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摘 要 宋代建立了一套较为科学的税收征管体系，本文通过研究宋代税收征管制度，总结宋代税收征管制度的优点和值得借鉴之处，对症下药，对我国个人所得税征管中存在的问题提出合理的解决方法和建议，从而进一步完善我国个人所得税征管制度，防止税源流失，使其充分发挥增加财政收入和调节收入分配的功能。
关键词 个人所得税 征管制度 借鉴宋代
作者简介：肖柳平，中央财经大学法学院2011级法律硕士专业研究生，研究方向：财税法、宪法。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-037-02
一、宋代税收征管制度的优点
（一）创制了完善的税收法律法规
宋代对于税务官员和缴纳税款的人，都制定了严密的法律法规进行规范。《宋刑统》和其他与税收管理相关的法律中，就规定了很多对缴纳税款违法行为的处罚规则。而这些税收处罚法规，其具体内容几乎涉及到税征课管违法的各个方面。
从纳税环节上看，这些处罚法规既规定了对纳税义务人的处罚，又规定了征税官员的处罚。从处罚的种类上来看，既有财产刑如没收财产、罚金等，也有较重的人身刑，如死刑、流刑等。宋代制定了完备的税收法律法规，在打击税收中的不法行为的同时，又保护了税收中的合法活动，在客观上促进了经济的繁荣尤其是商品经济的发展。另一方面，对保证宋王朝的财税收入、维护课纳双方的合理利益也产生了积极作用与影响，从而为宋代以后的依法课管赋税提供了大量有益的启示。
（二）重视对民赋簿籍信息的收集整理
税收收取是否取得了良好的效果，是否促进经济发展，取决于税赋是否合理。如果税赋不合理，税收负担重，这不仅会加重征税难度，而且容易激化统治阶级与人民大众的矛盾。而如何判断税赋是否合理取决于经济社会发展水平，这就要求上层统治者收集经济社会信息，从而确定税率和征收方式。宋代虽然战火频繁，但宋朝的统治者仍然十分重视对全国各地民赋簿籍的收集整理。这使宋王朝对于宋代整个经济社会发展水平和各地的差异有一个较为准确的了解，为确定一个较为合理的征税标准奠定了基础。
（三）创立了完善的帐薄管理方法，实行了多样的凭证防伪措施
宋代注重建立健全会计规章制度，包括会计报告制度、会计账簿制度、会计统计制度和簿记管理制度等。为防止官员作弊，宋朝有一个很重要的规定是帐簿的备份。官员若进行违法违规操作，将受到处罚。对于凭证的防伪，宋代也有值得我们今天借鉴之处，一方面，要不断改进防伪措施，不断变化需要加盖的印章的形状，另一方面印章实行多样化，对于不同税种或不同部门的账簿，可加盖不同的印章。
（四）建立了严格的审计监督制度
宋代的审计监督制度十分严格，也得到了较好的贯彻。如前面所述，比部是隶属于刑部的专职审计机构，对内审查中央各部门出纳之物，对外审查地方政府的会计报告。尤其是北宋太府寺所属二十五司中所设置的审计司“掌审其给受之数，以式法驱磨”，也即追究、考核、复验、审查。审计司一直保留到南宋。审计制度监督了税收收入和支出，也对税收征管人员公正地履行其职责起到了较好的监督作用。
（五）建立了严格的官吏考核制度
宋代在官吏考核方面建立了十分严格的制度，这不仅使官员能够依法办事，防止腐败行为的发生，而且能够保证国家税收管理的正常进行，从而保证国家税收收入。官吏考核制度包括对地方官员的考核制度和对审计官员的考核制度。宋朝官吏的考核制度对于今天的借鉴主要体现在以下几个方面：一官员提拔和晋升很多程度上要取决于该税收审计报告。二是对官员实行“连坐”制度，这与我们所知的“连坐”制度不同，官员违法承担连带责任不仅能够加强官员的责任感，而且促使官员更好的厘清和履行好自己的职责，减少推诿。三是对审计官员采取收入与审计业绩相挂钩的形式，促使使其认真履行审计职责，提高了事后税收监督的效果。
