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内容摘要：基于我国检察权为司法权的权利属性，应去除时下检察权运行中“地方”、“行政”色彩，对检察机关内部机构应进行办案机关与非办案机关的分类管理，对独立办案人员（检察官）与辅助办案人员进行分类管理。建立以检察官为中心的办案责任制体系对检察官实行办案责任制，制定“三三制”权力清单充分放权，确保检察权依法独立，强化监督制约机制合理限权，确保检察权公正行使。
关键词：检察权运行办案组织分类管理办案责任制
一、检察权的权利属性
我国检察权是宪法确认的国家核心权力之一。〔1 〕关于检察权的权力属性，学界有着不同的观点：有学者认为检察权的权力属性是行政权，该观点立足于世界各国司法实践和学理通说；〔2 〕有学者主张检察权是司法权，该观点立足于我国宪法及法律规定，与西方国家的检察职能不尽相同；〔3 〕有学者认为检察权具有司法权和行政权双重属性，这种观点在主张检察权双重属性时偏重于行政权；〔4 〕还有学者认为检察权属性为法律监督权。〔5 〕在上述观点中，我们赞同检察权的权力属性是司法权的观点。检察权的基本含义应当是：由检察机关依法独立行使的，对国家宪法、法律的遵守和实施情况进行监督检察的权力。作为一种“公权力”，检察权是一国“司法权”的重要组成部分。广义上司法权是指“人民及其国家机关依宪法和诉讼法取得的依照法定程序进行诉讼以维护个人、集体和国家合法权益的权利和权力的总和”。〔6 〕其作为权力运用时主要有裁判性、中立性、程序性等特点。
之所以认为检察权的权利性质是司法权，是基于以下几个主要理由：
第一，检察权具有裁判性。虽然在该项特征方面，检察权没有审判权体现得那么明显，但在检察机关行使侦查监督、审查起诉、审判监督等主要职能时，实际上都要作出批准逮捕或不批准逮捕、起诉或不起诉、抗诉或不抗诉的决定，这些决定都是对诉讼事件的定性与直接处理，并需出具决定性意见的法律文书，其本质上是一种司法裁判。
第二，检察权具有中立性。有些学者认为应当从公诉权为核心的角度出发，将检察权的性质定义为行政权。〔7 〕然而，如将检察权仅仅定位为公诉权，势必会导致检察官的当事人化，在法官主导的庭审上与被告人进行激烈的对抗，为了节约诉讼成本控辩双方都会想尽方法出示对自己有利的证据、隐藏对自己不利的证据，这样的定位无疑与检察机关的设置目的相违背。我国对于检察权的定位是要求检察官在诉讼参与过程中既要履行公诉职能，又要履行法律监督职能，甚至在庭审之前就要对侦查机关提交的证据进行去伪存真的审核，这样的要求体现了检察权在法律监督上的中立性。
第三，检察权具有程序性。首先，检察机关无论是在行使职务类案件的侦查，民事行政案件的监督还是在刑事案件的审查方面，都要遵循法律规定的程序性规范，如果程序违法，其作出的决定将会视作无效。其次，检察机关出具的法律文书必须符合相应的法定程序才能生效。例如，检察机关在制作笔录时如不遵循至少两名检察人员在场的规定，其法律效力就有待商榷。再次，对于检察官的聘任、离职、责任追究、评价考核等均需要遵照法律规定的程序进行。
从司法权的定义上看，司法权的运行应当“依照法定程序”对诉讼对象作出裁判。检察权在权力属性上属于司法权，所以应当“依照法定程序”参与诉讼，检察权的司法权属性成为检察权依法行使的权属依据。从司法权的特点上看，主要有裁判性、中立性、程序性，这些都是保证权力在客观中立的条件下运行，以避免侵害相对人的合法权益，检察权作为一项司法权，也应当在独立于其他部门的情况下予以行使，才能保证监督审查的客观中立。从司法权的目的上看，居中裁判的价值最终是为了获得公正的效果，追求公正是司法的本质目标，因此，只有公正行使检察权才能符合司法权设立的目标，通过公正行使达到公平结果。
二、检察权运行应当去“地方”和去“行政”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。〔8 〕司法实务界和理论界呼吁多年的检察机关“去地方化”迈出了实质性的一步。我国宪法规定，检察机关实行“双重领导”制：一方面，检察机关要对同级人民代表大会负责并受其监督；另一方面，还要受上一级检察机关的领导。虽然说，双重领导体制设立的初衷就是为了防止检察权行使的“地方化”，但实际上，这一效果并不理想。检察机关在人事任免、经费保障等方面过度依赖地方政府的状况并没有有效改变，过度的“地方化”倾向破坏了检察机关的组织独立性，导致检察权行使的地方化。〔9 〕在现行的体制下，地方各级检察院的党组织受到同级地方党委的领导；检察院的人员招录、晋职晋级、培训受地方人事部门管理；检察长和检察员由同级人大及其常委会任免；人员工资、办案经费、办公场所、车辆等财物保障由同级人民政府及其财政部门划拨。一句话，检察机关的人、财、物全部受制于同级地方政府。在外部环境中，检察权不能依法独立运行至少在以下两方面会产生不利司法公正的负面影响。一是法律监督权难以落到实处。检察机关是国家专门的法律监督机关，其职能不仅包括公诉、职务犯罪侦查、诉讼监督，还有广义上的法律监督，即对行政权力是否合法运行以及立法活动的监督。检察机关人、财、物全部受地方政府的掣肘，对行政活动的监督效果大打折扣。二是不利于反贪查案工作。当前，反腐败形势严峻，一些官员的贪腐行为不仅侵害了职务行为的廉洁性，更动摇了我们党的执政根基，必须予以严厉打击。反贪查案一般是根据地域划分管辖的，即各地检察机关反贪查案的对象都是当地行政机关、国有企事业单位的领导或者具有一定职权的人，各种利益关系纠缠其中，反贪查案工作容易受到当地政府和官员的不当干预，妨碍独立、公正查案。“地方化”一直是影响检察权依法独立公正行使的重要因素，并广受社会诟病。检察机关的人财物受制于地方，使国家设在地方的检察院变成了“地方的”检察院，检察院作为一个整体在抵御来自地方的外部干预时明显乏力。 除了检察权行使的“地方化”，另一方面，在检察机关内部，“行政化”带来的重重审签层级，同样使检察官个人在依法办案时受到种种牵制，影响了检察官办案的独立性，不仅导致“办案者无决定权、有决定权的不办案”，使检察权的依法独立公正行使无法落实。