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摘 要：为了避免出现市场失灵和政府失效的双重困境，需要建立一个有效、有为、有力、有责的现代责任政府，促进公共利益最大化。善治为责任政府建设提供了理论前提和分析框架，而社会主义市场经济治理的现实逻辑则为责任政府建设提供了新的内涵和实践动力。当前，应在善治基础上建设理性、生态、有为、法治、民主、协作的责任政府，建立有为政府与有效市场互动、政府行政职能与社会自治功能互补的多元治理机制，形成政府主导公正、市场提高效率的治理模式，从而使政府治理体现善治要求的权力分享的内在本质属性和市场经济治理要求的公平、自由、效率、法治、生态，最终实现经济治理以及公共利益最大化的善治效果。
关键词：社会主义市场经济;责任政府;善治;经济治理
中图分类号：D62
文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）04-0049-07
基金项目：国家社科基金重大项目“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度的总体逻辑研究”（20ZDA016）;2019年江苏省高等教育教改研究立项课题“‘互联网 教育’高校思政课混合式教学模式的理论与实践研究”（2019JSJG256）阶段性成果。
作者简介：王玉萍（1978-），女，江苏泰州人，南京信息工程大学马克思主义学院副院长，南京信息工程大学滨江学院副教授，博士，研究方向：马克思主义中国化理论;左同宇（1981-），男，江苏涟水人，南京信息工程大学滨江学院党委书记，副研究员，博士，研究方向：高等教育和公共管理。
市场失灵和政府失效是现代市场经济国家治理过程中普遍面临的双重困境。责任政府能够有效解决国家在现代化、民主化、市场化进程中产生的一系列新问题，包括政府与市场博弈过程中产生的矛盾。责任政府的研究不能仅仅停留在政府层面，否则难以取得理论突破和实践创新。善治为责任政府建设提供了理论前提和思维框架，而市场经济治理的现实逻辑则为责任政府建设提供了新的内涵和实践动力。把责任政府建设放到善治的构建逻辑和市场经济治理的演进谱系中考察，是解决市场失灵、政府失效的关键。改革开放40多年来，我国经济社会已经并将持续发生深刻变化。党的十九届五中全会公报指出，要全面深化改革，积极构建高水平社会主义市场经济体制，坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。以责任政府建设来加快政府职能转变，激发各类市场主体活力，推动社会主义市场经济治理，是有为政府承担中华民族伟大复兴的责任体现。这对于贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、全面深化改革、全面依法治国，都具有极其重要的理论意义和实践价值。
一、公共利益最大化：善治、责任政府与市场失灵、政府失效的博弈
现代市场经济运行过程中面临的一个突出难题就是如何处理好政府与市场之间的关系。对于转型国家政府与市场的关系，匈牙利经济学家科爾奈认为，没有一个强有力的政府，实现市场经济的转型几乎没有可能。在建构新的市场经济秩序过程中，政府必须担负起建立、规范和保护市场秩序的责任，为市场经济构建一个良好的环境，为市场经济正常运行创造良好的环境，为构建健康的市场经济体系保驾护航。市场本身的缺陷更需要发挥政府监管作用，弥补市场失灵，完善市场经济。而在公共教育、医疗卫生、社会福利等公共利益领域，市场是没有办法调节的，只能依靠政府干预。
政府在对市场社会干预的过程中，在对社会资源进行权威性分配和公共政策设计时，首要职责是促进公共利益最大化。正如新公共服务理论力图在新的责任环境中要求行政人员行为合乎道德、民主原则和公共利益的要求，“新公共服务理论视角下的公共行政伦理价值的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”[1]。但是，在市场经济条件下，美国经济学家道格拉斯·诺斯提出的“国家悖论”却揭示了政府失效、失责的现实可能性。诺斯认为，国家有两种职能，一是促进社会福利最大化，二是追求自身利益的最大化。政府自身利益和公共利益是两种不同的利益，两个职能是相互矛盾的。当代公共选择理论学派的一个核心主题就是政府失灵理论，其基本行为假设是“人是自利的、理性的效用最大化者”[2]。政府官员的经济人属性不会因为其身份而改变，“进行市场决策的人和进行政治决策的人是同样的，都受自身效用最大化的引导”[3]。