二、现代个人所得税征管制度存在的问题
个人所得税是我国调节收入分配的一个重要税种，但目前，我国个人所得税有严重的的税款流失现象，因而，我们也越来越关注个人所得税的征收管理方面存在的问题。其主要表现为以下几个方面：
（一）纳税管理制度不健全
我國现行的税收征收管理方式主要是纳税人自行申报和扣缴义务人代扣代缴。这两种申报制度并没有跟上经济发展及税制改革的步伐，使得征管制度表现出落后、不适用。
首先是自行申报制度不完善。自行申报制度很大程度上依赖纳税人的自觉性。当纳税人采取逃避纳税义务而不自行进行申报纳税时，就亟待税务机关制定完善的监管制度和采取有力的监管措施进行征税，这样才能保障税款的征收，而我国的税务部门没有建立有效的监控渠道，无法准确掌握个人收入财产等相关信息，这为偷税漏税提供了可趁之机。其次是代扣代缴这一制度存在问题。目前个人所得税的扣缴义务人进行代扣代缴，其依据的依然是1995年国税总局颁布的《个人所得税代扣代缴办法》。该部门规章距今已快二十年，已经不适应经济发展需要了，且没有明确的关于扣缴义务人不履行义务的处罚规定。
（二）收入监控不严
个人所得税征管中存在的第二个问题就是对于收入缺乏严格的监控，个人所得税拥有众多的纳税人，收入来源渠道多种多样，给税务机关加大了监控的难度，目前，个人所得税只是在工资薪金所得方面监控较为完善，因其实行源头上扣缴，很难偷漏税。而对于其他收入，由于信息系统的不完善，各地税务机关很难较好地进行监督管理，偷税漏税现象依然存在。尤其是很大一部分高收入群体，他们拥有大量的隐性收入和灰色收入，这正是监管的真空地带，其收入不被税务机关监控，使得应缴纳的税收减少，更造成税负不均衡现象，低收入者怨气连天，容易加剧社会矛盾，也不利于构建和谐社会。
（三）纳税人纳税观念淡薄 从征税环节上看，个人所得税是一种直接税，税款的缴纳必然直接性地导致个人收入净所得的减少，正因如此，更需要纳税人具有良好的纳税意识，具有较高的法制观念。然而我国很多纳税人纳税观念和法制观念淡薄，存在偷逃税款的侥幸心理。另外，我国现有的法律法规对纳税人的偷逃税行为打击力度并不够，只有比偷逃税款少很多的罚款和最长不超过7年的有期徒刑，导致这些纳税人觉得“有利可图”而又无“后顾之忧”，在某种程度上，对偷逃税行为的发生是一种放纵。
（四）征管手段落后
现阶段我国个人所得税征收管理的方式仍然主要是人工进行管理操作，我国人口基数庞大，纳税人亦众多，利用这种方式很难适应我国目前的社会经济状况，同时这种旧的征管方式降低了税款征收的效率，也很难对收入进行全面的监控。一方面，目前我国税务系统工作人员计算机水平较低，且并未与工商、银行等对个人收入信息较为了解的政府部门进行合作联网，另一方面，各地区税务部门即税务系统内部也未建立合作联动机制，而我国人口流动性强，跨地区的人口流动往往加剧了税务机关对收入进行监管的难度，导致了税款的流失。
（五）执法监督不到位
税务工作对掌握不同技能和专业知识的人才都有需求，我国税务系统工作人员的队伍虽然十分庞大，但真正有良好的工作技能和较高的职业素质的则少之又少，影响了执法的效果。而个体工商户作为纳税人的一种，也缺少良好的执法监督。这一类纳税人纳税金额较低，纳税观念比较淡薄，他们很少自行申报，一方面加重了税务工作人员的工作负担，另一方面由于不完善的监督机制和落后的征管手段，使得一些个体工商户逃离了法律的掌控。与此同时，对税务机关工作人员缺乏有效的考核机制使其对税务征收、税务稽查产生懈怠心理，也是导致执法监督不到位的原因。