长期以来，我国检察机关内部实行的是“三级审批”办案机制，典型如《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定，“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办、办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”就是一种以“命令——服从”为基本特征的“行政化”的办案责任机制。由此可见，检察机关依然沿用以各办案部门为基本办案单位的组织结构形式；在刑事案件的决定权方面，依然采用以行政化的上级领导审批决定的方式来行使检察权。个体检察官在办理案件过程中是否应当享有权力，应当享有什么样的权力、承担什么样的责任并未明确，检察官个体的独立性难以体现。虽然这种办案机制在一定的历史时期有强化办案监督、保证办案质量的利好一面，但是，由于行政化办案机制与检察权作为司法权的本质属性存在不可调和的矛盾与冲突，目前，已在实践中表现出愈来愈明显的不利面：一是行政化办案方式不利于发挥检察官的司法能动。“个人对法律的理解已经被集体行为所全面抵消”，〔10 〕当检察官沦为仅保有案件经办权而无案件决定权的司法“螺丝钉”，其作为司法官的职业荣耀感也就丧失殆尽。其次，行政化办案机制由于存在领导审批环节，需要相当的案卷流转时间，容易导致办案效率低下，增大司法成本。再次，行政化办案机制使案件经办与决定主体分离，在实践中容易导致办案权责不明确，以致在发生错案时，难以清晰地区分和细化责任承担，同时，检察委员会也往往成为分摊和推卸责任的工具。
检察官个体应该具有一定的主体地位和独立性，这是司法特点和规律决定的。从我国检察机关的历史发展与横向比较来看，赋予检察官依法独立公正行使检察权是世界各国检察制度的通例，我国的检察官在大陆法系框架下也不可能划归为政府之下的行政官，应定位为司法官。检察官和法官一样，都需要依靠自身对案件事实与已有证据的判断，结合对法律的理解对案件作出处理决定。这就从客观上要求检察官必须具有一定的独立性，以保证行使权力时不受任何不当干扰，只服从于法律本身。然而，要检察机关“去地方化”易，“去行政化”难。“去地方化”可以通过改革司法管理体制的顶层设计一步到位的实现，而“去行政化”的实质则是要求掌握管理权乃至决定权的检察长、检委会委员、部门负责人交出手中的权力，还要为自己尚能保留权力划出明确的边界。可以说，“去地方化”是检察机关的“维权”和“扩权”，自然乐而为之；“去行政化”则是检察机关领导的自我“限权”和“制权”，是自我革命，难度可想而知。
2014年初，中央政法委确定上海为司法改革试点单位，设置了5年的过渡期，即从2015年1月1日至2019年12月31日，完成检察人员的分类管理、司法责任制及人财物省级统管等制度改革。〔11 〕以闵行区检察院为例，闵行区检察院系上海市检察院确定的四家试点单位（闵行、徐汇、宝山、二分院）之一，从2014年初开始，闵行区检察院分步骤、分阶段地试行检察办案组织、人员分类管理和检察官办案责任制，为检察权在检察机关内部的独立行使奠定基础，为全市乃至全国的新一轮司法改革提供可复制、可推广的经验和模板。
检察权运行机制的“去行政化”是一项系统工程，其中既有组织体系“硬件更新”的问题，也有运行机制“软件升级”的问题。比如，在检察机关内部，改革和规范内设机构设置，形成科学合理、规范有序的内部组织体系；深化检察人员分类管理改革，完善检察官办案责任制；发挥检察一体化优势，形成职责权限明确、上下步调统一、横向协作紧密、规范有序协调的执法办案格局等。在检察机关外部，强化对侦查、刑事审判、刑罚执行和监管活动以及对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，完善刑事司法与行政执法衔接机制等。总体上讲，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为检察机关的“去行政化”改革指明了方向，那就是构建以“检察官办案责任制”为核心的检察权运行新机制，实现“办案者决定，决定者负责”。而要实现这一目标，去除检察权行使中的“行政化”积弊，就需要我们对检察权运行机制作全面更新。
三、检察机关内部机构和人员分类管理
（一）检察机关办案机构与非办案机构的分类管理
检察机关内部的办案机构，又称办案组织；检察机关内部的非办案机构，又称内设机构。办案组织与内设机构设置与管理应着眼于突出检察官的主体地位和责任，去除执法办案中的行政色彩，突出司法属性，体现专业化。
当前，检察机关科层式的办案组织模式、内设机构设置与检察权内在司法属性之间的深层次矛盾日益凸显。在科层制下，作为检察权运行的有机组成，不论是检察官个人，还是检察官办案组，都只能是作为整体中的“一份子”而附着于“上命下效”的行政层级中，无法充分体现其作为司法主体的独立性，而检察官没有独立地位所导致的直接后果就是易导致检察官缺乏职业责任感。当前的检察改革中的一项重要任务就是要“实现办案组织专业化、扁平化，精简办案组织层级，逐步整合办案部门内设机构设置。”目的就是减少层级、聚焦执法办案，实现机构精简，实现办案组织的专业化、扁平化，落实司法责任，提高司法效能。
1.专业化的主任检察官办案组（办公室）设置
检察办案需要依靠一定的办案组织来进行。在业务部门分设若干主任检察官办案组，依法独立行使检察权，进一步完善检察机关执法办案责任体系，目的就是要建构一套符合中国国情、充分体现检察权司法属性、符合办案实际需要的检察办案组织制度。长期以来，我国检察机关没有类似法院审判庭、合议庭等有司法特色的办案组织，而是实行“三级审批制”，行政管理色彩明显。这种办案模式在检察机关组建初期，检察官素质普遍不高的情况下，对于保证办案质量有其积极意义。但是，随着法律制度的不断完善、检察官职业道德和业务能力的提高，案件数量的不断攀升，这一模式的弊端日益凸显。为有效应对这一制度积弊，上海市人民检察院于2011年就开始在闵行区检察院、浦东新区检察院探索主任检察官制度，构建新型检察办案组织。2014年初，根据最高人民检察院的要求，试点范围扩大到7家基层院以及市分院的公诉、侦监部门。目前，各试点单位已进入全面实施阶段。其中的主要做法有：一是明确主任检察官办案组（办公室）的组织建构。规定主任检察官办案组原则上由一名主任检察官、二名以上检察官及若干检察辅助人员组成。二是明确主任检察官办案组实行专业化分工。如在批捕部门实行分片区和专业化相结合，将批捕案件分为普通刑事案件组和经济犯罪组；在起诉部门，分别设置办理金融（知识产权）犯罪、未成年人犯罪、职务犯罪，以及简易程序等案件的专业办案组；在反贪和法律监督方面，也逐步设立专业化的办案组。三是根据不同检察业务的职能特点，分别采取检察官负责制和主任检察官负责制两种办案模式。即在职务犯罪侦查、诉讼监督部门继续探索主任检察官办案负责制，在刑事检察部门则逐步由主任检察官负责制向检察官负责制过渡。四是严格主任检察官选拔。规定主任检察官除自己直接从事执法办案外，还应带领其他检察官依法公正办案。〔12 〕 2.扁平化的内设机构整合
