我国税收理论一直没有走出“国家分配论”的影响，再加上把国家或政府当作抽象概念存在，纳税人与国家之间关系的真实的一面就被遮掩起来。纳税被看成单方面的无偿行为，即产生了在“国家分配论”下的税收三性——“无偿性、强制性和固定性”，从而，政府的强制征税权力和运用公共财政权力被过分重视，而纳税人的应有权利被长期忽视；同时，纳税人对政府行为的有效监督也相应地被弱化，致使政府的财政预算支出出现软约束趋势，政府的行为背离了纳税人的初衷。理论界也着力研究如何建立有效的税收制度，如何加强税收征管等方面的研究，而对税收本质上的研究并不多。
　　
　　用“税收契约论”界定政府与纳税人的关系
　　
　　当国家作为一个政治实体产生以后，人民与国家间缔结了一个规定彼此基本权利和义务的契约，这就是宪法。其中有关税收的条款，可以认为是人民与国家之间的“税收契约”，同时，税收契约在实践中进一步演化为具体的税收法律条款,在税收法中又进一步地演化为各种税收政策法规。这种契约关系实质在于纳税人为了促进自身的福利水平，自愿地依据契约事先规定的标准将自身财富(在此意义基础上中国刑法已做出修订,将业已存在几十年的刑法概念“偷税”改为“逃避缴纳税款”，原因就在于纳税人让渡的仅是个人税款使用权而非税款所有权)让渡给国家，而国家又委托政府来提供个人无法提供却又是个人创造私有财富不可或缺的公共产品和公共服务。因而，从本质上讲，纳税是公众的一种自愿行为，依据也是自己签订的税收契约，也只有自愿才会产生义务，而强制并不能产生义务。
　　但是，公众并没有放弃这部分财富的所有权，公众而不是政府仍是税款最终所有者，既然公众是税款的最终所有权者，那么根据现代产权理论，纳税人就有权行使所有者的各项权利，有权要求税收按其约定的方向使用并取得相应效率，有权对税款的使用方向和使用效果加以监督。
　　
　　“税收契约论”约束税收滥用挪用
　　
　　公众让渡财富的标准也应基于国家能提供出多大规模和多高质量的公共产品和公共服务，而这种让渡标准必须要通过代表公众意志的立法机关制定的法律，税收法律条款就是外在的、对公众具有普遍强制力的税收契约，这也是发达的市场经济国家一直强调的“税收法定主义原则”，否则政府的征税的合法性就会遭到质疑。这些重要结论都应该成为我国当前的公共财政和税收制度改革的指导思想。
　　如果想在“政府与公众”关系的基础上提出税收是一种纳税人与国家之间签订的契约关系，以确保公众缴纳的税收不会被滥用、挪用和无效率地使用，并为纳税人提供合乎意愿的公共产品和公共服务，从根本上改变我国长期以来对税收所形成的不当观念，以便改革和完善我国现行的税收制度。
　　改革的实质是一种利益格局的重新调整，税收契约提出目的在于对政府与纳税人利益格局的一种澄清，从而弱化取消没有责任的权力和实现制度创新。但是，利益格局的调整是一个长期的过程，其中涉及到政府观念、职能和模式的一系列转变，政府必须意识到藏富于民的积极效应，从偏重公有资本回归到重视民间资本上来，必须回到为纳税人服务的位置，以高效率的公共支出项目为纳税人提供合意的公共产品和公共服务。