、立宗祠这样的文化活动上，对村庄秩序尚不构成全面的、关键性的影响。同时，新时期还出现了一些削弱宗族的因素。
首先，经济联系的加强意味着宗族关系的功利化与复杂化。商品生产虽然一方面加强了亲属间的联系，但另一方面在商品生产的合作中，原来以感情为重的亲属关系逐渐发生蜕变，经济利益开始成为亲属联系的重要纽带，成为调节亲属关系远近的标杆。由于经济因素的不稳定性和利益复杂性，这也就使宗族关系变得越来越不稳定和复杂化。
其次，新时期国家政权对基层农村的渗透力度虽然有所减弱，但国家立法空前增多，国家法律向乡村社会大规模、深层次地渗透。在乡镇一级普遍建立了司法所或司法站，有的乡镇还设立了人民法庭，村委会设立了治安委员，这些成为国家“法律下乡”的组织依托。而从1985年起国家开始实施“一五”普法规划，向包括农民在内的全体公民普及法律常识。“送法下乡”虽然引来了国家正式法律与民间习惯法之间的复杂纠葛，苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，2004年，第3-22页。但无可否认的是，国家法律在村庄的在场显然削弱了宗族在维持村庄秩序中的作用。
对宗族产生更致命的影响因素是民工潮的大规模兴起。如前所述，宗族发生作用最重要的基础是聚族而居。而1990年代中西部地区的中青年农民大量出走东部沿海地区打工，留守在村里的基本是老人和孩子。农村宗族在改革前没有被革命运动彻底打碎，在改革后却遭遇了致命的冲击。因为在合作社和人民公社以村落为基础的集体化政策下，传统的宗族因与新制度发生组织性同构而在某种程度上得以延续，并在农民面对灾难而向自身寻求保护资源时得到了增强。而进入改革开放时期尤其是1990年代以后却遭遇了历史性的瓦解，因为无论是农民的经济自主还是进城务工，都使宗族在大量年轻人中失去了后继力量，使宗族持续复兴的可能性被破坏。王朔柏等：《从血缘群到公民化：共和国时代安徽农村宗族变迁研究》，《中国社会科学》2004年第1期。
3.承包制、治理与家庭的变迁
家庭不仅是中国农村基本的经济单位和治理单位，而且也是形塑民情最基本的依托。1949年以来中国乡村社会在民情方面最大的一个变化就体现在家庭革命上：父权衰落，妇女地位大大提高，个人独立性和权利意识增强，个人情感和夫妻间亲密关系占据的地位日益重要，家庭的私人化趋势日益明显。阎云翔：《私人生活的变革：一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系》，龚小夏译，上海书店出版社，2006年，第237-261页。
随着家庭承包制的推行，家庭重新成为组织生产的单位，家庭的生产功能恢复为核心功能。不过，家庭的这种核心功能转变也有时期和地区的差别。从时期来说，在1980年代中期以前，农业是大部分农村家庭的主业，家庭的生产功能十分重要。而在1980年代中期以后，有相当数量的农村剩余劳动力转向了其他产业或行业，纯农业劳动力减少，农业专业户和兼业户增加，大量劳动力被乡镇企业吸纳，或开始向城市移动，家庭在组织生产上的作用已经逐渐减弱，生产功能在家庭中逐渐远离核心功能的位置。而从地区差别来说，在落后地区农村家庭的生产功能明显居于核心地位，而在发达地区，由于大量家庭从事非农行业，家庭的生产功能已不再居核心地位。杨善华：《经济体制改革和中国农村的家庭与婚姻》，北京大学出版社，1995年，第174-180页。 生育功能本来是农村家庭的一项基本功能，传统家庭制度的要义甚至就可以归结为生育制度。他们的喜怒哀乐、礼仪庆典在相当程度上是围绕着这一事业和制度而生发的，而家庭就是承载这项事业和制度的主体。所谓“婚姻是人为的仪式，用以结合男女为夫妇，在社会公认之下，约定以永久共处的方式来共同担负抚育子女的责任。”费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第124页。但进入改革时期后，由于国家开始推行严格的计划生育政策，农户的生育功能受到了国家政策的强烈抑制。国家面对有着强大生育意愿的家本位社会，不得不将生育行为变成由国家行政力量强力控制的非个人选择行为。另一方面，农村家庭承包责任制对农民的生育意愿和生育率也有复杂的影响。在1980年代改革前期，由于基层政府无法再像人民公社时期可以直接从超生户的年终现金和实物分配中扣除超生罚款，村干部也不愿花太多时间来配合政府在这方面的工作，因此政府控制生育的行政干预能力有所下降，而改革以来农民致富愿望强烈，许多农民将多生孩子特别是多生儿子看作发家致富的一个门径，同时宗族势力的大小在很大程度上又取决于宗族人数特别是男丁的多少，所以，在改革前期，农村家庭承包制削弱了对农民的生育控制。然而，在1980年代改革后期，尽管计划生育政策放宽为间隔式生育政策，执行力度也有所减弱，但在较早实行承包制的地区也即比较落后贫穷地区的生育率却呈继续下降趋势或上升幅度较小，而较晚实行承包制或未实行承包制地区的生育率倒有较大幅度的上升。这是因为广大农民的注意力从孩子的数量转向质量，妇女在改革后又成为家庭收入的重要来源，这些都增加了抚育孩子的成本而有利于降低孩子数量的需求；同时，许多青壮年农民外出经商打工，在生育观念上也有所转变，因此，这个时期承包制改革是有利于加强生育控制的。曾毅、舒尔茨：《农村家庭承包责任制对生育率的影响》，《中国社会科学》1998年第1期。
而土地承包制和新的治理秩序不仅影响了家庭的功能，也深刻影响了家庭的关系。自1980年代以来，中国家庭关系继毛泽东时代的家庭革命的方向进一步发展。其主要表现为以下方面：
首先，家庭关系的主轴发生了变化。在传统的中国家庭中，家庭制度在很大程度上是一种生育制度，家庭的主轴是父子之间以及婆媳之间这种纵向关系，而夫妻关系只是配轴。费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第41页。而自1980年代以来，在家庭的功能中情感满足的功能占据了越来越重要的位置，家庭结构日益核心家庭化，家庭关系的主轴已经转为夫妻关系。
其次，就夫妻关系而言，越来越平等。从经济上来说，很多家庭的收入从传统的由丈夫提供变为由夫妇共同提供，而且在农村，随着副业在农户收入中的比重增加，还出现了丈夫收入比重下降、妻子收入比重上升的现象，这明显提高了妇女的家庭地位，使夫妻的关系更为平等。从日常生活来说，夫妻在家务劳动、家庭决策等方面都更为民主，家庭分工从传统的“男主外，女主内”的模式转向无差异分工模式，夫妻双方共同管理家庭日常生活，也共同决定子女事务。而夫妻的感情关系在维持家庭基础上的重要性越来越提高。从法律上来说，1980年国家新修订了《婚姻法》，“感情确已破裂”成为法院判决准予离婚的条件之一，这使个人自主性在婚姻中的位置徒然提高。与此同时，婚姻关系的稳定性也随个人自主性的提高而大大减弱，婚外性行为日益增多，婚姻对成年人两性关系占有的垄断地位被大大削弱。
再次，从家长权威来看，传统的家长权威尤其是父权进一步衰落，年轻人在分家、择偶、彩礼嫁妆等方面上表现出更强的自主意志。在现代教育观念的影响下，未成年子女家庭教育越来越强调尊重子女个体成长过程中的独立性。因此，成年父母与未成年子女的代际关系趋于平等。而就成年子女与老年父母的关系而言，由于年轻一代往往具有更高的学历和收入，老年父母在家庭中的家长地位受到挑战。因此，无论是成年父母与未成年子女的关系，还是成年子女与老年父母的关系，都趋于平等化。
最后，从子女孝道来看，由于父权的下降，传统家庭价值观在经济改革和社会变迁中倍受冲击，传统的孝道进一步衰落。尤其是1990年代中青年农民大规模地进城务工后，子辈与父辈在日常生活中渐行渐远；在农村持续推行的普法教育使农民尤其是青年农民的权利意识越来越增强；城乡交流的频繁使崇尚独立自主的城市人生活习性对农村人产生了越来越大的影响。
4.农民何以成为一个问题？
自农村改革以来，无论是在村治层面，还是在宗族层面，还是在家庭层面，民情的变迁都出现了一些值得关注的问题。