内设机构整合的重要目的之一就是要淡化行政色彩，促进办案组织的专业化和扁平化。整合的目的不是为了单纯减少机构数量，而是为了更加有效地遵循司法规律和检察机关特点，确保司法公正的改革，形成更加有效的组织管理。在闵行区检察院所进行的内设机构改革（“大部制”改造）遵循这样的原则。要解决司法行政化，又不削弱行政管理；要精简机构，又要兼顾上下左右对应和工作联系；要改革创新，又要继承和发挥检察机关长期形成的制度优势和管理经验。具体做法主要是按照目前检察机关的职能设置和主任检察官专业化的要求，设计一局五部的大部制架构，即将原来的反贪局、反渎局、预防科合并成立反贪污贿赂局；将侦监科、公诉科、未检科和金融科合并成立刑事检察部；将监所科、驻监检察室、民行科、控申科和社区检察科合并成立诉讼监督部；将案管科、研究室合并成立案件管理部；将办公室、行装科、技术科、法警大队合并成立检务保障部；将政治部、监察科、合并成立政治部，由分管检察长或党组成员任部长。其中，在反贪污贿赂局、刑事检察部、诉讼监察部和案管部设若干主任检察官办案组（办公室）。〔13 〕
（二）检察人员分类管理
在检察人员的分类管理方面，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，检察官与检察事务官（检察辅助人员）的比例以及检察官在总人口中所占之比例也存在差异。考察最近十年间韩、日及欧洲主要国家检察官员额情况。以韩国为例，韩国检察官编制由总统令发布，受到严格限制，整个韩国检察官不到1500人。〔14 〕日本检察机关有检察人员11338名，约占全国总人口数的0.1%。其中检察官2352名，占21%（其中检事1453名，副检事899名）；检察事务官等其他人员8986名，占79%。检察官和其他辅助人员的配备比例大致为1∶4。〔15 〕而以欧洲主要法治国家为例，2010年，欧洲平均每名检察官配备1.6名辅助人员。检察官人口比则是万分之1.1。
就我国而言，由于改革之前的检察人员范围比较广泛，指在人民检察院依法行使检察权或直接参与一定检察活动的人员，包括检察员、助检员、书记员、司法警察、行政人员等，各类人员之间在职务序列、等级晋升、工资待遇、交流换岗等方面没有差别，统一按照检察官序列和行政职级进行管理，导致了在管理中业务与行政不分、业务向行政流动的局面，不仅影响一线执法办案岗位人员的稳定性和积极性，也不利于各类人员的专业化、职业化发展。
在上海的检察改革实践中，一是分类管理是按照“老人老办法”、“新人新办法”、个人选择与组织安排相结合的原则，争取平稳过渡并向前推进。二是明确助理检察员为检察官序列，仍可以经检察长授权行使检察权。但在未晋升为检察官之前分类归属为检察官助理，新的助理检察员不再任命，符合检察官助理条件的任命为检察官助理。三是综合部门的检察员、助理检察员身份继续保留，但不占检察官员额，其身份归类为司法行政人员。四是从2015年开始，行政综合部门按普通公务员招录，检察官助理从法律专业毕业并取得《法律职业资格证书》的人员中招录，招录后实行严格的分类管理，司法行政部门的人员不得晋升为检察官和检察官助理，业务部门和司法行政部门之间不再流动，在本轮司法改革后，检察官人数将大幅缩减。以上海为例，实行“员额制”后，检察官员额将缩减至检察院员工总数的33%，剩余52%的人将成为司法辅助人员，15%的人将成为行政管理人员。〔16 〕
根据闵行区院的改革方案，分类改革后，检察机关工作人员依其所在职位划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类。检察辅助人员又包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员。各类人员所占比例按照队伍总人数（2013年底检察机关编制数加核定辅助文员数）为测算基数，设定检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占队伍总数34%、52%、14%的员额控制目标，安排85%以上的人力资源直接投入办案工作。检察官主要配置在侦监、公诉、未检、金融、反贪、反渎、监所、民行、社区等业务部门的办案岗位，这些部门的综合岗位，不配备检察官。案管、控申、预防等其他业务部门的检察官从严配置检察官。除特别规定的岗位和情况外，行政综合部门不配检察官。检察人员分类管理改革涉及每位检察人员的职位和利益，是检察权运行机制改革的基础，也是各项改革措施中最复杂、最难以推进的部分。目前，闵行区检察院根据干警个人意愿与组织安排相结合原则，已经落实相关岗位人员调整，基本完成业务部门人员的分类定岗工作。在5年过渡期内，还将逐步完成司法行政人员的流动和定岗工作。
四、建立检察官办案责任制
（一）以检察官为中心的办案责任制体系
检察机关办案组织与检察人员分类管理改革可以视作检察权运行机制的“硬件”更新，而要使检察工作这一“多线程”任务能够流畅完成，仅仅提高配置，更新“硬件”是不够的，如果检察权运行机制的“软件”不升级，我们目前所遇到的工作“瓶颈”仍将无法突破。因此，有必要改革现行检察工作机制，明确检察官依法相对独立行使检察权的工作机制以及检察官助理在检察官领导下办理案件的工作机制。
1.检察官依法相对独立行使检察权