三、借鉴宋代税收征管制度，完善现代个人所得税征管制度
（一）推进民主法制建设，加大税务宣传力度，提高公民纳税意识
分类综合个人所得税是以自行申报为基础的，这样税款能否正常征收在很大程度上取决于公民的纳税意识，因此我国应当加快民主法制建设进程，增强纳税人的法制观念，促使他们自觉申报纳税，完成税款的征收和缴纳。纳税人对税款的使用有知情权，只有纳税人通过合法渠道能够有效获知税款使用的具体情况，在他们心中树立起主人翁意识，才能增强纳税人自觉纳税的意识。同时公民纳税意识的形成也离不开良好的宣传教育，通过加大税务宣传力度，使公民认识到依法纳税的重要性，以做一个合法的纳税人为荣。
（二）加强对收入的监督管理，注重收入信息的收集
宋代虽然屡经战火却还是非常重视对各地民赋簿籍等信息的收集整理以此来了解经济社会发展情况合理地确定税赋。因此我国应当加强对收入信息的收集管理，防止税源的流失可以建立税收协同管理制度。另外，税务机关应与政府其他部门、金融机构进行合作，构建统一的网络平台，加强对纳税人收入的监控，对企业的大宗生意经营，要求必须实行银行进账支付办法，防止税款的流失。
（三）加强立法，加强对偷税漏税的惩罚监督
宋代正是有一套严格的税收征管法律制度，才得以保障國家税收收入。因此应当进一步完善我国在税收征管方面的法律法规，长期以来，在税收征管方面，我国只有一部《税收征管法》，现阶段，我国应当出台相应的征管细则，既要对税务工作人员进行规范，又要加大对偷税漏税的惩罚监督。在一些税收行政法规和刑法中，对于偷漏税款惩罚规定太轻，以至于有些人以偷漏税款作为长期的一种行为持续下去，长此以往，我国的税款大量流失，国家转移支付职能和再分配职能受到严重的限制和影响，只有加大对偷税漏税的打击，才能维护国家财政职能的正常履行。
（四）建立完善对税务人员的考核机制，提高征管人员素质
宋代对税务工作人员和审计人员有一套严密的官吏考核制度，实行奖优罚劣，在官吏中起到了激励和警示作用，取得了良好的效果。因此我国现在也应该对税务工作人员建立一套完整的考核机制，提高税务执法人员的积极性，提高税务工作效率。同时要进一步提高税务人员的素质，吸引高水平人才投入到税务工作中去，提高整个税务系统人员的业务水平，从而加强税务监管和稽查力度。另外，我们应该学习宋代，强化对官员的审计监督，并且将审计部门从政府部门中独立出来，其能够独立公正地履行其职责，对官员起到良好的监督作用，防止贪污腐败行为和寻租行为的发生。
（五）建立个人纳税档案
宋朝重视对信息的收集整理，我国今日更应该利用现代科学技术对信息进行收集整理。为每个公民建立个人纳税档案可以看作是一种对信息的收集。建立个人纳税档案能够更好地对个人收入实行监控，同时可以提高纳税人诚信的纳税意识。我国应当为每个公民固定一个纳税号码，固定下来，终身不变，这样一来，大大方便了税务机关对居民个人收入进行监控。
参考文献：
[1]黄天华.中国税收制度史.上海：华东师范大学出版社.2006.
[2]项怀诚，叶青.中国财政通史五代两宋卷.北京：中国财政经济出版社.2006.
[3]黄仰玲.完善我国个人所得税的研究.暨南大学.2004.
[4]王爱和，郑志强.论宋代的税收征管制度及其启示.企业经济.2007（8）.