在村治层面，村民始终面临着真正的自治如何可能的问题。村民自治或村委会最早的出现，是基于对村庄内部事务治理的需要。其治理形态有些类似于中国传统村庄的士绅自治。但在村委会被纳入国家法律和政策的范围，并被赋予了诸多政治功能后，村庄选举与村庄自治、村庄选举与国家治理的关系就变得复杂起来。其实，我们在1990年代就可以看到一个明显的悖谬现象：这个时期既是村民自治制度发展最快的时候，却又是农民负担问题日益恶化的时候。村委会这样一个名义上的群众性自治组织不仅无力维护农民的基本利益，而且还成为基层政府收取农民赋税的基本依托。事实上，依靠国家赋权的村民自治尽管与乡镇政府在名义上只是“被指导”关系而非“被领导”关系，但许多时候仍像乡镇政府的“腿”，村庄在自治的名义上始终没能真正摆脱行政化的色彩，甚至带有几分乡土中国在20世纪前半期所遭遇的国家政权建设“内卷化”的影子。[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社，1994年，第236页。乡镇政府在《村民委员会组织法》实施后虽然无法直接操纵村庄选举，却可以用“诫勉”对村干部进行停职处理。有些地方村财务甚至实现的是“村财乡管”。所谓“乡政村治”其实是很不平衡的两端，“村治”在相当程度上仍为“乡政”所制约，难以做到真正的自治。即使是村民自治制度的热情倡导者后来也不得不承认，村民自治其实难以抵御政府权力的无边界渗透，更不可能通过村民自治来解决“三农”问题，而只能依赖政府的行政放权来化解问题。徐勇：《现代国家、乡土社会与制度建构》，中国物质出版社，2009年，第161页。 值得注意的是，新世纪以来，许多地方在城乡统筹中开展了大规模的拆村并居运动。中国的村委会从2001年的699974个迅速减少到2011年的589653个，共减少了110321个。民政部：《中国民政统计年鉴（2011年）》，中国统计出版社，2012年。这些村庄或者是因为被撤消和兼并而消失，或者是因为村改居而消失，或者是因为整村拆迁或集中安置而消失。从地方政府积极推动农民上楼、消灭村庄的动因来说，主要是基于对土地资本化的追求。而对农民来说，无论是村庄的消失，还是被安置上楼，从表面上看只是农民居住方式的改变，但实际上却是对林盘式社会生态系统的彻底改变，用“牵一发而动全身”来形容毫不为过。具体而言，在集中居住时，由于耕作半径的扩大，农民在耕作土地时遇到了困难；由于庭院的消失，以蔬菜、养殖以及某些手工业为主的家庭副业无法开展；农民集中居住后使用水、电、气的成本也在上升；日常生活用品将更加依赖于市场；其闲暇时间大幅度增加；同时，守望相助的人际关系被改变，农民的家庭关系也因为集中居住而发生改变，大家庭将分户居住；农民集中居住在一起，对公共设施、公共服务的要求大幅度提高，对政府的依赖性增强；农民的社会关系也会发生改变，从婚丧嫁娶到纠纷调解都面对新的方式。清华大学课题组：《改善基层治理和服务，实现农民的安居乐业——成都市青白江区统筹城乡中的民生和社会治理》，2012年，未刊稿。总之，村庄拆并、农民集中居住势必对农民的生活方式及民情产生根本性的冲击。如果只是本着“土地财政”的算盘就打出“消灭村庄”的旗号，强行把农民逼上楼，势必使中央统筹城乡发展、推进新型城镇化的战略意图在实践中变样走形，付出高昂的社会代价。
在宗族层面，在经历了推力和拉力两种相反方向的作用后，宗族目前已经显现出难以阻挡的衰落趋势。宗族是村民长期聚族而居形成的社会现象。宗族尽管在历史的长期发展中也存在种种为人诟病之处，但它的一个重要力量在于为始终处于弱势群体地位的农民提供了一种组织资源。即使是人民公社时期对宗族势力大加抑制，也未能彻底消灭宗族势力。处于隐蔽状态的宗族有时还能为面对灾难的社员提供某种保护。但农民工大规模、长时期的进城打工，动摇了宗族存在的根基。由于城乡二元结构的持续作用，农民工始终处在被城市“经济接纳、社会排斥”的状态。他们的根逐渐从农村中被抽离出来，却又无法真正在城市安置。因此，重要的问题并不是宗族衰落本身，而是我们从中可以看到农民日益陷入原子化的状态。
当然，更为关键的是在家庭层面发生的民情变化。家庭是乡土社会的基础所在，它既是现阶段农业生产的基本单位，也是农村治理的基本杠杆，更是农民民情的基本寓所。农村改革以来，毛泽东时代开始的家庭革命在新的基础上得到了延续，个人自主性在家庭中的影响剧增，权利意识渗透进了家庭内部。但是，自由、独立和平等并不能与幸福直接划等号。尤其是家庭的幸福之根与公民的幸福之源本来就有所不同。今天的家庭中没有了过去的父权、男权和宗族制度来维护基本的稳定结构，没有了过去“以忍御气”的机制来抑制血气的贲张和戾气的滋生，应星：《“气”与抗争政治》，社会科学文献出版社，2011年，第46-49页。却又缺乏新的家庭稳定机制，从而使家庭政治变得更加复杂、微妙和不可预期。夫妻之间、父子之间、婆媳之间、兄弟之间，“或小忿不忍，或借以累人，逞其戾气，率尔投寰”，竟然成为一种新的民风。吴飞：《无言的游魂》，《读书》2005年第7期。此外，因城乡二元结构导致大量留守和分居家庭的出现，这些都使农村家庭在社会生活中的地位已经受到了严重的冲击和削弱。家庭地位的不稳，如同土地承包关系不稳一样危险。在未来的新农村建设中如何巩固家庭在农村社会生活中的地位，是一个关乎农民幸福的大问题。
五、小结
本文对“三农”问题的新释，与其说是要全然推翻以往学界对“三农”问题的解释，不如说是对以往解释的一个拓展。过去对“三农”问题的解释主要偏重农村经济和物质生活层面，即所谓“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年，第16-31页。本文的一个努力是要把治理和民情也纳入“三农”问题范畴中，并努力澄清“三农”问题的内在关联。通过“土地—治理—民情”这三重分析框架，我们一方面可以概要地理解中国农村改革三十多年来的制度创举，比如统分结合的双层经营制度的推行，农村税费制度的改革，村民自治制度的实施；另一方面，也有助于我们从总体上把握农村改革以及新农村建设中出现的种种问题，尤其是如何面对小农户与大市场的张力问题，如何谨慎处理土地资本化的问题，如何再造农村基层政权的问题，如何真正落实村民自治的问题，如何克服农民的原子化状态，以及如何巩固家庭在农村社会生活中的地位问题，等等。
作者单位：中国政法大学社会学院
责任编辑：秦开凤
关键词新“三农”问题土地治理民情
〔中图分类号〕C912.82；F320〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）01-0096-14
一、“三农”问题与“土地—治理—民情”
的三重分析框架“三农”问题最初是由温铁军等人在1990年代中期提出来的一个概念。在温铁军看来，中国历来没有纯粹的“农业”问题，而是包括农民权益问题、农村治理问题和农业可持续发展问题在内的“三农”问题。在中国人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾的双重制约下，土地首先作为中国农民最基本的“生存资料”，按人口平均分配，这体现出的是与市场经济的效率第一原则相对立的公平原则，大多数传统农区的非正式制度、非规范契约至今仍然是维系农村发展与乡村治理的制度文化基础。温铁军：《制约三农问题的两个基本矛盾》，《战略与管理》1996年第3期；温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年，第9、11、35页。“三农”问题这个概念在20世纪末被正式写入政府工作报告，到今天已经被政策界和社会各界广泛接受。所谓“三农”问题，与传统农业经济学的一个关键差别，在于突出了农民问题，并把人口与资源的关系以及城乡二元结构的视角引入了对农村和农业问题的思考，深化了我们对乡土中国在走向现代化过程中所面临的基本境况的认识。
但是，目前学界对这个概念的理解一直较为偏狭。尽管这些理解突破了传统农业经济学的视野，但还是将“三农”问题归入所谓经济基础的问题。比如，温铁军就明确表示“三农”问题与他后来提出的属于上层建筑的“三治问题”（村治、乡治与县治）是不同的。董筱丹、温铁军：《宏观经济波动与农村治理危机》，《管理世界》2008年第9期；温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年。学界在阐释这个概念时的另一个缺陷在于将农业问题、农村问题和农民问题模糊地放在一起，很少真正厘清这三个问题的内在关联，很少用其他两个问题来理解另一个问题。
本文的一个旨趣在于提出对“三农”问题一种新的阐释，并用这种阐释搭建起一个三重分析框架，来提纲挈领地理解中国农村三十多年的改革历程中的种种制度创举和问题。
简略地说，“三农”问题内含了相互关联的三个问题：农业、农村和农民问题。土地构成农业问题的核心问题，治理构成农村问题的实质问题，而民情构成农民问题的基础问题。这种理解看似简单，而实际上，它不仅把温铁军所说的“三农”问题与“三治”问题融为一体，而且还把以往研究者都忽略的民情问题纳进了视野中。西方社会理论家从孟德斯鸠以降，一直高度重视对民情（mores）问题的研究。在他们看来，要理解现代世界，不仅要从政治体制和市场体制的结构和性质来看，而且要从一个社会最基本的民情出发，来考察其经济贸易、社会流动以及政治民主所带来的核心问题，即民众的风尚秩序的变化。无论是马克思有关商品拜物教的分析，涂尔干有关社会失范的分析，韦伯有关宗教伦理的分析，都旨在从人们世俗生活中的心态结构和精神秩序出发来把握现代社会的奥秘。晚清民国一代的中国早期社会学家也非常重视这个问题。无论是李安宅对礼的研究，潘光旦对位育的分析，费孝通对差序格局的发现，都突出了把心性、人伦和民情放置在社会结构中去分析的思路。应星、周飞舟、渠敬东编：《中国社会学文选》下册，中国人民大学出版社，2011年，第四编编前言，第777页。而我们要深入理解今天的乡土中国，就理应把民情问题带进来。