根据检察权的司法权属定位，检察官作为司法官，应依法独立公正行使检察权。当然，根据我国检察组织体系和检察权运行模式实际情况，这种独立是一种相对而非绝对的独立。检察官是检察权行使的核心主体，要为检察官依法相对独立行使检察权提供必要的制度和组织保障，必须明确以下三点：一是要确保检察官依法履职不受非法干涉。根据宪法和法律规定，检察官的权力来自检察长的授权，当然应受检察长（包括检察长授权的分管副检察长）的领导，并受其监督，对其负责，但是除此以外，检察官在司法办案中就不应再受过多不必要的“指导”与“干预”。二是要明确无论是主任检察官还是检察官都是依法独立行使检察权的主体。主任检察官与检察官之间只存在业务工作上的协作、配合关系，并不存在行政上的隶属关系。三是要完善检察官履职的责权利保障机制。主任检察官、检察官依法相对独立行使检察权，在办案中既行使经办权又行使决定权，权力愈大，责任愈大；责任愈大，相应的监督制约与权利保障等制度配套也必须同步跟上。 2.检察官助理在检察官领导下办理案件
作为检察辅助人员，检察官助理的任务是为检察官依法履职提供协助。检察官助理不仅是检察官的助手，也是“见习期”的检察官。处理好检察官与检察官助理之间的关系，发挥好检察官助理在检察办案中的作用，需着重把握好以下三点：一是要明确检察官与检察官助理的工作职责。既不能把本属于检察官行使的法定职权无限制地下放给检察官助理代行，也不应将检察官助理当成书记员，使检察官助理在“见习期”的工作重心完全被事务性、程序性工作填满，以致无法通过“带教”与“传承”，使检察官助理成长为检察官。二是检察官助理的工作职责范围应予明确。在司法办案过程中，凡是直接表现为行使检察权的行为和决定就属于检察官履行的工作职责，除此之外的事项均可以是检察官助理履行的职责。〔17 〕三是应将检察官与检察官助理之间的领导与被领导关系限定为是一种业务办案关系。在检察办案中，检察官是行使检察权的主导力量，检察官与检察官助理在业务工作上形成领导与被领导关系，但是，这种领导与被领导关系，不应被扩张理解为是一种人事和行政属性上的上下级关系。
（二）制定“三三制”权力清单充分放权，确保检察权依法独立
要实行检察官办案责任制，必须事先明确检察官享有哪些权力，这就涉及合理制定权力清单的问题。为了制定权力清单，闵行区检察院梳理了刑诉法、刑诉规则、民诉法、民诉规则等法律、司法解释，首先确定哪些权力是法律规定必须由检察长、检委会行使的，哪些权力是可以下放的；然后在听取各部门意见，遵循司法惯例和实践经验的基础上，综合确定权力清单。科学确权的权力清单制度更加充分地彰显了检察权的司法属性。例如，我们在检察官办案责任制实施办法和权力清单中规定，对于刑事检察业务，检察官可在授权范围内对案件事实、证据和法律适用独立作出审查决定，主任检察官在授权范围内对案件进行审核，但不能直接改变检察官的审查决定，若认为确有错误的，应提交检察长或检委会决定。这就真正把司法办案的审查决定权下放给检察官，最大限度消除了主任检察官“异化”成为新的审批主体，导致改革“换汤不换药”的隐患。再如，我们对改革前原有业务部门负责人的职责权限作了较大幅度的调整。根据权力清单规定，业务部门主要负责人负责案件分配、协调各办案组办案、政策指导、部署各办案组调研任务、案件办理、审核本部门主任检察官直接办理的案件、主持召开主任检察官联席会议、研究重要法律监督事项并承担部门行政管理等工作。这一规定使相关职权的行使更加符合司法规律。另外，根据权力清单规定，业务部门负责人直接担任主任检察官承办具体案件的，与其它主任检察官同权。通过上述权力配置，把原业务部门负责人从案件审批决定者的角色中剥离出来，使行政管理职能和司法办案职权有效分离，使检察权的司法属性进一步得以彰显。〔18 〕
根据不同办案主体的层级与岗位特征，闵行区院设置了“三三制”的权力清单框架，分别从检察权运行的“纵向”和“横向”分类配权，科学设置不同办案主体的权力界限。通过权力清单的方式，使每一名主任检察官、检察官都能在司法办案中得到一张清晰的“履职与确权”对照表。权力清单不仅在检察权运行的“纵向”上厘清了检察长与检委会、主任检察官、检察官三个不同层级主体的权力边界。同时，还根据不同业务部门的岗位特征，在司法办案的“横切面”上对刑事检察业务（包括审查逮捕业务、审查起诉业务）、职务犯罪侦查业务、诉讼监督业务（包括监所、监检业务、民事行政检察业务、控告申诉检察业务、职务犯罪预防业务）三类主要检察业务模式进行了差异化的分类配权。明确在职务犯罪侦查部门和诉讼监督部门实行主任检察官负责制，组建相对固定的主任检察官办案组（办公室），在主任检察官的领导和主持下开展工作。同时，在刑检部门则实行了力度更大的放权，进一步把部分案件的审查决定权下放给承办检察官。例如，我们在刑检部门制定《案件风险评估和控制办法》，按一至五级区分不同案件的风险等级，通过权力清单明确履行刑事检察业务的检察官，经检察长授权，依法享有对二级以下风险案件的审查批准逮捕以及提起公诉的审查决定权；三级风险案件的审查批准逮捕以及提起公诉的审查决定权（须经主任检察官审核）；目前，通过权力清单，闵行区检察院已将80%的案件审查决定权下放至主任检察官，将50%案件审查决定权下放至承办检察官。
（三）强化监督制约机制合理限权，确保检察权公正行使
检察官办案责任制实施后，检察官自主办案的独立性得到极大增强，与此同时，为确保司法办案的结果公正，就必须在检察官依法独立行使检察权前提下建立有效的监督制约机制。目前，闵行区检察院的主要做法包括：一是发挥检察长和检委会的监督作用。在检察官办案责任制模式下，检察长有权检查案件，有权决定案件，有权将案件移送其他检察官办理，有权将重大有争议的案件提交检委会讨论，有效强化检委会对检察官司法办案的监督。二是完善检察办案内部监督。实行检察官办案责任制后，当出现办案意见分歧时，承办检察官可以不接受主任检察官意见，但如接受主任检察官意见，需对作出处理的结果负责。案件由检察长或检察委员会决定的，检察官只对事实和证据负责。这样做的好处，一方面是维护了检察官的司法主体地位和司法独立性，又构建了有效的内部监督制约机制，有效解决了行政化的审批方式的弊端，遵循了司法办案的规定。三是进一步加强案件监管的工作规范。为了保证权力“放而不乱”，我们在各个业务部门分别制定并明确了岗位职责及权限规范，从部门负责人、主任检察官到承办检察官，逐级进行了规范。同时，通过主任检察官联席会议、法律文书专人审核、公开听审听证、人民监督员等制度设置，在合理放权的同时有效控权。四是深化检务公开。除了重视权利告知、程序公开、文书公开、重视律师作用外，闵行区检察院还规定对于检察机关程序终结的案件、羁押必要性审查、决定不起诉和决定不提起抗诉的案件以及一些重大疑难复杂、社会关注度高的案件实行公开听证。同时针对法律文书简单、缺乏释法说理的情况，制定《法律文书释法说理实施意见》进一步深化作好检察法律文书释法说理工作。