[5]郑志强，方宝璋.宋代税收监督制度及其对当代的影响.闽江学院学报（社会科学版）.2006（12）.
[6]王明明，康忠贵.进一步完善我国税收征管模式的研究.税务研究.2010（1）.
关键词 个人所得税 征管制度 借鉴宋代
作者简介：肖柳平，中央财经大学法学院2011级法律硕士专业研究生，研究方向：财税法、宪法。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-037-02
一、宋代税收征管制度的优点
（一）创制了完善的税收法律法规
宋代对于税务官员和缴纳税款的人，都制定了严密的法律法规进行规范。《宋刑统》和其他与税收管理相关的法律中，就规定了很多对缴纳税款违法行为的处罚规则。而这些税收处罚法规，其具体内容几乎涉及到税征课管违法的各个方面。
从纳税环节上看，这些处罚法规既规定了对纳税义务人的处罚，又规定了征税官员的处罚。从处罚的种类上来看，既有财产刑如没收财产、罚金等，也有较重的人身刑，如死刑、流刑等。宋代制定了完备的税收法律法规，在打击税收中的不法行为的同时，又保护了税收中的合法活动，在客观上促进了经济的繁荣尤其是商品经济的发展。另一方面，对保证宋王朝的财税收入、维护课纳双方的合理利益也产生了积极作用与影响，从而为宋代以后的依法课管赋税提供了大量有益的启示。
（二）重视对民赋簿籍信息的收集整理
税收收取是否取得了良好的效果，是否促进经济发展，取决于税赋是否合理。如果税赋不合理，税收负担重，这不仅会加重征税难度，而且容易激化统治阶级与人民大众的矛盾。而如何判断税赋是否合理取决于经济社会发展水平，这就要求上层统治者收集经济社会信息，从而确定税率和征收方式。宋代虽然战火频繁，但宋朝的统治者仍然十分重视对全国各地民赋簿籍的收集整理。这使宋王朝对于宋代整个经济社会发展水平和各地的差异有一个较为准确的了解，为确定一个较为合理的征税标准奠定了基础。
（三）创立了完善的帐薄管理方法，实行了多样的凭证防伪措施
宋代注重建立健全会计规章制度，包括会计报告制度、会计账簿制度、会计统计制度和簿记管理制度等。为防止官员作弊，宋朝有一个很重要的规定是帐簿的备份。官员若进行违法违规操作，将受到处罚。对于凭证的防伪，宋代也有值得我们今天借鉴之处，一方面，要不断改进防伪措施，不断变化需要加盖的印章的形状，另一方面印章实行多样化，对于不同税种或不同部门的账簿，可加盖不同的印章。
（四）建立了严格的审计监督制度
宋代的审计监督制度十分严格，也得到了较好的贯彻。如前面所述，比部是隶属于刑部的专职审计机构，对内审查中央各部门出纳之物，对外审查地方政府的会计报告。尤其是北宋太府寺所属二十五司中所设置的审计司“掌审其给受之数，以式法驱磨”，也即追究、考核、复验、审查。审计司一直保留到南宋。审计制度监督了税收收入和支出，也对税收征管人员公正地履行其职责起到了较好的监督作用。
（五）建立了严格的官吏考核制度
宋代在官吏考核方面建立了十分严格的制度，这不仅使官员能够依法办事，防止腐败行为的发生，而且能够保证国家税收管理的正常进行，从而保证国家税收收入。官吏考核制度包括对地方官员的考核制度和对审计官员的考核制度。宋朝官吏的考核制度对于今天的借鉴主要体现在以下几个方面：一官员提拔和晋升很多程度上要取决于该税收审计报告。二是对官员实行“连坐”制度，这与我们所知的“连坐”制度不同，官员违法承担连带责任不仅能够加强官员的责任感，而且促使官员更好的厘清和履行好自己的职责，减少推诿。三是对审计官员采取收入与审计业绩相挂钩的形式，促使使其认真履行审计职责，提高了事后税收监督的效果。