“三农”问题中的这三个问题不是含混并立的，而是有着极其紧密的内在联系。我们只有联系治理和民情问题，才能真正理解土地问题；同样地，我们只有联系土地和民情问题，才能真正理解农村治理问题；我们也只有联系土地和治理问题，才能真正理解村庄民情问题。下面我们就分别进行阐述。
二、新“三农”问题视野下的农业问题
中国农业问题的核心是土地问题。传统中国土地制度一直是以私有权属为基本特征，土地占有权较为分散，而使用权则向自耕农相对集中。赵冈：《中国传统农村的地权分配》，新星出版社，2006年，第162页。中国共产党在建国之初在农村开展的土地改革运动使广大农民历史性地实现了“耕者有其田”的传统理想，焕发了农民高昂的生产积极性，但在基本经济制度上，土改并没有改变生产资料私有制性质，只是形成了高度平均化的小农经济。
1950年代中期以后，由于小农经济的规模与国家当时确定的优先发展重工业的战略相矛盾，为了使农业能够顺利地为工业化提供积累，同时也为了在政治上将农民组织起来，推进社会主义革命，国家开展了农业集体化运动。集体化虽然经历了从初级社迅速跃进到高级社、从高级社又迅速跃进到人民公社、最后被迫从人民公社的狂飙大潮退回到“三级所有，（生产）队为基础”的复杂过程，但人民公社体制一直延续到1970年代末。
1.民情与农业的家庭经营
中国传统的乡村社会以小农经济为主，而小农经济最基本的经济单位一直是家庭，其生产、交换、积累和消费都是以家庭为单位来进行的。尽管农户拥有的土地并不多，但无论是在自有的土地上，还是在租佃的土地上，都是以家庭作为农业经营的主体。1970年代末的农村改革首先就是从恢复家庭在农业生产的地位开始。 当时在全国各地进行探索的农业承包制有三种主要形式：包工到组；包产到户；包干到户。包干到户相较人民公社制是农业经营方式的根本改变。它的基本做法是：村集体按人口多少或劳动力多少将土地发包给农户经营，农户按承包合同完成国家税收、统派购或合同订购任务，并向生产队上缴一定数量的提留作为公积金和公益金，余下的产品全部归农户所有和支配。包干到户与包产到户的最大区别是取消了生产队统一经营和统一分配，“交够了国家的，留足了集体的，剩下全是自己的”。实践证明，包干到户是最受农民欢迎的承包制形式，后来也成为新时期全国土地承包的基本形式。
那么，农民为什么最欢迎“包干到户”这种形式？或者说，农业生产与家庭经营到底有什么内在的关联呢？
（1）农业的基本特点
中国新时期农村改革的重要推动者杜润生曾这样总结农业的特点：农业受自然界变化多端的多种因素的制约，需要有人细心地、随机应变地以高度主人翁的责任感来照管它；农业的收益集中在最终产品上，这就要求把生产者的利益和最终经济成果挂上钩；农业的主要生产资料——土地是一种特殊的生产资料，要努力地养地，使生产者从长远利益出发，高度关怀土地。杜润生：《家庭联产承包责任制是农村合作经济的新发展》，载《杜润生文集》，山西人民出版社，2008年，第84-102页。陈锡文在此基础上进一步指出，农业生产的突出特点是农业的生产过程与动植物的生命过程合二为一，农业生产过程受到各种自然力的影响，这就要求生产者高度关怀土地，准确掌握动植物的生命状况和自然界的各种变化，细心照料动植物生活和生长，随时根据对环境的适应作出灵活的决策；而农业生产对雇佣劳动进行激励存在难以度量的困难，其全部劳动最后体现在动植物的产量上，而无法像工业那样可以分别计算生产过程各个环节中劳动者的劳动，因此，只有联系最终的产量才能评价农业生产者所付出的劳动，这也就是农业劳动在时间上的不可分割性。陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第52-59页。
（2）家庭经营的民情基础
正是基于农业上述的基本特点，家庭经营在农业生产上才具有独特的优势。我们以往常见到经济学家从效率和成本的角度对家庭经营给予论证。比如吴敬琏这样总结家庭经营的优点：可以实现家庭内部劳动力的优化组合和优势互补，交易成本低；决策成本低，家庭成员共享的信息比较充分，家庭决策具有快速、灵活、方便、权威和随机等优点，很能适应变化的情况；承担风险能力强，家庭的血缘关系使其成员之间凝聚力强，对投资收益的计算也比较充分；在家庭内部进行分配，节省分配成本，避免结算、计量、划分和监督等成本；管理成本低，利用机会的成本也较低。吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2010年，第83-84页。经济学家的这些总结固然是非常有启发性的，但他们对问题的分析过于偏爱效率和成本的角度，而忽略了家庭经营的社会意义，或者说他们并没有看到家庭经营的民情基础。下面我就对此略加阐述。
首先，从家庭的基本功能来看。中国传统家庭最基本的功能是所谓“生育合作社 经济共同体”。家庭作为经济共同体的的基础就是土地。农户对土地有着天然的感情。而且，几千年的土地私有关系，更加深了农民对自家可自主经营的土地的感情。
其次，从家庭的内部结构来说。家庭是费孝通所谓“差序格局”的内核，是一根根私人联系所构成的社会网络的中心。费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第24-30页。家庭作为通过血缘和姻缘构建起来的社会关系是最为紧密和巩固的，非任何社会力量所能轻易撼动。而家庭内部又存在着自然的年龄分工和角色分工，家长权威是天然而成的、是不可置疑的，家外则是所谓“外人”。以家长为核心的家在关于农业生产活动中是最灵活、也最统一的决策主体。
再次，从村落社会来看。村落社会是一个熟人社会，村民之间相互知根知底，而又相互攀比，相互监督。在生产队劳动中，由于每个人劳动的态度和工作质量实际上无法用工分来计量，小农的攀比心理就使他们容易向懒惰者看齐。而家庭内部明确的等级关系消除了攀比的心理，家长权威确保了家庭成员劳动的积极性。
最后，从家计的结构来看。家庭手工业与农业存在着密切的配合关系。也就是说，中国传统经济结构并不是一种纯粹的农业经济，而是一种“农工混合的乡土经济”。家庭手工业是维持农民生活水平的重要手段。费孝通：《江村经济》，江苏人民出版社，1986年，第200-203页。“男耕女织”是家庭经济自然的性别分工。在许多情况下，家庭手工业的主要目的是为了家庭而非市场生产（不过，自明清以来，家庭手工业也开始了商品化的进程）。正因为家庭手工业对维持家计的重要作用，使农民在人口增加和社会分化的压力下仍能维持家庭式小农场的经济组织。就此，家庭手工业和家庭式农作构成了相互支撑的关系：手工副业的收入，可以帮助维持一个净收入低于生活需要的家庭式农场；而家庭式农作，则可以维持一个劳力报酬低于生活所需的织布者。黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000年，第193-202页。
总之，由于小农家庭是一个集生产、消费、教育、抚养于一体的社会基本经济细胞，土地是这个细胞的经济命脉，男耕女织是它的基本经济结构，它具有持久的稳定性、分工的自然性、决策的灵活性和权威性，这些使家庭经营具有其他经营形式不可比拟的优势。乡土中国的民情决定了家庭是中国农业生产、决策和分配最适合的基本单元。
实践证明，家庭承包制极大地促进了农业的发展。1984年，全国粮食总产量达到创记录的40731万吨，比1978年增长33.6%，年平均增长4.95%；棉花总产量达到625.8万吨，比1978年增长1.89倍，年平均增长19.3%。国家统计局：《中国统计年鉴1995》，中国统计出版社，1995年，第347-348页。据测算，各项农村改革对1978～1984年的农村产出增长贡献率总和为48.64%，其中，承包经营制的贡献为46.89%，可谓是贡献显著。林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1994年，第95页。 2.治理、民情与“统分结合”的双层经营制度
新时期的农村改革确立了家庭在农业经营中的主体地位，但并不是简单地回到传统的土地私有制。在摈弃了所谓“农业社会主义”的狂热追求和“大锅饭”的制度安排后，1970年代末开始的农村改革依然吸纳了社会主义的新传统因素，这即是对土地的集体所有制形式的坚持。因此，农村改革实行的是所谓“统分结合”的双层经营体制。那么，为什么我们在走过了几十年农业集体化的弯路后还要坚持土地所有制的集体所有呢？这就需要把中国城乡二元的治理格局以及小农对均平的执着追求联系在一起。