在现代民主国家，政府及其公共权力来源于人民的直接或者间接授权，在选举、网络、媒体等各种压力下，政府为了获取更多的执政合法性资源，必然要代表和实现公众的利益诉求，政府自身的利益直接表现或转化为公共利益。“公共利益是否真正被弘扬，主要取决于那些为实现公共利益的社会制度的设计和运行效率，也就是说不该对官僚或者说对人有过高的不切实际的期望。”[4]行政权力自身具有强制性、非自律性、权威性、扩张性等特征。政府作为行政权力的直接行使者，如果缺乏必要的监督，公共利益诉求会被各级政府、职能部门或成员利益所取代。在城市化、房地产管控、土地买卖、工程管理监督、直接投资、行政许可或政府参与企业活动等渗透着政府政绩和利益的活动中，通过正式或者非正式的政治安排把公共权力私有化、市场化，必然会导致公共决策失误和政府工作低效率，进而产生公共资源浪费、寻租和腐败。在正式制度安排层面，法律法规本来是用来维护公共利益的利器，但是却有可能被地方政府用来作为维护地方或部门利益的政治性选择，成为对特殊企业遮庇而造成市场经济非公平竞争的利器。在非正式制度层面，美国经济学家弗雷德·麦克切斯内认为，这种现象就是“政治创租”和“政治抽租”两种概念的体现。所谓“政治创租”是指政府采用行政干预使企业增加创收，人为创设租金，并以此诱导企业向政府交纳一定“贡款”。“政治抽租”意指政府官员故意提出某些损害企业利益的政策，企业在这种胁迫之下不得不割舍自身利益与之分享，借此来维护和政府的和谐关系。这种不良的治理导致人民的利益被代理，权力配置结构的分化与市场化带来的利益结构分化会导致市场失灵和政府失责的双重震荡，激化社会矛盾。所以，政府部门决策人的自私是导致政府失效的根本原因。而且，一旦政府越来越满足这种获取利益的方式，加之自身具备维护既得利益机制的能力，就会形成不断强化这种能力的状态。这时候，政府干预不但失效，在某些领域还会成为改革最大的阻力。经济学家詹姆斯·格瓦特勒指出：“公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。”[5]为了克服政府自利化倾向，按照“管理过程之父”亨利·法约尔的“权责对等”一般管理原则，政府部门的责任与权力必须是内在统一的，坚持权责统一;有权无责，必然导致权力扩张和权力滥用。以权责统一为核心的责任政府变革也是当代各国政府改革的方向与目标。 为了避免出现市场失灵和政府失效的双重震荡，必须建立一个有效、有为、有力、有责的现代责任政府，实现公共利益最大化。从现代市场经济发展的历程来看，责任政府与市场经济之间具有互生互存的内在依赖关系，健康有序的市场经济必然需要建立责任政府。“责任政府是现代市场经济体系的重要组成部分，是一切向现代市场经济转型国家必须确立的政治基础。”[6]从权责统一的基本原则来看，现代市场经济条件下政府干预必须受到制度、机制的有效约束，政府行为必须自觉具备高度的责任意识。责任政府追求的是善治，体现的是一种理性思维，其本质特征就是政府职能回归社会、服务于民，是政府与公民对公共生活的合作共管。善治的过程就是还政于民的过程。善治的基本要素包括责任性、透明性、开放性和公开性[7]。责任是治理模式的关键概念，也是治理理论的中心和基础。这种责任和义务具有鲜明的价值旨向，就是追求公共利益的最大化，实现公共利益是其最终的、唯一的目的。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”[8]，这与责任政府的价值诉求是一致的。在政府治理活动中，善治的责任性要求部门机构及其管理人员为了促进公共利益实现而履行一定的职能和义务。善治为责任政府的建构提供了理论基础和行为导向，善治的政府一定是责任政府，责任政府是善治的必然逻辑，善治的程度与政府的责任性成正比。同时，没有一个对社会进行良好治理的善治环境，责任政府就不可能真正意义上实现。
总之，在善治基础上建立责任政府，实现公共利益的最大化，是化解政府干预与市场经济二者之间张力的关键，能够实现有为政府与有效市场二者的有机统一。责任政府是对善治理念的深刻而完美的阐释，责任政府的构建只有是在实现公共利益最大化的前提下才有可能实现。