关键词：检察权运行办案组织分类管理办案责任制
一、检察权的权利属性
我国检察权是宪法确认的国家核心权力之一。〔1 〕关于检察权的权力属性，学界有着不同的观点：有学者认为检察权的权力属性是行政权，该观点立足于世界各国司法实践和学理通说；〔2 〕有学者主张检察权是司法权，该观点立足于我国宪法及法律规定，与西方国家的检察职能不尽相同；〔3 〕有学者认为检察权具有司法权和行政权双重属性，这种观点在主张检察权双重属性时偏重于行政权；〔4 〕还有学者认为检察权属性为法律监督权。〔5 〕在上述观点中，我们赞同检察权的权力属性是司法权的观点。检察权的基本含义应当是：由检察机关依法独立行使的，对国家宪法、法律的遵守和实施情况进行监督检察的权力。作为一种“公权力”，检察权是一国“司法权”的重要组成部分。广义上司法权是指“人民及其国家机关依宪法和诉讼法取得的依照法定程序进行诉讼以维护个人、集体和国家合法权益的权利和权力的总和”。〔6 〕其作为权力运用时主要有裁判性、中立性、程序性等特点。
之所以认为检察权的权利性质是司法权，是基于以下几个主要理由：
第一，检察权具有裁判性。虽然在该项特征方面，检察权没有审判权体现得那么明显，但在检察机关行使侦查监督、审查起诉、审判监督等主要职能时，实际上都要作出批准逮捕或不批准逮捕、起诉或不起诉、抗诉或不抗诉的决定，这些决定都是对诉讼事件的定性与直接处理，并需出具决定性意见的法律文书，其本质上是一种司法裁判。
第二，检察权具有中立性。有些学者认为应当从公诉权为核心的角度出发，将检察权的性质定义为行政权。〔7 〕然而，如将检察权仅仅定位为公诉权，势必会导致检察官的当事人化，在法官主导的庭审上与被告人进行激烈的对抗，为了节约诉讼成本控辩双方都会想尽方法出示对自己有利的证据、隐藏对自己不利的证据，这样的定位无疑与检察机关的设置目的相违背。我国对于检察权的定位是要求检察官在诉讼参与过程中既要履行公诉职能，又要履行法律监督职能，甚至在庭审之前就要对侦查机关提交的证据进行去伪存真的审核，这样的要求体现了检察权在法律监督上的中立性。
第三，检察权具有程序性。首先，检察机关无论是在行使职务类案件的侦查，民事行政案件的监督还是在刑事案件的审查方面，都要遵循法律规定的程序性规范，如果程序违法，其作出的决定将会视作无效。其次，检察机关出具的法律文书必须符合相应的法定程序才能生效。例如，检察机关在制作笔录时如不遵循至少两名检察人员在场的规定，其法律效力就有待商榷。再次，对于检察官的聘任、离职、责任追究、评价考核等均需要遵照法律规定的程序进行。
从司法权的定义上看，司法权的运行应当“依照法定程序”对诉讼对象作出裁判。检察权在权力属性上属于司法权，所以应当“依照法定程序”参与诉讼，检察权的司法权属性成为检察权依法行使的权属依据。从司法权的特点上看，主要有裁判性、中立性、程序性，这些都是保证权力在客观中立的条件下运行，以避免侵害相对人的合法权益，检察权作为一项司法权，也应当在独立于其他部门的情况下予以行使，才能保证监督审查的客观中立。从司法权的目的上看，居中裁判的价值最终是为了获得公正的效果，追求公正是司法的本质目标，因此，只有公正行使检察权才能符合司法权设立的目标，通过公正行使达到公平结果。
二、检察权运行应当去“地方”和去“行政”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。〔8 〕司法实务界和理论界呼吁多年的检察机关“去地方化”迈出了实质性的一步。我国宪法规定，检察机关实行“双重领导”制：一方面，检察机关要对同级人民代表大会负责并受其监督；另一方面，还要受上一级检察机关的领导。虽然说，双重领导体制设立的初衷就是为了防止检察权行使的“地方化”，但实际上，这一效果并不理想。检察机关在人事任免、经费保障等方面过度依赖地方政府的状况并没有有效改变，过度的“地方化”倾向破坏了检察机关的组织独立性，导致检察权行使的地方化。〔9 〕在现行的体制下，地方各级检察院的党组织受到同级地方党委的领导；检察院的人员招录、晋职晋级、培训受地方人事部门管理；检察长和检察员由同级人大及其常委会任免；人员工资、办案经费、办公场所、车辆等财物保障由同级人民政府及其财政部门划拨。一句话，检察机关的人、财、物全部受制于同级地方政府。在外部环境中，检察权不能依法独立运行至少在以下两方面会产生不利司法公正的负面影响。一是法律监督权难以落到实处。检察机关是国家专门的法律监督机关，其职能不仅包括公诉、职务犯罪侦查、诉讼监督，还有广义上的法律监督，即对行政权力是否合法运行以及立法活动的监督。检察机关人、财、物全部受地方政府的掣肘，对行政活动的监督效果大打折扣。二是不利于反贪查案工作。当前，反腐败形势严峻，一些官员的贪腐行为不仅侵害了职务行为的廉洁性，更动摇了我们党的执政根基，必须予以严厉打击。反贪查案一般是根据地域划分管辖的，即各地检察机关反贪查案的对象都是当地行政机关、国有企事业单位的领导或者具有一定职权的人，各种利益关系纠缠其中，反贪查案工作容易受到当地政府和官员的不当干预，妨碍独立、公正查案。“地方化”一直是影响检察权依法独立公正行使的重要因素，并广受社会诟病。检察机关的人财物受制于地方，使国家设在地方的检察院变成了“地方的”检察院，检察院作为一个整体在抵御来自地方的外部干预时明显乏力。 除了检察权行使的“地方化”，另一方面，在检察机关内部，“行政化”带来的重重审签层级，同样使检察官个人在依法办案时受到种种牵制，影响了检察官办案的独立性，不仅导致“办案者无决定权、有决定权的不办案”，使检察权的依法独立公正行使无法落实。长期以来，我国检察机关内部实行的是“三级审批”办案机制，典型如《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定，“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办、办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”就是一种以“命令——服从”为基本特征的“行政化”的办案责任机制。