在城乡二元社会结构中，农民无法享受城市单位制下“父爱主义”[匈牙利]科尔内：《短缺经济学》，张晓光等译，经济科学出版社，1996年，第279页。的荫庇，土地就是其安身立命的根本。在人地关系高度紧张的压力下，土地不可能主要体现生产资料的功能，而是主要体现农民的“福利”功能。温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年，第284页。只有土地的集体所有，才能确保农民不失去这一根本。即使在1990年代以后农民开始大规模进城打工，但只要他们因为户籍制的限制而无法真正在城市落户，就仍须为他们保留这一最后的退路。这条退路实际上也是社会安全和稳定的底线。而小农顽强的均平意识和马铃薯般的原子化状态往往构成了发展规模经营和新型合作经济的障碍。也只有土地的集体所有，才可能发挥引导农民在自愿基础上的再组织化的作用。
总的说来，以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度是中国创造出来的、基于中国治理格局和民情特点的独特的合作经济模式，是中国新时期农村改革成功的关键所在。
3.农业何以成为一个问题？
既要实现土地作为生产资料分配的均等性，又要实现土地作为基本生活保障的济困性；既要保障农户权益、发挥分散经营的积极性，又要有效提高土地的规模经营效益，提高农民进入市场的组织化程度，降低农户生产成本和市场风险——这是双层经营的土地制度理应发挥的两方面功能。但在土地集体所有制的均平目标与济困目标之间，在土地经营的自主性与规模性之间始终存在着矛盾。
农村改革三十多年的实践表明，土地的集体所有制总是优先实现均平目标而非济困目标，而国家也总是强调优先稳定农户的经营自主权而谨慎提倡规模经营甚至制止“反租倒包”等做法。这种实践主要受制于现有的治理结构和民情基础。
从外部条件来说，土地的规模经营受限于城乡关系格局的改变。不从根本上解决农村劳动力的非农就业及其社会保障问题，不让农民把家庭从乡村迁入城市，真正在城镇安居乐业，就不可能实现规模经营。然而，中国土地制度的改革与户籍制度的改革一直处于不同步状态。以户籍制为标志的城乡分割的二元体制尽管自1980年代以来已经受到冲击，但始终未被触动这种体制的核心。农民工既然无法永久地选择在城市生活和就业，他们在城市的生活、工作和安居既然无法得到制度性的保障，那么，他们也就无法最终选择放弃土地，而那些经营农业的农民扩大经营规模的问题也就无从谈起。因此，实现土地的规模经营，主要不是“动地”而是“动人”的问题，即只有农村人口真正连人带家地实现了彻底的转移，才可能使土地逐步集中，扩大规模。陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第385页。而在户籍制等核心制度未实行根本性变革的情况下，国家自然就会优先强调农户的经营自主权，而对规模经营抱着谨慎的态度。
而从农村内部条件来说，土地的调整与流转情况取决于村民与村干部之间的信任程度。尽管从1987年起《村委会组织法》已经开始在全国农村普遍推行，但是到1998年全国人大正式通过《村民委员会组织法》之前，全国大多数村庄的选举采取的并不是所谓“海选”的方式，即村委会成员的候选人并非由村民直接提名。在候选人的提名中，村党支部或乡镇政府可以起到相当大的作用。更为重要的是，村党支部作为村庄的核心领导机构，并非是由村民选举产生的。因此，在1998年前，村支两委还很难称得上是村庄集体利益的真正代言人。甚至在1998年后村庄普遍实现了“海选”或村支两委实行“两委合一”的情况下，由于种种复杂的原因，村民仍然难以完全信任村庄领导人。在此情况下，村民宁肯放弃对扶危济困的要求，也要优先坚持土地使用权和收益权的均分。曹正汉：《土地集体所有制：均平易、济困难》，《社会学研究》2007年第3期。因为，乡村组织总是过于热衷于把土地的分配和流转作为增加收入（控制农业剩余）和突出政绩（完成粮食定购和发展规模经营）的手段，村委会（即使是村民海选出来的村委会）的权力一旦被扩大，就有被滥用的危险。先有1980年代调地龚启胜、周飞舟：《当前中国农村土地调整制度个案的分析》，《二十一世纪》1998年第10期。与“两田制”韩俊：《中国经济改革30年·农村经济卷》，重庆大学出版社，2008年，第55-56页。为例，后有1990年代以后的非农征地为证。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年。因此，国家总是倾向于对基层政府和村干部主导的土地调整和流转加以相当的控制。
但也正因为如此，集体经济组织在实现小农经营与市场对接上一直未能很好地发挥“统”的功能。实际上，集体经济组织基本上退化为纯粹的集体土地发包方，无法发挥集体经营的功能。尤其是随着多数乡镇企业在1990年代末被私有化改制，农村集体经济为农业提供统一经营的能力丧失殆尽，“壮大集体经济”更多落空为“有集体无经济”，新型合作组织的发展一直非常迟缓。温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第34页。小农户与大市场之间的矛盾在1980年代后期已经开始暴露出来。1990年代以来，农民大规模进城务工，村庄空心化、农业兼营化、农户老龄化趋势日益明显，对农业生产服务的社会化需求进一步加大。而进入新世纪以后，中国正式加入WTO组织又使农户面临着国内和国际市场的双重压力。在这种情况下，中国农业的规模经营如何发展，就成了一个尖锐的问题。中国是发展雇工农场，还是坚持家庭农场？陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第383-387页；黄宗智：《中国的隐性农业革命》，法律出版社，2010年，第103-126页。是扶持龙头企业来推进产—加—销的纵向一体化，还是发展农民新型的合作社来组织加工和销售？熊万胜等：《企业“带动”农户的可能与限度》，《开放时代》2011年第4期。是着力发展专业合作社，还是着力发展综合合作社？温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第35-48、112-116页。这些都成为人们相执不下的问题。 另一方面，1998年以来，中国经济的高增长靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，而土地成为这两个引擎的主要力量，成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的工具。农地的非农化在一些地区成为焦点问题。尽管法律和中央政府为了约束地方政府的土地征用和经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，强调“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则，但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手却在地方政府。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议出让（即以成本价甚至零地价）推进了高速的工业化；又利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。蒋省三等：《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》，上海三联书店，2010年，第7、19页。这种被有的学者称之为土地、财政和金融“三位一体”的城市化模式，既不以工业化为必然前提，也不以人口城市化为必要条件，只是通过土地城市化的运转就使地方政府的财政收入迅速增加，金融贷款运转活跃，城市建设日新月异。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年，第236-240页。但这种工业化和城市化付出的巨大代价则是使耕地急剧减少，农民的土地财产权利受到严重的侵犯，农民对土地低价补偿的不满成为新时期社会不稳定的一个重要因素。
三、新“三农”问题视野下的农村问题
在新的“三农”问题视野中，农村问题的实质是治理问题。改革前的农村治理问题涉及到诸多问题，既有如何处理城乡关系、工农关系的问题，又有如何在农村进行社会整合与社会动员的问题，还有如何在农村塑造社会主义新人的问题，应星：《村庄审判史中的道德与政治》，知识产权出版社，2009年，第1-2页。可谓是真正的总体性治理。治理的雄心不可谓不宏大，但实际治理的效果却常常事与愿违。土地实行家庭承包制以后，农村治理的问题得到了简化，原来的总体性治理转变为专项性治理，家庭及其承包地成为乡村政治治理秩序的基础。
1.土地、家庭与治理：通过合同的治理