二、责任政府建设：社会主义市场经济治理的善治逻辑与现实依归
我国政府改革与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革密切相关，具有极其重要的意义。习近平强调，建立中国特色社会主义市场经济体制，核心是处理好政府与市场的关系。因此，必须加快和深化行政体制改革，建设适应社会主义市场经济治理的责任政府。在善治基础上构建理性、生态、有限、有为、法治、民主、协作的责任政府，建立有为政府与有效市场互动、政府行政职能与社会自治功能互补的多元治理机制，从而形成市场提高效率、政府主导公正、社会实现自治的治理模式。
（一）构建理性的责任政府，创新经济治理方式
责任政府的前提是有能力的政府，无能力的政府其责任必然流于空谈。这就需要发挥政府的集中领导作用。在我国社会主义市场经济发展的过程中，政府的作用尤为突出。我国改革是一个经济体制改革、政治体制改革双管齐下的过程，是市场经济逐步发展与政府职能转变的互动过程。在经济体制改革初期，由于新生市场经济的不稳定性和不成熟性，确实需要发挥政府强有力的集中作用。此时政府会部分地代替市场，充当市场经济的统御者、助推者、规制者，通过强化制度建设，初步建立市場经济。正如美国政治学者曼瑟·奥尔森针对国家与社会的关系而提出的“强化市场型政府”，政府有十足的动力利用自己的权力去保护或者推进市场的繁荣。在这个渐进性改革过程中，政府成为经济发展的中枢力量。实践证明，我国改革开放40多年来，无论从经济高速增长的平均速度和持续时间，还是到社会主义市场经济体系的形成完善，如果没有政府强有力的主导，而是单纯依靠市场机制的自然发展，不可能取得如此的成就。
但是，这种政府主导的经济发展路径、治理方式并不应该是现代市场经济发展的终极性制度安排，更多地是转轨过程中的过渡性制度安排。随着国内外环境的深刻变化，体制转型的深化和改革的深入，市场分割程度不断增加，我国经济发展中深层次矛盾逐渐暴露，传统的支持中国经济增长发展的全球化红利、人口红利、资源红利、环境红利、投资红利等要素禀赋逐渐消退，低要素成本推动和依赖外需驱动的外延式发展模式面临着很大的挑战。在这种环境下，政府在推动体制转型和发展方式转变过程中承担的角色必然要发生变化，需要进一步梳理政府与市场的关系。现代市场经济条件下，经济增长和发展方式转型的主体仍是企业和市场。经济发展方式转型必须通过政府改革、制度创新来创造和释放新的红利空间。政府要从大包大揽中解脱出来，深化市场导向的改革，强化自主、自由、开放、创新的市场竞争环境，给市场经济、民众自治充分的空间，向市场放权，将资源、土地、资金等垄断性要素引入市场机制，由市场调节价格，建立市场机制充分发挥作用的体制。同时，在公共服务领域也要逐步改变，实现公共服务提供方式的市场化，利用市场经济的竞争效率原则提供政府公共服务的水平和质量。在这方面，西方国家给我们提供了借鉴，“西方国家的基本做法之一是大力推行和发展公私部门的公共服务竞争机制。通过对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值，保证公共服务以最佳的方式提供，实现‘市场检验’基础上的公共服务市场化”[9]。总之，凡是市场可以解决的问题全部交给市场，推动中国经济发展方式从“政府主导型”向“市场主导型”转变，从“要素驱动型”向“创新驱动型”转变。政府要把有限的资源集中调配在市场最不可能充分解决的领域和政府行动最有可能产生公共效益的领域，而不是主要运用于经济发展领域。发挥市场机制和政府调控机制在社会资源配置以及社会财富分配方面的各自优势，在政府的理性化制度整合与市场经济竞争的参与之间找到一个动态平衡点，构建现代市场经济国家的秩序整合，推动市场经济治理方式创新。
（二）构建生态的责任政府，推动经济发展方式转变