由此可见，检察机关依然沿用以各办案部门为基本办案单位的组织结构形式；在刑事案件的决定权方面，依然采用以行政化的上级领导审批决定的方式来行使检察权。个体检察官在办理案件过程中是否应当享有权力，应当享有什么样的权力、承担什么样的责任并未明确，检察官个体的独立性难以体现。虽然这种办案机制在一定的历史时期有强化办案监督、保证办案质量的利好一面，但是，由于行政化办案机制与检察权作为司法权的本质属性存在不可调和的矛盾与冲突，目前，已在实践中表现出愈来愈明显的不利面：一是行政化办案方式不利于发挥检察官的司法能动。“个人对法律的理解已经被集体行为所全面抵消”，〔10 〕当检察官沦为仅保有案件经办权而无案件决定权的司法“螺丝钉”，其作为司法官的职业荣耀感也就丧失殆尽。其次，行政化办案机制由于存在领导审批环节，需要相当的案卷流转时间，容易导致办案效率低下，增大司法成本。再次，行政化办案机制使案件经办与决定主体分离，在实践中容易导致办案权责不明确，以致在发生错案时，难以清晰地区分和细化责任承担，同时，检察委员会也往往成为分摊和推卸责任的工具。
检察官个体应该具有一定的主体地位和独立性，这是司法特点和规律决定的。从我国检察机关的历史发展与横向比较来看，赋予检察官依法独立公正行使检察权是世界各国检察制度的通例，我国的检察官在大陆法系框架下也不可能划归为政府之下的行政官，应定位为司法官。检察官和法官一样，都需要依靠自身对案件事实与已有证据的判断，结合对法律的理解对案件作出处理决定。这就从客观上要求检察官必须具有一定的独立性，以保证行使权力时不受任何不当干扰，只服从于法律本身。然而，要检察机关“去地方化”易，“去行政化”难。“去地方化”可以通过改革司法管理体制的顶层设计一步到位的实现，而“去行政化”的实质则是要求掌握管理权乃至决定权的检察长、检委会委员、部门负责人交出手中的权力，还要为自己尚能保留权力划出明确的边界。可以说，“去地方化”是检察机关的“维权”和“扩权”，自然乐而为之；“去行政化”则是检察机关领导的自我“限权”和“制权”，是自我革命，难度可想而知。
2014年初，中央政法委确定上海为司法改革试点单位，设置了5年的过渡期，即从2015年1月1日至2019年12月31日，完成检察人员的分类管理、司法责任制及人财物省级统管等制度改革。〔11 〕以闵行区检察院为例，闵行区检察院系上海市检察院确定的四家试点单位（闵行、徐汇、宝山、二分院）之一，从2014年初开始，闵行区检察院分步骤、分阶段地试行检察办案组织、人员分类管理和检察官办案责任制，为检察权在检察机关内部的独立行使奠定基础，为全市乃至全国的新一轮司法改革提供可复制、可推广的经验和模板。
检察权运行机制的“去行政化”是一项系统工程，其中既有组织体系“硬件更新”的问题，也有运行机制“软件升级”的问题。比如，在检察机关内部，改革和规范内设机构设置，形成科学合理、规范有序的内部组织体系；深化检察人员分类管理改革，完善检察官办案责任制；发挥检察一体化优势，形成职责权限明确、上下步调统一、横向协作紧密、规范有序协调的执法办案格局等。在检察机关外部，强化对侦查、刑事审判、刑罚执行和监管活动以及对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，完善刑事司法与行政执法衔接机制等。总体上讲，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为检察机关的“去行政化”改革指明了方向，那就是构建以“检察官办案责任制”为核心的检察权运行新机制，实现“办案者决定，决定者负责”。而要实现这一目标，去除检察权行使中的“行政化”积弊，就需要我们对检察权运行机制作全面更新。
三、检察机关内部机构和人员分类管理
（一）检察机关办案机构与非办案机构的分类管理
检察机关内部的办案机构，又称办案组织；检察机关内部的非办案机构，又称内设机构。办案组织与内设机构设置与管理应着眼于突出检察官的主体地位和责任，去除执法办案中的行政色彩，突出司法属性，体现专业化。
当前，检察机关科层式的办案组织模式、内设机构设置与检察权内在司法属性之间的深层次矛盾日益凸显。在科层制下，作为检察权运行的有机组成，不论是检察官个人，还是检察官办案组，都只能是作为整体中的“一份子”而附着于“上命下效”的行政层级中，无法充分体现其作为司法主体的独立性，而检察官没有独立地位所导致的直接后果就是易导致检察官缺乏职业责任感。当前的检察改革中的一项重要任务就是要“实现办案组织专业化、扁平化，精简办案组织层级，逐步整合办案部门内设机构设置。”目的就是减少层级、聚焦执法办案，实现机构精简，实现办案组织的专业化、扁平化，落实司法责任，提高司法效能。
1.专业化的主任检察官办案组（办公室）设置
检察办案需要依靠一定的办案组织来进行。在业务部门分设若干主任检察官办案组，依法独立行使检察权，进一步完善检察机关执法办案责任体系，目的就是要建构一套符合中国国情、充分体现检察权司法属性、符合办案实际需要的检察办案组织制度。长期以来，我国检察机关没有类似法院审判庭、合议庭等有司法特色的办案组织，而是实行“三级审批制”，行政管理色彩明显。这种办案模式在检察机关组建初期，检察官素质普遍不高的情况下，对于保证办案质量有其积极意义。但是，随着法律制度的不断完善、检察官职业道德和业务能力的提高，案件数量的不断攀升，这一模式的弊端日益凸显。为有效应对这一制度积弊，上海市人民检察院于2011年就开始在闵行区检察院、浦东新区检察院探索主任检察官制度，构建新型检察办案组织。2014年初，根据最高人民检察院的要求，试点范围扩大到7家基层院以及市分院的公诉、侦监部门。目前，各试点单位已进入全面实施阶段。其中的主要做法有：一是明确主任检察官办案组（办公室）的组织建构。规定主任检察官办案组原则上由一名主任检察官、二名以上检察官及若干检察辅助人员组成。二是明确主任检察官办案组实行专业化分工。如在批捕部门实行分片区和专业化相结合，将批捕案件分为普通刑事案件组和经济犯罪组；在起诉部门，分别设置办理金融（知识产权）犯罪、未成年人犯罪、职务犯罪，以及简易程序等案件的专业办案组；在反贪和法律监督方面，也逐步设立专业化的办案组。三是根据不同检察业务的职能特点，分别采取检察官负责制和主任检察官负责制两种办案模式。即在职务犯罪侦查、诉讼监督部门继续探索主任检察官办案负责制，在刑事检察部门则逐步由主任检察官负责制向检察官负责制过渡。四是严格主任检察官选拔。规定主任检察官除自己直接从事执法办案外，还应带领其他检察官依法公正办案。〔12 〕 2.扁平化的内设机构整合