在人民公社时期，国家垄断了各种社会资源，并通过公社对农民的生产和生活等各个方面进行控制，通过各种制度、运动和仪式对农民进行广泛的参与式动员，农民在政治上高度依附于国家，在经济上和社会上高度依附于人民公社，在人身上高度依附于从公社到生产队的各级干部。而实行家庭承包制以来，特别是人民公社制度终结以来，家庭成为农村基本的生产经营单位，超经济权力从生产领域退出，农民不仅获得了经济自由，而且获得了人身的自由，获得了对自身劳动力的支配权。与此同时，家庭也成为国家对农村进行治理的基本单位。但是人民公社时期常见的政治运动、学习、批斗等直接治理手段基本上失去了作用。新时期国家对农村的治理找到了一个新的基础。
1983年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，其中明确提出：乡政府的职能是“制定本乡经济、社会发展规划并组织实施，对各级经济组织和农户下达国家规定的生产计划和销售任务，监督各级经济组织和农户执行与国家签订的经济合同”等。中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，第220-222页。而所谓“生产计划和销售任务”都是通过经济合同来体现的。土地既然此时成为家庭最基本的利益载体，那么，土地承包合同就不单纯是家庭与村集体之间的租赁契约，它在一定程度上就如同集体化时期的口粮和工分分配一样，成为地方政府和乡村干部在人民公社解体后对农民进行治理的一个枢纽和杠杆。农户是通过对“交够国家的，留足集体的”利益承诺，从而获得对承包地的使用权和经营权的。因此，国家和集体在新时期对农户的治理关系首先就体现在通过土地承包合同而对农业税和集体提留的征收上。不仅如此，国家、政府、干部往往还通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到农民的头上。对政府和干部来说，承包合同成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，计划生育、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，往往都是通过这种间接而省力的方式去达到。因此，土地承包合同就成为种种复杂的权力关系的一个集结。赵晓力：《通过合同的治理》，《中国社会科学》2000年第2期。
当然，这种通过合同治理的权力关系绝不是单向的。政府、村庄和农户常常围绕着税费特别是集体提留在土地承包合同中，既有上缴农业税的要求，也有上缴乡镇统筹和村提留（统称“集体提留”）的要求。前者直接反映的是农户与国家的关系；而后者则体现为农户与乡村集体的关系。农业税一般比较固定，不易引发争执。而集体提留的征收有较大的弹性，国家和集体所加载的治理目标往往是通过集体提留来反映的，而正是这部分常常引发争议。形成一种三方的博弈，国家的意志、地方政府的经济追求、乡村机构的日常运作和农民的利益与需求构成了这种博弈过程中的重要因素。既然合同可以被乡村干部当作治理的杠杆来使用，农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆。许多“承包合同纠纷”就是在这种博弈中产生的。赵晓力：《通过合同的治理》，《中国社会科学》2000年第2期。
2.民情与治理：通过身体的治理
人口与土地的关系问题是制约中国农村发展的基本因素之一。1949年后，国家对农村发展的关注焦点主要放在土地制度的变革上。而从1970年代开始，人口因素逐渐被纳进了国家治理的视野，全国开始推行计划生育，以“晚”、“稀”、“少”为主要内容。进入改革开放时期后，经济建设被确立为全党和全国工作的中心，而计划生育作为制约经济发展的一个关键因素开始受到了国家的高度重视。1978年计划生育被纳入了《宪法》。1980年9月中共中央发出给全体党员和团员的一封公开信，“提倡一对夫妇只生一个子女”。随后，计划生育被确立为国策，“一胎化”政策成为新时期推进现代化建设的一个基本保障。但由于“一胎化”政策在生育意愿强烈的农村地区引起了强烈的反弹，1984年中共中央发出文件，对计划生育政策作了微调，即允许农村只有一个女孩的夫妇头胎间隔八年后经过审批可以按计划再生一胎，这即“间隔式”生育政策阶段。无论是1980年代前期的一胎化政策，还是1980年代中后期的间隔式政策，全国各地都普遍实行了人口和计划生育工作目标管理责任制，各级党政领导人对其所辖地区的人口和计划生育工作签订了目标管理责任书，年底进行考核，对完成责任目标的责任人给予肯定或奖励；对完不成责任目标，或其责任区域的计划生育工作中出现重大失误的责任人，给予批评或处分，并在评先进、干部晋级或提拔使用时给予“一票否决”。荣敬本等：《从压力型体制向民主体制的转变》，中央编译出版社，1998年，第28页。农村一直被看成是实施计划生育国策的重点和难点地区。通过身体的治理成为国家新时期对农村实行的又一项重要的专项性治理。对国家的现代化发展战略来说，计划生育比起税费征收具有更强的刚性。 但另一方面，传统的生育需求和习惯在多数农民那里又是极其强劲的。这是因为，生育在农村绝不仅仅是一种成本—效益的理性计算，它同时面对的还是一种异常强大的、受到村落和宗族文化影响的文化现象。这些文化因素包括男性偏重的继嗣制度、多子增强的家族社会地位、家族养老的保障等。对许多农民来说，上缴公粮税费是天经地义的事，是对国家的义务；但生儿育女则是自家私事，他们并不理解或认同这种自家私事与国策之间的关系，因而对政府的强制干涉也就难以接受。
正是因为计划生育工作对农村基层干部的压力巨大，而对农民来说，生育又具有某种类似宗教信仰般的顽固性，因此，基层政府与农民在计划生育问题上常常面对着硬碰硬的矛盾和冲突。由于人民公社制的瓦解，基层政府缺乏赖以控制农民的垄断性资源，难以让有顽固的超生意愿的农民乖乖就范，因此，不少地方干部常常使用粗暴的强制手段来对付超生户，如拆房子、株连、体罚、没收家产等等。
当然，在现实生活中，国家、乡村干部与超生户在计划生育问题上仍存在着复杂的博弈关系。躲藏、欺瞒、动用关系、以钱铺路是农民常用的手段，而夹在上级政府与农民之间的农村基层干部也常常用造假、收买、通风报信等方式来应对上级的检查压力。参见陈心想：《从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作》，《社会学研究》2004年第3期；艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析》，《社会》2011年第3期；郭亮：《“钟摆”效应：村庄计划生育三十年》，《中国乡村研究》总第8辑，福建教育出版社，2010年。这里博弈的不仅仅是世理人情，也有利益核算。正如有的基层干部说的：计划生育如果做不好，政府的所有工作固然会受影响；但如果做得太好了，也不行，因为那些靠超生罚款的计生工作队常常就会面临断炊的危险。因此，现实生活中常常存在一个自然平衡点，既要进行基本的生育控制，又要靠适度的超生罚款来维持计划生育的持续工作。周雪光：《基层政府间的“共谋现象”》，《社会学研究》2008年第6期。
3.农村何以成为一个问题？
改革开放以来，以税费改革为界标，农村治理问题在这个界标前主要体现为农民负担问题，在这个界标后主要体现为政权悬浮问题。
（1）民情与农民负担问题
农民负担问题是新时期农村治理问题的集中体现。关于它的成因，学界已有诸多分析。参见陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年；黄季焜等：《制度变迁和可持续发展：30年中国农业与农村》，上海人民出版社，2008年；温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年。笔者在这里只是从民情的角度对此进行一些补充分析。
在人民公社时期，农民所承受的实际负担远比改革以来任何一个时期都重。之所以当时没有提出农民负担问题，主要与这种负担的承载方式以及农民对这种负担的感受有关。改革前，农业税一方面是通过工农业产品价格的“剪刀差”方式来提取的，另一方面是通过公社和大队预扣集体积累来提取的。这两种提取方式对农民来说都是隐性的。因为当时农业的基本经营单位是生产队而非农户，农民并不需要直接向公社或国家上缴税收。由于小农的眼界受限，他们对这种隐性的征税方式并没有多少切身的感受。他们对公社和生产队的不满，大多是通过斯科特意义上的“弱者的武器”[美]詹姆斯·斯科特：《弱者的武器》，郑广怀等译，译林出版社，2007年。来表达的，即磨洋工、偷懒、甚至偷盗等等，而不是与公社与干部的直接对抗。