政府在行政过程中既要积极发展经济，又要重视生态平衡，实现经济的可持续发展。但是在“理性经济人”行政价值观的驱使下，政府往往会追求经济短期快速增长而忽视对生态环境的保护。“生态型责任政府是一个全新的概念与主张，它要求将‘理性生态人’行政价值理念注入责任政府的打造当中，在对政府责任体系的生态化整合前提下，提出从道德契约、政治契约和行政契约三个层面实现政府生态责任的重重‘契约式’锁定，从而保证生态正义的最终落实与转化。”[10]生态责任政府不仅指的是政府保护生态环境，更是包含经济、政治、文化、科技、社会管理等各个层面的生态因素，是政府融入社会发展各领域、全过程的生态发展，体现的是一种政府治理的手段、模式和方式。对于责任政府而言，生态责任只是政府责任指标的一部分，并非对政府生态责任的单向度界定，关键在于将生态绿色发展理念引入到责任政府。在生态责任政府建构的过程中，政府生态责任与政府经济发展、政治建设、社会发展的责任指标构成一个动态的合理的全面架构，强调的是政治、经济、社会、文化等各方面的均衡协调可持续的和谐发展。 改革开放之初，技术理性成为我国政府发展经济的主导性思维。由于片面追求经济增长速度，“高投入、高消耗、低效率”的粗放型经济发展方式，造成了生态环境的破坏和自然资源的过度消耗，积累了大量生态问题，严重威胁到经济社会的可持续发展。面对严峻的生态挑战，习近平多次强调要正确处理经济发展同生态保护的关系，尊重生态规律，树立保护自然、顺应自然的绿色发展理念。“我们不再简单以国内生产总值增长率论英雄，而是强调以提高经济增长质量和效益为立足点。事实证明，这一政策是负责任的，既是对中国自身负责，也是对世界负责。”[11]2015年4月，我国首次以中共中央、国务院名义印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。十九大报告全面阐述了加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国的战略部署。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，多处涉及建设生态文明和美丽中国，赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权，有利于落实生态环境保护责任制。目前，“十三五”规划纲要确定的生态环境9项约束性指标和污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成。“十四五”时期，必须继续推进环境治理，持续改善环境质量。责任政府建设要适应绿色发展和可持续发展的“新常态”，通过加快构建约束和激励并举的生态文明制度体系、绿色循环低碳发展的产业体系、政府企业社会组织公众共治的绿色行动体系，以绿色经济发展方式来带动经济发展和生态修复，实现市场经济和生态保护的良性循环。尤其是要构建政府生态责任的有效追究和落实制度，将官员的晋升和罢免与生态责任直接挂钩，建立行政行为生态责任的承诺、履约、监督、清算机制。
（三）构建有为的责任政府，明确政府与市场的边界
全能型政府往往不能担负起责任，反而导致权力集中乃至专制。国家走向全能政府的根本原因在于忽视甚至有意规避了现代国家的另一重要特征：分殊性[12]。国家划界于社会，如果政府僭越了自身的合理边界，过度介入本应由市场解决的领域，与一般逐利的市场企业无异，嬗变为政府企业，那么政府就有可能利用掌控的一般企业不具备的公权力，去实现政府企业自身组织及成员利益的最大化。尤其是当公共利益与政府自身利益不一致甚至相背离的情况下，政府公权力就会蜕变为侵害民众利益的工具。纵观我国经济体制改革过程，官员寻租行为的升级与政府控制市场的程度升级几乎是齐头并进的。因此，不明确政府与市场的关系，善治就不可能实现，这就需要从体制上进行变革，重新定位政府职能。首要的就是划清政府与市场的边界，明确政府的责任边界。“我国经济发展的体制性障碍还未完全消除，特别是政府职能转变还不到位，市场和社会发挥作用还不够充分，有些该管的事没有管好或管到位，有些该放的权没有下放或放到位，对微观经济事务干预过多过细，社会管理和公共服务职能比较薄弱，有的出现职能错位、越位、缺位等现象。”[13]政府要从对市场的微观、直接干预和管制中解脱出来，打破行业垄断，进一步简政放权。大幅度减少政府对资源的直接配置，在推进供给侧改革、实现创新驱动等方面，通过市场规则、市场竞争有效推动资源配置与利用。凡是市场机制能够自行调节的，企业、法人和公民能够自主决定的，行业组织机构能够自律解决的，政府就不要通过行政管理解决。防止政府对市场经济的过度或者不正当干预，实现从全能型政府向有限型政府转变。