内设机构整合的重要目的之一就是要淡化行政色彩，促进办案组织的专业化和扁平化。整合的目的不是为了单纯减少机构数量，而是为了更加有效地遵循司法规律和检察机关特点，确保司法公正的改革，形成更加有效的组织管理。在闵行区检察院所进行的内设机构改革（“大部制”改造）遵循这样的原则。要解决司法行政化，又不削弱行政管理；要精简机构，又要兼顾上下左右对应和工作联系；要改革创新，又要继承和发挥检察机关长期形成的制度优势和管理经验。具体做法主要是按照目前检察机关的职能设置和主任检察官专业化的要求，设计一局五部的大部制架构，即将原来的反贪局、反渎局、预防科合并成立反贪污贿赂局；将侦监科、公诉科、未检科和金融科合并成立刑事检察部；将监所科、驻监检察室、民行科、控申科和社区检察科合并成立诉讼监督部；将案管科、研究室合并成立案件管理部；将办公室、行装科、技术科、法警大队合并成立检务保障部；将政治部、监察科、合并成立政治部，由分管检察长或党组成员任部长。其中，在反贪污贿赂局、刑事检察部、诉讼监察部和案管部设若干主任检察官办案组（办公室）。〔13 〕
（二）检察人员分类管理
在检察人员的分类管理方面，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，检察官与检察事务官（检察辅助人员）的比例以及检察官在总人口中所占之比例也存在差异。考察最近十年间韩、日及欧洲主要国家检察官员额情况。以韩国为例，韩国检察官编制由总统令发布，受到严格限制，整个韩国检察官不到1500人。〔14 〕日本检察机关有检察人员11338名，约占全国总人口数的0.1%。其中检察官2352名，占21%（其中检事1453名，副检事899名）；检察事务官等其他人员8986名，占79%。检察官和其他辅助人员的配备比例大致为1∶4。〔15 〕而以欧洲主要法治国家为例，2010年，欧洲平均每名检察官配备1.6名辅助人员。检察官人口比则是万分之1.1。
就我国而言，由于改革之前的检察人员范围比较广泛，指在人民检察院依法行使检察权或直接参与一定检察活动的人员，包括检察员、助检员、书记员、司法警察、行政人员等，各类人员之间在职务序列、等级晋升、工资待遇、交流换岗等方面没有差别，统一按照检察官序列和行政职级进行管理，导致了在管理中业务与行政不分、业务向行政流动的局面，不仅影响一线执法办案岗位人员的稳定性和积极性，也不利于各类人员的专业化、职业化发展。
在上海的检察改革实践中，一是分类管理是按照“老人老办法”、“新人新办法”、个人选择与组织安排相结合的原则，争取平稳过渡并向前推进。二是明确助理检察员为检察官序列，仍可以经检察长授权行使检察权。但在未晋升为检察官之前分类归属为检察官助理，新的助理检察员不再任命，符合检察官助理条件的任命为检察官助理。三是综合部门的检察员、助理检察员身份继续保留，但不占检察官员额，其身份归类为司法行政人员。四是从2015年开始，行政综合部门按普通公务员招录，检察官助理从法律专业毕业并取得《法律职业资格证书》的人员中招录，招录后实行严格的分类管理，司法行政部门的人员不得晋升为检察官和检察官助理，业务部门和司法行政部门之间不再流动，在本轮司法改革后，检察官人数将大幅缩减。以上海为例，实行“员额制”后，检察官员额将缩减至检察院员工总数的33%，剩余52%的人将成为司法辅助人员，15%的人将成为行政管理人员。〔16 〕
根据闵行区院的改革方案，分类改革后，检察机关工作人员依其所在职位划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类。检察辅助人员又包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员。各类人员所占比例按照队伍总人数（2013年底检察机关编制数加核定辅助文员数）为测算基数，设定检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占队伍总数34%、52%、14%的员额控制目标，安排85%以上的人力资源直接投入办案工作。检察官主要配置在侦监、公诉、未检、金融、反贪、反渎、监所、民行、社区等业务部门的办案岗位，这些部门的综合岗位，不配备检察官。案管、控申、预防等其他业务部门的检察官从严配置检察官。除特别规定的岗位和情况外，行政综合部门不配检察官。检察人员分类管理改革涉及每位检察人员的职位和利益，是检察权运行机制改革的基础，也是各项改革措施中最复杂、最难以推进的部分。目前，闵行区检察院根据干警个人意愿与组织安排相结合原则，已经落实相关岗位人员调整，基本完成业务部门人员的分类定岗工作。在5年过渡期内，还将逐步完成司法行政人员的流动和定岗工作。
四、建立检察官办案责任制
（一）以检察官为中心的办案责任制体系
检察机关办案组织与检察人员分类管理改革可以视作检察权运行机制的“硬件”更新，而要使检察工作这一“多线程”任务能够流畅完成，仅仅提高配置，更新“硬件”是不够的，如果检察权运行机制的“软件”不升级，我们目前所遇到的工作“瓶颈”仍将无法突破。因此，有必要改革现行检察工作机制，明确检察官依法相对独立行使检察权的工作机制以及检察官助理在检察官领导下办理案件的工作机制。
1.检察官依法相对独立行使检察权
根据检察权的司法权属定位，检察官作为司法官，应依法独立公正行使检察权。当然，根据我国检察组织体系和检察权运行模式实际情况，这种独立是一种相对而非绝对的独立。检察官是检察权行使的核心主体，要为检察官依法相对独立行使检察权提供必要的制度和组织保障，必须明确以下三点：一是要确保检察官依法履职不受非法干涉。根据宪法和法律规定，检察官的权力来自检察长的授权，当然应受检察长（包括检察长授权的分管副检察长）的领导，并受其监督，对其负责，但是除此以外，检察官在司法办案中就不应再受过多不必要的“指导”与“干预”。二是要明确无论是主任检察官还是检察官都是依法独立行使检察权的主体。主任检察官与检察官之间只存在业务工作上的协作、配合关系，并不存在行政上的隶属关系。三是要完善检察官履职的责权利保障机制。主任检察官、检察官依法相对独立行使检察权，在办案中既行使经办权又行使决定权，权力愈大，责任愈大；责任愈大，相应的监督制约与权利保障等制度配套也必须同步跟上。 2.检察官助理在检察官领导下办理案件