随着家庭承包制的推行，家庭成为基本的纳税单位。这时期与改革前相较，农业税变化并不大，而且，政府还大大提高了粮食收购价格，降低了“剪刀差”。但是由于工分制的瓦解，集体组织已经无法像以前那样控制乡村内部收入，于是引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式。这时农民开始对税收有了切身感受，由此农民负担问题开始初步显现。不过，在1980年代，这个问题尚不突出。除了当时农民实际的税负比较低、农民收入增长快外，还有一个重要原因：当时国家粮食订购政策继续存在，乡村组织常常将各种税费负担在农民的粮食收购款中预先扣除。⑤黄季焜等：《制度变迁和可持续发展：30年中国农业与农村》，上海人民出版社，2008年，第268-269、273页。这种征税方式在农民那里表现为“更少的得到”而非“更多的上缴”。从农民的心理来说，通过预扣而造成的到手的收入减少的情况具有一定的隐蔽性，远不像直接从农民已到手的收入中催讨上缴款所带来的心理反感强烈。
1990年代以来，农业市场化使国家粮食收购数量大大减少，国家对农民税费的征收方式从低成本的预扣转变为高成本的直接征收催讨。这种征税方式不仅容易激发农民的心理反感和正面对抗，而且也使得征税的难度和成本大大增加，从而导致为了要完成征税任务，就需要养更多的人，而养更多人就需要进一步提高对农民税费的征收。⑤与此同时，计划生育、普九达标、招商引资、社会治安综合治理等各项任务使农村基层政权组织不断膨胀，“食之者众，生之者寡”的机构和人员膨胀问题越来越严重，这些都使农民负担问题大大恶化。加上以“财权上收，事权下移”为特征的分税制带来乡镇基层财政的普遍困境，使其支出缺口最后不得不转嫁到农民头上，这就更是雪上加霜，国家与农民的关系一度陷入相当紧张的局面。
从1990年代后期开始，国家开始不断探索农村税费改革的方式，努力减轻农民负担。进入新世纪以后，中央更确立了“公共财政覆盖农村”的基本政策，要求各地按照统筹城乡经济社会发展的要求，让公共财政的阳光逐步照耀农村。2005年国家正式废除了在中国实行了几千年的农业税。这是中国国家与农民取予关系发生根本变化的标志，是继包产到户后农村社会的又一次重大制度创新。国家与农民之间“少取、多予、放活”的新关系格局为中国农村改革持续释放“红利”奠定了坚实的基础。
（2）民情与政权悬浮问题
新世纪开始的税费改革虽然减轻乃至最后彻底取消了农民负担，但税费改革的另一个目的，即通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，将国家—农民的“汲取型”关系转变为“服务型”关系却未能实现，反而出现了一些意外后果，其中最为重要的就是乡镇政府的职能迷失。国家的财政转移支付不足以完全弥补取消农民负担造成的乡镇财政缺口，使乡镇财政在税费改革后变得越来越“空壳化”，乡镇政府不得不四处借贷、向上“跑钱”，它们不但没有转变成政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织，有学者称之为“悬浮型”政权。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年，第99-127页。农民负担的确得到了减轻。但由于不再在农民身上摊派费用，村庄内部的公共事务如教育、卫生、道路、水利和治安等资金来源发生了困难，农村公共服务出现了明显的缺位，而乡镇许多工作人员则变得无事可做，陷入“吃不饱也饿不死”的尴尬境地。 悬浮型政权的成因主要是基于分税制带来的政府间关系的变动。不过，这种政权形态也有特定的民情基础。农民常常对身边的基层干部抱着不信任的态度，而对远离他们的高层干部反倒容易抱有好感。他们对于基层政府的变通行为难以理解，常常将这些行为都视为基层干部贪婪品性的表现。当他们在实际中看到上级关心民生的意图在基层走样变形时，就会习惯性地归因为贪官横行、乌云遮天。他们渴求的是中央的惠农政策不打任何折扣地落实到农民头上。应星：《大河移民上访的故事》，三联书店，2001年，第390页。因此，当乡镇政府被迫悬浮起来时，农民倒并非不愿意看到这个局面。同样地，当项目制在乡村开始兴起时，折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑》，《中国社会科学》2011年第4期；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。由于这些是国家直接下放到村庄的项目，农民也非常乐于通过这些项目而与高层政府建立起直接的联系。
然而，基层政权的悬浮终究是不利于乡村治理的。项目制虽然在某些方面可以弥补基层政府悬浮带来的缺失，但终究无法替代基层的治理。只有深化乡镇机构的改革，精简机构和人员，转变政府职能，这样才能真正巩固税费改革的成果，有效克服基层政府的悬浮状态，使农民与基层政府的关系进入良性的循环状态。
四、新“三农”问题视野下的农民问题
在新的“三农”问题视野下，农民问题的基础是民情问题。而新时期的民情问题又分别通过村治、宗族与家庭三个方面体现出来。
1.乡镇治理与村庄自治
新时期的农村改革虽然主要以土地关系为纽带，但这种改革绝不仅仅是经济改革，同时也深刻地触动了农民与国家的政治关系。在改革前，与农业集体化相配套的是人民公社制度。人民公社制度不仅因为剥夺了农民的退出权而成为一个没有效率的组织，而且也因为剥夺了农民的自主权而成为一个更多强制而很少获得认同、有权力而乏权威的组织。土地实行家庭承包制后，家庭替代了生产队进行直接生产经营的职能，而农村基层治理结构也势必发生变革。由此，我们看到在原来的人民公社基础上形成了乡镇政府；在原来的生产大队和生产队的基础上，逐渐形成了村民自治组织。
1980年末到1981年初，在广西罗山、宜山等县出现了新时期最早的一批村委会，这是村民为解决村庄社会秩序混乱而产生的临时性、自治性的组织。这些早期的村委会是自发的非政府实体，既不参与国家资源分配，也不辅助国家事务在村庄的落实，而是着眼于村庄内部秩序的整治和内部关系的调整，其典型事务包括禁止赌博盗窃、调节纠纷、维护灌溉水渠、筑路修桥、照顾老人穷人和军烈属、禁止乱砍滥伐和乱占耕地、集资并调遣劳动力重修校舍等等。当广西实施村委会的情况上报到北京后，引起了时任全国人大常委会委员长的彭真的高度重视。在彭真的督促下，1982年全国人大出台的新《宪法》明确把村委会界定为基层群众性自治组织。到1984年年底，全国70多万个生产大队已经被95万个村委会替代。不过，当时基本上还只是一个名称上的变化，大多数村委会仍是任命的而非普选的。村委会名义是群众自治组织，但实际上只是乡政府的延伸。
1987年11月，全国人大通过了《村民委员会组织法（试行）》。这部法律重申了村委会是群众性自治组织，并明确界定了乡镇政权与村委会之间是指导与被指导关系，而非领导与被领导关系。如果说在人民公社时期公社与生产大队之间是明确的上下级关系，是国家对农村实行总体性治理的不同层阶，那么，新时期由生产大队改建的村民委员会在理论上不再成为基层政权的“腿”。
经过十多年的试行后，1998年全国人大修订了《村民委员会组织法》并开始正式实施。在新修订的这部法律中，村民委员会的性质被明确为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，同时特别强调了“四个民主”：即实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“海选”、村民会议与村民代表会议作为“四个民主”的具体体现被写进了法律中。这部法律正式推行后，村民自治制度实现了历史性的跨越，迎来了发展的大好时机。
村民自治制度的确立使农民的民主权利得到了充分的行使，农民的基本意愿得到了更好的保障，是中国农村改革的又一伟大创造，是中国几千年来未曾有过的草根民主实践，是中国特色的社会主义民主的重要标志。
不过，草根民主最重要的意义与其说表现在政治上，不如说是表现在政治与民情的关系上。“民情”是孟德斯鸠最早引入政治和法律思想分析中，而后在托克维尔对美国民主的深刻分析中得到了最精彩的体现。在托克维尔看来，民主的驱动及其机制远不仅仅是联邦党人那种所谓“用野心来对抗野心”的精神，即所谓权力制约的思路。民主与民情之间构成了相互塑造的关系：一方面民主最深刻、最彻底地改变了民情，另一方面民情又反过来构成了民主最坚实、最根本的基础，只有通过“社会状况的民主”才能支撑起政治制度的民主。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董良果译，商务印书馆，1993年，第700-837页。类似地，我们在中国农村的改革中也可以看到，一方面，农村的经济改革和草根民主如何深刻地影响了农民的生活和生产空间、组织形态、宗族关系、家庭制度等这些中国农村民情的基本构成要素，另一方面，这些民情的构成要素又反过来深刻地影响了农村改革的进程，深化了草根民主的发展。参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年；徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年。
2.宗族在新时期的兴衰