有限型政府并不意味着政府作用的弱化，防止“越位”并不意味着在职能领域“缺位”。有限的责任政府也是有效、有为的政府，是能够高效履行政府职能、高质量提供公共服务的政府，是能够克服市场经济治理过程中遇到各种挑战问题的政府。“市场本身是自发性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市场，市场需要有政府的强制力作为后盾。”[14]政府职责要放在市场本身不能解决的问题上，主要包括宏观调控、经济调节、自然垄断、破坏性竞争、市场监管、公共服务、社会管理等方面。把社会或公众的满意度，作为政府最重要的责任，尤其关系民生、社会公正方面是政府改革的重点，包括完善社会保障制度、保护弱势群体、缩小贫富差距、增加公共性民生投入等。现代市场经济条件下，政府要由掌控市场秩序逐渐转向维护市场秩序，包括市场竞争的主体秩序和交易秩序。政府应该专注于公共利益的协调，坚持超越性与公正性，构建一个市场主体公平博弈的平台，为市场主体制定合理的竞争规则，协调市场经济的多元利益关系。政府要把精力从短期、直接的管控转到研判国内外经济发展形势，以更宽广的视野和更长远的眼光制定前瞻性的、总体的、中长期的发展战略，使政府做到“多掌舵、少划桨”，实现责任政府和有效市场为依归的善治社会目标。当然，这并不意味着在微观经济领域，政府就不能发挥作用。由于我国特有的制度优势，在宏观经济调控和微观经济干预方面，我国政府都发挥了非常有效的作用。在微观经济事务上，相较于宏观政策而言，政府有着更为广阔的空间。不过，微观经济领域干预的有效对于政府干预的能力和水平有着更为严格的权责界定。
（四）构建法治的责任政府，建立市场主体充分发挥自身潜能的根本准则和激励机制
权力与责任是相互依存的共生体，政府权力的行使必然要以规定的责任为前提，“滥用裁量权是所有不负责任的行政行为的根源”[15]。法治是杜绝滥用权力的根本，没有制约的权力必然导致权力的放纵和腐败。从善治的视角来看，法治是指治理的合法性取得良好的法律法规的制定实施。法治直接关系到善治的治理基础和运行效率。良好的法律規范是政府合法性的重要来源，是实现政府责任的前提，也是责任政府走向善治的必由之路。市场经济是法制经济和契约经济，政府责任游离于法律之外，很有可能蜕变成为专制，影响市场在资源配置方面的基础性作用。
习近平在中央全面依法治国工作会议上强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。”[16]通过法治方式建立责任政府，必须以法律法规的形式划分政府权力和个人权利范围，以及政府、市场和社会的治理边界，明确政府哪些可为、哪些不能为。只有通过法律程序把明确的责任规范化、制度化，才能限制权力边界的模糊性和公权力触角的无限扩张，才能从根本上改变目前政府与市场的主从关系，为市场经济的发展提供必要的民主环境。同时，对于市场主体的私权利要予以有效保护和必要扩大，坚持“法无禁止皆权利，法无禁止不得罚”的原则，并渗透到立法、执法、司法、监督等各个环节，使法律成为市场经济运行的根本准则，建立市场主体充分发挥自身潜能的激励机制，实现政府与市场的和谐相处。 （五）构建民主的责任政府，以民主政治制度推动建立善治式责任政府
对政府权力进行实质性的监督和约束，使其把公共利益放在首位，避免其在市场经济的逐利性下，把权力演变为谋取自身利益的工具，这是构建良序市场经济的前提。但是，“谁来治理治理者”和“谁来监督监督者”却是政府主导型责任政府面临的难题，也是阻碍实现善治的关键性因素。按照亚伯拉罕·林肯的描述，理想的政府是一个“民有、民治、民享”的政府。责任政府的合法性在于“由‘权力构建责任’到‘权利构建责任’，……通过公民的直接参与或委托授权活动所追求‘承认的统治’或‘同意的统治’这种自治方式解决”[17]。现在，我国新闻舆论、网络媒体正成为民间成长出来表达公民权利、维护公民利益、对政府权力和利益监督的重要平台。但是，舆论监督并不是责任政府建设和现代民主制度的主要途径，也不能从根本上保证善治的实现，关键在于通过民主制度安排来监督消除政府滥用权力的可能性。没有公开透明的信息畅通渠道，没有实质性的约束和制衡机制，没有正式的责任追究制度，民众就不能了解政府是否代表了他们的利益，不能对其采取恰当的惩戒措施。这样的政府至多是回应性政府，而不是责任政府。