作为检察辅助人员，检察官助理的任务是为检察官依法履职提供协助。检察官助理不仅是检察官的助手，也是“见习期”的检察官。处理好检察官与检察官助理之间的关系，发挥好检察官助理在检察办案中的作用，需着重把握好以下三点：一是要明确检察官与检察官助理的工作职责。既不能把本属于检察官行使的法定职权无限制地下放给检察官助理代行，也不应将检察官助理当成书记员，使检察官助理在“见习期”的工作重心完全被事务性、程序性工作填满，以致无法通过“带教”与“传承”，使检察官助理成长为检察官。二是检察官助理的工作职责范围应予明确。在司法办案过程中，凡是直接表现为行使检察权的行为和决定就属于检察官履行的工作职责，除此之外的事项均可以是检察官助理履行的职责。〔17 〕三是应将检察官与检察官助理之间的领导与被领导关系限定为是一种业务办案关系。在检察办案中，检察官是行使检察权的主导力量，检察官与检察官助理在业务工作上形成领导与被领导关系，但是，这种领导与被领导关系，不应被扩张理解为是一种人事和行政属性上的上下级关系。
（二）制定“三三制”权力清单充分放权，确保检察权依法独立
要实行检察官办案责任制，必须事先明确检察官享有哪些权力，这就涉及合理制定权力清单的问题。为了制定权力清单，闵行区检察院梳理了刑诉法、刑诉规则、民诉法、民诉规则等法律、司法解释，首先确定哪些权力是法律规定必须由检察长、检委会行使的，哪些权力是可以下放的；然后在听取各部门意见，遵循司法惯例和实践经验的基础上，综合确定权力清单。科学确权的权力清单制度更加充分地彰显了检察权的司法属性。例如，我们在检察官办案责任制实施办法和权力清单中规定，对于刑事检察业务，检察官可在授权范围内对案件事实、证据和法律适用独立作出审查决定，主任检察官在授权范围内对案件进行审核，但不能直接改变检察官的审查决定，若认为确有错误的，应提交检察长或检委会决定。这就真正把司法办案的审查决定权下放给检察官，最大限度消除了主任检察官“异化”成为新的审批主体，导致改革“换汤不换药”的隐患。再如，我们对改革前原有业务部门负责人的职责权限作了较大幅度的调整。根据权力清单规定，业务部门主要负责人负责案件分配、协调各办案组办案、政策指导、部署各办案组调研任务、案件办理、审核本部门主任检察官直接办理的案件、主持召开主任检察官联席会议、研究重要法律监督事项并承担部门行政管理等工作。这一规定使相关职权的行使更加符合司法规律。另外，根据权力清单规定，业务部门负责人直接担任主任检察官承办具体案件的，与其它主任检察官同权。通过上述权力配置，把原业务部门负责人从案件审批决定者的角色中剥离出来，使行政管理职能和司法办案职权有效分离，使检察权的司法属性进一步得以彰显。〔18 〕
根据不同办案主体的层级与岗位特征，闵行区院设置了“三三制”的权力清单框架，分别从检察权运行的“纵向”和“横向”分类配权，科学设置不同办案主体的权力界限。通过权力清单的方式，使每一名主任检察官、检察官都能在司法办案中得到一张清晰的“履职与确权”对照表。权力清单不仅在检察权运行的“纵向”上厘清了检察长与检委会、主任检察官、检察官三个不同层级主体的权力边界。同时，还根据不同业务部门的岗位特征，在司法办案的“横切面”上对刑事检察业务（包括审查逮捕业务、审查起诉业务）、职务犯罪侦查业务、诉讼监督业务（包括监所、监检业务、民事行政检察业务、控告申诉检察业务、职务犯罪预防业务）三类主要检察业务模式进行了差异化的分类配权。明确在职务犯罪侦查部门和诉讼监督部门实行主任检察官负责制，组建相对固定的主任检察官办案组（办公室），在主任检察官的领导和主持下开展工作。同时，在刑检部门则实行了力度更大的放权，进一步把部分案件的审查决定权下放给承办检察官。例如，我们在刑检部门制定《案件风险评估和控制办法》，按一至五级区分不同案件的风险等级，通过权力清单明确履行刑事检察业务的检察官，经检察长授权，依法享有对二级以下风险案件的审查批准逮捕以及提起公诉的审查决定权；三级风险案件的审查批准逮捕以及提起公诉的审查决定权（须经主任检察官审核）；目前，通过权力清单，闵行区检察院已将80%的案件审查决定权下放至主任检察官，将50%案件审查决定权下放至承办检察官。
（三）强化监督制约机制合理限权，确保检察权公正行使
检察官办案责任制实施后，检察官自主办案的独立性得到极大增强，与此同时，为确保司法办案的结果公正，就必须在检察官依法独立行使检察权前提下建立有效的监督制约机制。目前，闵行区检察院的主要做法包括：一是发挥检察长和检委会的监督作用。在检察官办案责任制模式下，检察长有权检查案件，有权决定案件，有权将案件移送其他检察官办理，有权将重大有争议的案件提交检委会讨论，有效强化检委会对检察官司法办案的监督。二是完善检察办案内部监督。实行检察官办案责任制后，当出现办案意见分歧时，承办检察官可以不接受主任检察官意见，但如接受主任检察官意见，需对作出处理的结果负责。案件由检察长或检察委员会决定的，检察官只对事实和证据负责。这样做的好处，一方面是维护了检察官的司法主体地位和司法独立性，又构建了有效的内部监督制约机制，有效解决了行政化的审批方式的弊端，遵循了司法办案的规定。三是进一步加强案件监管的工作规范。为了保证权力“放而不乱”，我们在各个业务部门分别制定并明确了岗位职责及权限规范，从部门负责人、主任检察官到承办检察官，逐级进行了规范。同时，通过主任检察官联席会议、法律文书专人审核、公开听审听证、人民监督员等制度设置，在合理放权的同时有效控权。四是深化检务公开。除了重视权利告知、程序公开、文书公开、重视律师作用外，闵行区检察院还规定对于检察机关程序终结的案件、羁押必要性审查、决定不起诉和决定不提起抗诉的案件以及一些重大疑难复杂、社会关注度高的案件实行公开听证。同时针对法律文书简单、缺乏释法说理的情况，制定《法律文书释法说理实施意见》进一步深化作好检察法律文书释法说理工作。