宗族对中国农民的重要性，就如同宗教在西方人心中的位置。用许烺光的话来说，中国农民是生活在“祖荫下”的。许烺光：《祖荫下》，南天书局，2001年。同宗同族构成中国农民的人际差序格局中核心的环节。自从农村开始经济改革以来，以往在人民公社时期被强力抑制的宗族开始迅速地复兴。与此同时，新形势下又出现了一些削弱宗族发展的新的因素。因此，农村的宗族同时受到强化因素与削弱因素的拉力。 （1）宗族的强化因素
首先，聚族而居的特点奠定了宗族存在的长期性。而人民公社体制终结后，生产队为村民小组所替代，而村民小组大多以自然村为基础，这些自然村常常是以单姓宗族村为主，这种布局无疑强化了宗族意识和宗族连带。
其次，家庭承包制的实行既加强了家庭内部的凝聚力，也使宗族内换工互助成为势所难免的事。当农民家庭间需要进行经济合作时，有血缘和姻亲关系的家庭无疑是合作的首选对象。他们不仅合资购买农具，购买牲畜，换工互助，甚至在承包土地之初就是由同一宗族的几个家庭把地分在一起，而后再按每户分地。人民公社解体后，同一宗族的帮忙显得更加频繁和更为重要。除了农耕生产外，举办各种人生礼仪而大宴宾时也主要是靠族人按照惯例前来帮忙。村民遇有需要急救或投资时首先想到的也是族人的帮助。在村庄社会互助的圈子中，族亲圈和姻亲圈占有主要地位，而朋友圈只是互助的外围。王思斌：《经济体制改革对农村社会关系的影响》，《北京大学学报》（哲社版）1987年第3期。
再次，在1980年代异军突出的乡镇企业大潮中，乡镇企业的宗族化是一个基本的特点。在宗族网络强大的村庄中存在着自然的信用保障，而在中国社会的非宗族成员中却极为缺乏这种信用保障。信用降低了交易成本和组织成本。同时，宗族关系也有利于资本的原始积累。因此宗族网络在乡镇企业的迅猛发展中就起着特殊的作用。参见彭玉生等：《中国乡村的宗族网络、工业化与制度选择》，《中国乡村研究》第一辑，商务印书馆，2003年；渠敬东：《占有、经营与治理：乡镇企业的三重分析概念》（下），《社会》2013年第2期。而宗族化的乡镇企业的发展又反过来增强了宗族意识。
又次，1980年代后期开始的村委会选举成为宗族复兴的一剂强心针。每个村民既然都生活在具有一定血缘家族关系的自然村落里，村委会为获得广泛的群众基础，往往要考虑其成员在各个自然村里的分布比例。而村民在推举村委会成员和村民代表时，也往往首先要推举与自己联系紧密的本家族的成员。因此，人口较多的“大姓”就比较容易进入村委会。而村干部在处理村中事务时，也就自觉不自觉地受乡村社区家族因素的影响。尽管国家并不允许村民自治演化为族民自治，但宗族力量的广泛性和隐形性使政府的限制和干预难以奏效。徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第120-122页。村委会选举成为宗族力量动员和强化的契机。
最后，农村基层组织的某种涣散也使宗族找到了作用的空间。从某种意义上说，正式的权力组织与宗族组织之间在农村存在着某种消长关系。新时期乡村组织相较人民公社组织的涣散和软弱，使宗族在调解民间纠纷、维护村庄秩序等方面得以发挥其功能。
（2）宗族的削弱因素
新时期宗族的复兴与1949年前的宗族还是无法相比的，因为这个时期的宗族并没有重建为实体性的组织，它既无独立的族产作为经济依托，也无正式的国家授权，其组织是不完整的，其作用力不具有强硬的约束力，其仪式性的功能大于实质性的功能，其利益性的纽带的重要性超过了伦理性、宗法性的纽带。不少地方的宗族复兴表现在修家谱、立宗祠这样的文化活动上，对村庄秩序尚不构成全面的、关键性的影响。同时，新时期还出现了一些削弱宗族的因素。
首先，经济联系的加强意味着宗族关系的功利化与复杂化。商品生产虽然一方面加强了亲属间的联系，但另一方面在商品生产的合作中，原来以感情为重的亲属关系逐渐发生蜕变，经济利益开始成为亲属联系的重要纽带，成为调节亲属关系远近的标杆。由于经济因素的不稳定性和利益复杂性，这也就使宗族关系变得越来越不稳定和复杂化。
其次，新时期国家政权对基层农村的渗透力度虽然有所减弱，但国家立法空前增多，国家法律向乡村社会大规模、深层次地渗透。在乡镇一级普遍建立了司法所或司法站，有的乡镇还设立了人民法庭，村委会设立了治安委员，这些成为国家“法律下乡”的组织依托。而从1985年起国家开始实施“一五”普法规划，向包括农民在内的全体公民普及法律常识。“送法下乡”虽然引来了国家正式法律与民间习惯法之间的复杂纠葛，苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，2004年，第3-22页。但无可否认的是，国家法律在村庄的在场显然削弱了宗族在维持村庄秩序中的作用。
对宗族产生更致命的影响因素是民工潮的大规模兴起。如前所述，宗族发生作用最重要的基础是聚族而居。而1990年代中西部地区的中青年农民大量出走东部沿海地区打工，留守在村里的基本是老人和孩子。农村宗族在改革前没有被革命运动彻底打碎，在改革后却遭遇了致命的冲击。因为在合作社和人民公社以村落为基础的集体化政策下，传统的宗族因与新制度发生组织性同构而在某种程度上得以延续，并在农民面对灾难而向自身寻求保护资源时得到了增强。而进入改革开放时期尤其是1990年代以后却遭遇了历史性的瓦解，因为无论是农民的经济自主还是进城务工，都使宗族在大量年轻人中失去了后继力量，使宗族持续复兴的可能性被破坏。王朔柏等：《从血缘群到公民化：共和国时代安徽农村宗族变迁研究》，《中国社会科学》2004年第1期。
3.承包制、治理与家庭的变迁
家庭不仅是中国农村基本的经济单位和治理单位，而且也是形塑民情最基本的依托。1949年以来中国乡村社会在民情方面最大的一个变化就体现在家庭革命上：父权衰落，妇女地位大大提高，个人独立性和权利意识增强，个人情感和夫妻间亲密关系占据的地位日益重要，家庭的私人化趋势日益明显。阎云翔：《私人生活的变革：一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系》，龚小夏译，上海书店出版社，2006年，第237-261页。
随着家庭承包制的推行，家庭重新成为组织生产的单位，家庭的生产功能恢复为核心功能。不过，家庭的这种核心功能转变也有时期和地区的差别。从时期来说，在1980年代中期以前，农业是大部分农村家庭的主业，家庭的生产功能十分重要。而在1980年代中期以后，有相当数量的农村剩余劳动力转向了其他产业或行业，纯农业劳动力减少，农业专业户和兼业户增加，大量劳动力被乡镇企业吸纳，或开始向城市移动，家庭在组织生产上的作用已经逐渐减弱，生产功能在家庭中逐渐远离核心功能的位置。而从地区差别来说，在落后地区农村家庭的生产功能明显居于核心地位，而在发达地区，由于大量家庭从事非农行业，家庭的生产功能已不再居核心地位。杨善华：《经济体制改革和中国农村的家庭与婚姻》，北京大学出版社，1995年，第174-180页。 生育功能本来是农村家庭的一项基本功能，传统家庭制度的要义甚至就可以归结为生育制度。他们的喜怒哀乐、礼仪庆典在相当程度上是围绕着这一事业和制度而生发的，而家庭就是承载这项事业和制度的主体。所谓“婚姻是人为的仪式，用以结合男女为夫妇，在社会公认之下，约定以永久共处的方式来共同担负抚育子女的责任。”费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第124页。但进入改革时期后，由于国家开始推行严格的计划生育政策，农户的生育功能受到了国家政策的强烈抑制。国家面对有着强大生育意愿的家本位社会，不得不将生育行为变成由国家行政力量强力控制的非个人选择行为。另一方面，农村家庭承包责任制对农民的生育意愿和生育率也有复杂的影响。在1980年代改革前期，由于基层政府无法再像人民公社时期可以直接从超生户的年终现金和实物分配中扣除超生罚款，村干部也不愿花太多时间来配合政府在这方面的工作，因此政府控制生育的行政干预能力有所下降，而改革以来农民致富愿望强烈，许多农民将多生孩子特别是多生儿子看作发家致富的一个门径，同时宗族势力的大小在很大程度上又取决于宗族人数特别是男丁的多少，所以，在改革前期，农村家庭承包制削弱了对农民的生育控制。然而，在1980年代改革后期，尽管计划生育政策放宽为间隔式生育政策，执行力度也有所减弱，但在较早实行承包制的地区也即比较落后贫穷地区的生育率却呈继续下降趋势或上升幅度较小，而较晚实行承包制或未实行承包制地区的生育率倒有较大幅度的上升。这是因为广大农民的注意力从孩子的数量转向质量，妇女在改革后又成为家庭收入的重要来源，这些都增加了抚育孩子的成本而有利于降低孩子数量的需求；同时，许多青壮年农民外出经商打工，在生育观念上也有所转变，因此，这个时期承包制改革是有利于加强生育控制的。曾毅、舒尔茨：《农村家庭承包责任制对生育率的影响》，《中国社会科学》1998年第1期。