二、现代个人所得税征管制度存在的问题
个人所得税是我国调节收入分配的一个重要税种，但目前，我国个人所得税有严重的的税款流失现象，因而，我们也越来越关注个人所得税的征收管理方面存在的问题。其主要表现为以下几个方面：
（一）纳税管理制度不健全
我國现行的税收征收管理方式主要是纳税人自行申报和扣缴义务人代扣代缴。这两种申报制度并没有跟上经济发展及税制改革的步伐，使得征管制度表现出落后、不适用。
首先是自行申报制度不完善。自行申报制度很大程度上依赖纳税人的自觉性。当纳税人采取逃避纳税义务而不自行进行申报纳税时，就亟待税务机关制定完善的监管制度和采取有力的监管措施进行征税，这样才能保障税款的征收，而我国的税务部门没有建立有效的监控渠道，无法准确掌握个人收入财产等相关信息，这为偷税漏税提供了可趁之机。其次是代扣代缴这一制度存在问题。目前个人所得税的扣缴义务人进行代扣代缴，其依据的依然是1995年国税总局颁布的《个人所得税代扣代缴办法》。该部门规章距今已快二十年，已经不适应经济发展需要了，且没有明确的关于扣缴义务人不履行义务的处罚规定。
（二）收入监控不严
个人所得税征管中存在的第二个问题就是对于收入缺乏严格的监控，个人所得税拥有众多的纳税人，收入来源渠道多种多样，给税务机关加大了监控的难度，目前，个人所得税只是在工资薪金所得方面监控较为完善，因其实行源头上扣缴，很难偷漏税。而对于其他收入，由于信息系统的不完善，各地税务机关很难较好地进行监督管理，偷税漏税现象依然存在。尤其是很大一部分高收入群体，他们拥有大量的隐性收入和灰色收入，这正是监管的真空地带，其收入不被税务机关监控，使得应缴纳的税收减少，更造成税负不均衡现象，低收入者怨气连天，容易加剧社会矛盾，也不利于构建和谐社会。
（三）纳税人纳税观念淡薄 从征税环节上看，个人所得税是一种直接税，税款的缴纳必然直接性地导致个人收入净所得的减少，正因如此，更需要纳税人具有良好的纳税意识，具有较高的法制观念。然而我国很多纳税人纳税观念和法制观念淡薄，存在偷逃税款的侥幸心理。另外，我国现有的法律法规对纳税人的偷逃税行为打击力度并不够，只有比偷逃税款少很多的罚款和最长不超过7年的有期徒刑，导致这些纳税人觉得“有利可图”而又无“后顾之忧”，在某种程度上，对偷逃税行为的发生是一种放纵。
（四）征管手段落后
现阶段我国个人所得税征收管理的方式仍然主要是人工进行管理操作，我国人口基数庞大，纳税人亦众多，利用这种方式很难适应我国目前的社会经济状况，同时这种旧的征管方式降低了税款征收的效率，也很难对收入进行全面的监控。一方面，目前我国税务系统工作人员计算机水平较低，且并未与工商、银行等对个人收入信息较为了解的政府部门进行合作联网，另一方面，各地区税务部门即税务系统内部也未建立合作联动机制，而我国人口流动性强，跨地区的人口流动往往加剧了税务机关对收入进行监管的难度，导致了税款的流失。
（五）执法监督不到位
税务工作对掌握不同技能和专业知识的人才都有需求，我国税务系统工作人员的队伍虽然十分庞大，但真正有良好的工作技能和较高的职业素质的则少之又少，影响了执法的效果。而个体工商户作为纳税人的一种，也缺少良好的执法监督。这一类纳税人纳税金额较低，纳税观念比较淡薄，他们很少自行申报，一方面加重了税务工作人员的工作负担，另一方面由于不完善的监督机制和落后的征管手段，使得一些个体工商户逃离了法律的掌控。与此同时，对税务机关工作人员缺乏有效的考核机制使其对税务征收、税务稽查产生懈怠心理，也是导致执法监督不到位的原因。