“责任政府并非一种独立的政体，而是民主的实践形态。然而，不是所有形态的民主都实行或实现了责任政府;责任政府是民主的发达形态。”[18]因此，责任政府建设要重塑行政的民主性和公共性，关注公共利益、保障公民权利、维护人民利益、增进社会福利，实现从政府中心到公民中心的变革，建构发达民主政治基础。以现代民主制度确定政府的正式责任和非正式责任、责任关系及其责任属性（行政责任、政治责任、法律责任等），以及问责的途径和方式，实现从对上级负责的内部责任转变为对民众负责的外部责任。按照民众的期望和善治的要求制定治理目标，根据治理的实际绩效接受问责，使政府行为处于民众的监督之下，打造阳光透明政府。加强行政问责、司法监督，建立责任确定机制和责任奖惩机制，与政府官员的提拔任命和利益分配等结合起来，提高政府责任实现机制的系统性和平衡性。对政府的权力要予以制约，改变决策权、执行权、监督权都集中在政府的现状，建立现代民主政治下的善治式责任政府。“责任政府既是一种民主理念，也是一种对公共行政进行民主控制的制度安排。”[19]第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，在“国家机构”中增写“监察委员会”，确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。党的十九届四中全会提出，要“落实行政执法责任制和责任追究制度”。通过建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现对履行职责不力、失职失责的政府部门人员进行问责。
（六）构建协作的责任政府，形成开放、参与、协商、回应的治理体制
对于政府而言，善治就是政府与社会合作的公共管理。从政府问责视角来看，“来自社会、媒体、利益群体与公民对政府的‘自下而上’的问责，这就是对政府的社会问责（Social Accountability）。……社会问责对政府问责具有重要的作用，当公民和社会组织在政府问责中扮演重要角色时，将使传统的政府问责方式变得更有成效”[20]。公民参与政府管理的深度和广度、社会问责的水平决定了善治的实现程度。没有社会组织、企业、公民积极主动的参与、合作，没有制度化的社会问责，善治就不可能实现，政府合法性就一定会受到影响。因此，善治的基础与其说是政府，倒不如说是公民社会。现代政府变革的总体趋势是政府与社会自治组织多元化主体的协同管理，实现社会治理（Governance）与政府管理（Administration）的有机结合。构建责任政府，必须改变传统政府与公民社会之间的不均衡状态，形成政府与公民之间自上而下和自下而上的良性双向互动，“把行政权力行使过程中面对的广大社会公众这一社会因素容纳进来，使公共权力与社会公众的权利发生直接的责任关系，这样才能使责任政府具备现代政府管理意义上的内涵”[21]。美国学者盖伊·彼得斯认为，参与式政府是未来政府治理模式的一种，“它强调让公众参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正”[22]。这种分权制度化能够把科层制中被排斥在决策过程以外的基层团体、政治力量吸收到政府管理活动中来，以改善政府本身的管理，减少决策的失误及成本。
随着市场经济的发展，利益主体日益多元化，利益诉求也日益多样化。在缺乏多元参与和协商民主的情况下，以行政管控为主的政府治理模式政府所认定的公共利益与实际的公共利益并不见得必然一致，这容易激发更多的矛盾。社会各种矛盾冲突之所以凸显，根本在于利益表达、利益协商、利益整合与利益采纳机制的缺失，在于没有建立起民众参与政府决策执行、问责政府的机制。市场经济条件下，政府要改变传统单纯依靠行政命令、强制手段的治理方式，协调好自上而下的责任使命感和自下而上的责任诉求之间的关系，承认多元利益主体的存在，发挥多元主体作用，形成开放、参与、协商、回应的共治局面。利益表达与诉求是善治的重要公共产品，政府要把形成良性的利益协商运行机制作为自己的重要责任，建立起利益“输入—综合—接纳—输出”机制，把分散的利益诉求凝聚为合法的、建设性的公共利益表达，实现公共政策制定的社会化。党的十九届四中全会提出，要构建多主体的“共建共治共享”的社会治理模式。为此，要通过公共决策听证、民情民意调研、民主评议、咨询会议等多元化、柔性、民主的参与协商制度供给，健全公民参与政府决策的法规和程序，拓展民众参与行政过程的深度和广度，使人民在政府的管理活动中能够充分地表达自己的合法权利。充分调动市场主体参与善治的主动性和积极性，实现“管理主体多元化”和公共治理关系的理性化，使政府的公共決策体现公平性、社会性、科学性。