而土地承包制和新的治理秩序不仅影响了家庭的功能，也深刻影响了家庭的关系。自1980年代以来，中国家庭关系继毛泽东时代的家庭革命的方向进一步发展。其主要表现为以下方面：
首先，家庭关系的主轴发生了变化。在传统的中国家庭中，家庭制度在很大程度上是一种生育制度，家庭的主轴是父子之间以及婆媳之间这种纵向关系，而夫妻关系只是配轴。费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第41页。而自1980年代以来，在家庭的功能中情感满足的功能占据了越来越重要的位置，家庭结构日益核心家庭化，家庭关系的主轴已经转为夫妻关系。
其次，就夫妻关系而言，越来越平等。从经济上来说，很多家庭的收入从传统的由丈夫提供变为由夫妇共同提供，而且在农村，随着副业在农户收入中的比重增加，还出现了丈夫收入比重下降、妻子收入比重上升的现象，这明显提高了妇女的家庭地位，使夫妻的关系更为平等。从日常生活来说，夫妻在家务劳动、家庭决策等方面都更为民主，家庭分工从传统的“男主外，女主内”的模式转向无差异分工模式，夫妻双方共同管理家庭日常生活，也共同决定子女事务。而夫妻的感情关系在维持家庭基础上的重要性越来越提高。从法律上来说，1980年国家新修订了《婚姻法》，“感情确已破裂”成为法院判决准予离婚的条件之一，这使个人自主性在婚姻中的位置徒然提高。与此同时，婚姻关系的稳定性也随个人自主性的提高而大大减弱，婚外性行为日益增多，婚姻对成年人两性关系占有的垄断地位被大大削弱。
再次，从家长权威来看，传统的家长权威尤其是父权进一步衰落，年轻人在分家、择偶、彩礼嫁妆等方面上表现出更强的自主意志。在现代教育观念的影响下，未成年子女家庭教育越来越强调尊重子女个体成长过程中的独立性。因此，成年父母与未成年子女的代际关系趋于平等。而就成年子女与老年父母的关系而言，由于年轻一代往往具有更高的学历和收入，老年父母在家庭中的家长地位受到挑战。因此，无论是成年父母与未成年子女的关系，还是成年子女与老年父母的关系，都趋于平等化。
最后，从子女孝道来看，由于父权的下降，传统家庭价值观在经济改革和社会变迁中倍受冲击，传统的孝道进一步衰落。尤其是1990年代中青年农民大规模地进城务工后，子辈与父辈在日常生活中渐行渐远；在农村持续推行的普法教育使农民尤其是青年农民的权利意识越来越增强；城乡交流的频繁使崇尚独立自主的城市人生活习性对农村人产生了越来越大的影响。
4.农民何以成为一个问题？
自农村改革以来，无论是在村治层面，还是在宗族层面，还是在家庭层面，民情的变迁都出现了一些值得关注的问题。
在村治层面，村民始终面临着真正的自治如何可能的问题。村民自治或村委会最早的出现，是基于对村庄内部事务治理的需要。其治理形态有些类似于中国传统村庄的士绅自治。但在村委会被纳入国家法律和政策的范围，并被赋予了诸多政治功能后，村庄选举与村庄自治、村庄选举与国家治理的关系就变得复杂起来。其实，我们在1990年代就可以看到一个明显的悖谬现象：这个时期既是村民自治制度发展最快的时候，却又是农民负担问题日益恶化的时候。村委会这样一个名义上的群众性自治组织不仅无力维护农民的基本利益，而且还成为基层政府收取农民赋税的基本依托。事实上，依靠国家赋权的村民自治尽管与乡镇政府在名义上只是“被指导”关系而非“被领导”关系，但许多时候仍像乡镇政府的“腿”，村庄在自治的名义上始终没能真正摆脱行政化的色彩，甚至带有几分乡土中国在20世纪前半期所遭遇的国家政权建设“内卷化”的影子。[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社，1994年，第236页。乡镇政府在《村民委员会组织法》实施后虽然无法直接操纵村庄选举，却可以用“诫勉”对村干部进行停职处理。有些地方村财务甚至实现的是“村财乡管”。所谓“乡政村治”其实是很不平衡的两端，“村治”在相当程度上仍为“乡政”所制约，难以做到真正的自治。即使是村民自治制度的热情倡导者后来也不得不承认，村民自治其实难以抵御政府权力的无边界渗透，更不可能通过村民自治来解决“三农”问题，而只能依赖政府的行政放权来化解问题。徐勇：《现代国家、乡土社会与制度建构》，中国物质出版社，2009年，第161页。 值得注意的是，新世纪以来，许多地方在城乡统筹中开展了大规模的拆村并居运动。中国的村委会从2001年的699974个迅速减少到2011年的589653个，共减少了110321个。民政部：《中国民政统计年鉴（2011年）》，中国统计出版社，2012年。这些村庄或者是因为被撤消和兼并而消失，或者是因为村改居而消失，或者是因为整村拆迁或集中安置而消失。从地方政府积极推动农民上楼、消灭村庄的动因来说，主要是基于对土地资本化的追求。而对农民来说，无论是村庄的消失，还是被安置上楼，从表面上看只是农民居住方式的改变，但实际上却是对林盘式社会生态系统的彻底改变，用“牵一发而动全身”来形容毫不为过。具体而言，在集中居住时，由于耕作半径的扩大，农民在耕作土地时遇到了困难；由于庭院的消失，以蔬菜、养殖以及某些手工业为主的家庭副业无法开展；农民集中居住后使用水、电、气的成本也在上升；日常生活用品将更加依赖于市场；其闲暇时间大幅度增加；同时，守望相助的人际关系被改变，农民的家庭关系也因为集中居住而发生改变，大家庭将分户居住；农民集中居住在一起，对公共设施、公共服务的要求大幅度提高，对政府的依赖性增强；农民的社会关系也会发生改变，从婚丧嫁娶到纠纷调解都面对新的方式。清华大学课题组：《改善基层治理和服务，实现农民的安居乐业——成都市青白江区统筹城乡中的民生和社会治理》，2012年，未刊稿。总之，村庄拆并、农民集中居住势必对农民的生活方式及民情产生根本性的冲击。如果只是本着“土地财政”的算盘就打出“消灭村庄”的旗号，强行把农民逼上楼，势必使中央统筹城乡发展、推进新型城镇化的战略意图在实践中变样走形，付出高昂的社会代价。
在宗族层面，在经历了推力和拉力两种相反方向的作用后，宗族目前已经显现出难以阻挡的衰落趋势。宗族是村民长期聚族而居形成的社会现象。宗族尽管在历史的长期发展中也存在种种为人诟病之处，但它的一个重要力量在于为始终处于弱势群体地位的农民提供了一种组织资源。即使是人民公社时期对宗族势力大加抑制，也未能彻底消灭宗族势力。处于隐蔽状态的宗族有时还能为面对灾难的社员提供某种保护。但农民工大规模、长时期的进城打工，动摇了宗族存在的根基。由于城乡二元结构的持续作用，农民工始终处在被城市“经济接纳、社会排斥”的状态。他们的根逐渐从农村中被抽离出来，却又无法真正在城市安置。因此，重要的问题并不是宗族衰落本身，而是我们从中可以看到农民日益陷入原子化的状态。
当然，更为关键的是在家庭层面发生的民情变化。家庭是乡土社会的基础所在，它既是现阶段农业生产的基本单位，也是农村治理的基本杠杆，更是农民民情的基本寓所。农村改革以来，毛泽东时代开始的家庭革命在新的基础上得到了延续，个人自主性在家庭中的影响剧增，权利意识渗透进了家庭内部。但是，自由、独立和平等并不能与幸福直接划等号。尤其是家庭的幸福之根与公民的幸福之源本来就有所不同。今天的家庭中没有了过去的父权、男权和宗族制度来维护基本的稳定结构，没有了过去“以忍御气”的机制来抑制血气的贲张和戾气的滋生，应星：《“气”与抗争政治》，社会科学文献出版社，2011年，第46-49页。却又缺乏新的家庭稳定机制，从而使家庭政治变得更加复杂、微妙和不可预期。夫妻之间、父子之间、婆媳之间、兄弟之间，“或小忿不忍，或借以累人，逞其戾气，率尔投寰”，竟然成为一种新的民风。吴飞：《无言的游魂》，《读书》2005年第7期。此外，因城乡二元结构导致大量留守和分居家庭的出现，这些都使农村家庭在社会生活中的地位已经受到了严重的冲击和削弱。家庭地位的不稳，如同土地承包关系不稳一样危险。在未来的新农村建设中如何巩固家庭在农村社会生活中的地位，是一个关乎农民幸福的大问题。
五、小结
本文对“三农”问题的新释，与其说是要全然推翻以往学界对“三农”问题的解释，不如说是对以往解释的一个拓展。过去对“三农”问题的解释主要偏重农村经济和物质生活层面，即所谓“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年，第16-31页。本文的一个努力是要把治理和民情也纳入“三农”问题范畴中，并努力澄清“三农”问题的内在关联。通过“土地—治理—民情”这三重分析框架，我们一方面可以概要地理解中国农村改革三十多年来的制度创举，比如统分结合的双层经营制度的推行，农村税费制度的改革，村民自治制度的实施；另一方面，也有助于我们从总体上把握农村改革以及新农村建设中出现的种种问题，尤其是如何面对小农户与大市场的张力问题，如何谨慎处理土地资本化的问题，如何再造农村基层政权的问题，如何真正落实村民自治的问题，如何克服农民的原子化状态，以及如何巩固家庭在农村社会生活中的地位问题，等等。
作者单位：中国政法大学社会学院
责任编辑：秦开凤