三、借鉴宋代税收征管制度，完善现代个人所得税征管制度
（一）推进民主法制建设，加大税务宣传力度，提高公民纳税意识
分类综合个人所得税是以自行申报为基础的，这样税款能否正常征收在很大程度上取决于公民的纳税意识，因此我国应当加快民主法制建设进程，增强纳税人的法制观念，促使他们自觉申报纳税，完成税款的征收和缴纳。纳税人对税款的使用有知情权，只有纳税人通过合法渠道能够有效获知税款使用的具体情况，在他们心中树立起主人翁意识，才能增强纳税人自觉纳税的意识。同时公民纳税意识的形成也离不开良好的宣传教育，通过加大税务宣传力度，使公民认识到依法纳税的重要性，以做一个合法的纳税人为荣。
（二）加强对收入的监督管理，注重收入信息的收集
宋代虽然屡经战火却还是非常重视对各地民赋簿籍等信息的收集整理以此来了解经济社会发展情况合理地确定税赋。因此我国应当加强对收入信息的收集管理，防止税源的流失可以建立税收协同管理制度。另外，税务机关应与政府其他部门、金融机构进行合作，构建统一的网络平台，加强对纳税人收入的监控，对企业的大宗生意经营，要求必须实行银行进账支付办法，防止税款的流失。
（三）加强立法，加强对偷税漏税的惩罚监督
宋代正是有一套严格的税收征管法律制度，才得以保障國家税收收入。因此应当进一步完善我国在税收征管方面的法律法规，长期以来，在税收征管方面，我国只有一部《税收征管法》，现阶段，我国应当出台相应的征管细则，既要对税务工作人员进行规范，又要加大对偷税漏税的惩罚监督。在一些税收行政法规和刑法中，对于偷漏税款惩罚规定太轻，以至于有些人以偷漏税款作为长期的一种行为持续下去，长此以往，我国的税款大量流失，国家转移支付职能和再分配职能受到严重的限制和影响，只有加大对偷税漏税的打击，才能维护国家财政职能的正常履行。
（四）建立完善对税务人员的考核机制，提高征管人员素质
宋代对税务工作人员和审计人员有一套严密的官吏考核制度，实行奖优罚劣，在官吏中起到了激励和警示作用，取得了良好的效果。因此我国现在也应该对税务工作人员建立一套完整的考核机制，提高税务执法人员的积极性，提高税务工作效率。同时要进一步提高税务人员的素质，吸引高水平人才投入到税务工作中去，提高整个税务系统人员的业务水平，从而加强税务监管和稽查力度。另外，我们应该学习宋代，强化对官员的审计监督，并且将审计部门从政府部门中独立出来，其能够独立公正地履行其职责，对官员起到良好的监督作用，防止贪污腐败行为和寻租行为的发生。
（五）建立个人纳税档案
宋朝重视对信息的收集整理，我国今日更应该利用现代科学技术对信息进行收集整理。为每个公民建立个人纳税档案可以看作是一种对信息的收集。建立个人纳税档案能够更好地对个人收入实行监控，同时可以提高纳税人诚信的纳税意识。我国应当为每个公民固定一个纳税号码，固定下来，终身不变，这样一来，大大方便了税务机关对居民个人收入进行监控。
参考文献：
[1]黄天华.中国税收制度史.上海：华东师范大学出版社.2006.
[2]项怀诚，叶青.中国财政通史五代两宋卷.北京：中国财政经济出版社.2006.
[3]黄仰玲.完善我国个人所得税的研究.暨南大学.2004.
[4]王爱和，郑志强.论宋代的税收征管制度及其启示.企业经济.2007（8）.
[5]郑志强，方宝璋.宋代税收监督制度及其对当代的影响.闽江学院学报（社会科学版）.2006（12）.
[6]王明明，康忠贵.进一步完善我国税收征管模式的研究.税务研究.2010（1）.