三、结语
当前我国经济社会发展进入全面开放的国内国际双循环的新发展格局，政府、市场、社会三者之间出现了更为错综复杂的关系和局面。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出了一系列激发市场活力的战略性举措，如何创造性地将这些举措落实到位，考验着政府的责任和能力。这就要求进一步深化责任政府建设，加快转变政府职能，厘清政府与市场的边界，实现有责有为政府和有效有力市场的深度融合。通过制定政府部门权力和责任清单，加强对行政权力的监督和制约，纵深推进“放管服”改革，推进行政审批制度改革，实现政务审批的制度化、规范化、程序化，进一步激发市场主体活力和社会创造力，促进各类市场主体蓬勃成长。只有全面推进责任政府建设，实现政府行政方式的法治化、规范化、集约化、信息化、问责化，既发挥政府作为人民根本利益代表者的作用，又实现对经济社会生活的协调，深化政府、市场、社会在治理中的合作路径，建立有为政府与有效市场互动、政府行政职能与社会自治功能互补的多元治理机制，实现经济治理以及公共利益最大化的善治效果，才能充分激发社会主义市场经济的活力，推动经济健康稳定可持续发展，从而为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴奠定坚实基础。 参考文献：
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【责任编辑：闫生金】
关键词：社会主义市场经济;责任政府;善治;经济治理
中图分类号：D62
文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）04-0049-07
基金项目：国家社科基金重大项目“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度的总体逻辑研究”（20ZDA016）;2019年江苏省高等教育教改研究立项课题“‘互联网 教育’高校思政课混合式教学模式的理论与实践研究”（2019JSJG256）阶段性成果。
作者简介：王玉萍（1978-），女，江苏泰州人，南京信息工程大学马克思主义学院副院长，南京信息工程大学滨江学院副教授，博士，研究方向：马克思主义中国化理论;左同宇（1981-），男，江苏涟水人，南京信息工程大学滨江学院党委书记，副研究员，博士，研究方向：高等教育和公共管理。
市场失灵和政府失效是现代市场经济国家治理过程中普遍面临的双重困境。责任政府能够有效解决国家在现代化、民主化、市场化进程中产生的一系列新问题，包括政府与市场博弈过程中产生的矛盾。责任政府的研究不能仅仅停留在政府层面，否则难以取得理论突破和实践创新。善治为责任政府建设提供了理论前提和思维框架，而市场经济治理的现实逻辑则为责任政府建设提供了新的内涵和实践动力。把责任政府建设放到善治的构建逻辑和市场经济治理的演进谱系中考察，是解决市场失灵、政府失效的关键。改革开放40多年来，我国经济社会已经并将持续发生深刻变化。党的十九届五中全会公报指出，要全面深化改革，积极构建高水平社会主义市场经济体制，坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。以责任政府建设来加快政府职能转变，激发各类市场主体活力，推动社会主义市场经济治理，是有为政府承担中华民族伟大复兴的责任体现。这对于贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、全面深化改革、全面依法治国，都具有极其重要的理论意义和实践价值。
一、公共利益最大化：善治、责任政府与市场失灵、政府失效的博弈
现代市场经济运行过程中面临的一个突出难题就是如何处理好政府与市场之间的关系。对于转型国家政府与市场的关系，匈牙利经济学家科爾奈认为，没有一个强有力的政府，实现市场经济的转型几乎没有可能。在建构新的市场经济秩序过程中，政府必须担负起建立、规范和保护市场秩序的责任，为市场经济构建一个良好的环境，为市场经济正常运行创造良好的环境，为构建健康的市场经济体系保驾护航。市场本身的缺陷更需要发挥政府监管作用，弥补市场失灵，完善市场经济。而在公共教育、医疗卫生、社会福利等公共利益领域，市场是没有办法调节的，只能依靠政府干预。
政府在对市场社会干预的过程中，在对社会资源进行权威性分配和公共政策设计时，首要职责是促进公共利益最大化。正如新公共服务理论力图在新的责任环境中要求行政人员行为合乎道德、民主原则和公共利益的要求，“新公共服务理论视角下的公共行政伦理价值的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”[1]。但是，在市场经济条件下，美国经济学家道格拉斯·诺斯提出的“国家悖论”却揭示了政府失效、失责的现实可能性。诺斯认为，国家有两种职能，一是促进社会福利最大化，二是追求自身利益的最大化。政府自身利益和公共利益是两种不同的利益，两个职能是相互矛盾的。当代公共选择理论学派的一个核心主题就是政府失灵理论，其基本行为假设是“人是自利的、理性的效用最大化者”[2]。政府官员的经济人属性不会因为其身份而改变，“进行市场决策的人和进行政治决策的人是同样的，都受自身效用最大化的引导”[3]。
在现代民主国家，政府及其公共权力来源于人民的直接或者间接授权，在选举、网络、媒体等各种压力下，政府为了获取更多的执政合法性资源，必然要代表和实现公众的利益诉求，政府自身的利益直接表现或转化为公共利益。“公共利益是否真正被弘扬，主要取决于那些为实现公共利益的社会制度的设计和运行效率，也就是说不该对官僚或者说对人有过高的不切实际的期望。”[4]行政权力自身具有强制性、非自律性、权威性、扩张性等特征。政府作为行政权力的直接行使者，如果缺乏必要的监督，公共利益诉求会被各级政府、职能部门或成员利益所取代。在城市化、房地产管控、土地买卖、工程管理监督、直接投资、行政许可或政府参与企业活动等渗透着政府政绩和利益的活动中，通过正式或者非正式的政治安排把公共权力私有化、市场化，必然会导致公共决策失误和政府工作低效率，进而产生公共资源浪费、寻租和腐败。在正式制度安排层面，法律法规本来是用来维护公共利益的利器，但是却有可能被地方政府用来作为维护地方或部门利益的政治性选择，成为对特殊企业遮庇而造成市场经济非公平竞争的利器。在非正式制度层面，美国经济学家弗雷德·麦克切斯内认为，这种现象就是“政治创租”和“政治抽租”两种概念的体现。所谓“政治创租”是指政府采用行政干预使企业增加创收，人为创设租金，并以此诱导企业向政府交纳一定“贡款”。“政治抽租”意指政府官员故意提出某些损害企业利益的政策，企业在这种胁迫之下不得不割舍自身利益与之分享，借此来维护和政府的和谐关系。这种不良的治理导致人民的利益被代理，权力配置结构的分化与市场化带来的利益结构分化会导致市场失灵和政府失责的双重震荡，激化社会矛盾。所以，政府部门决策人的自私是导致政府失效的根本原因。而且，一旦政府越来越满足这种获取利益的方式，加之自身具备维护既得利益机制的能力，就会形成不断强化这种能力的状态。这时候，政府干预不但失效，在某些领域还会成为改革最大的阻力。经济学家詹姆斯·格瓦特勒指出：“公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。”[5]为了克服政府自利化倾向，按照“管理过程之父”亨利·法约尔的“权责对等”一般管理原则，政府部门的责任与权力必须是内在统一的，坚持权责统一;有权无责，必然导致权力扩张和权力滥用。以权责统一为核心的责任政府变革也是当代各国政府改革的方向与目标。 为了避免出现市场失灵和政府失效的双重震荡，必须建立一个有效、有为、有力、有责的现代责任政府，实现公共利益最大化。从现代市场经济发展的历程来看，责任政府与市场经济之间具有互生互存的内在依赖关系，健康有序的市场经济必然需要建立责任政府。“责任政府是现代市场经济体系的重要组成部分，是一切向现代市场经济转型国家必须确立的政治基础。”[6]从权责统一的基本原则来看，现代市场经济条件下政府干预必须受到制度、机制的有效约束，政府行为必须自觉具备高度的责任意识。责任政府追求的是善治，体现的是一种理性思维，其本质特征就是政府职能回归社会、服务于民，是政府与公民对公共生活的合作共管。善治的过程就是还政于民的过程。善治的基本要素包括责任性、透明性、开放性和公开性[7]。责任是治理模式的关键概念，也是治理理论的中心和基础。这种责任和义务具有鲜明的价值旨向，就是追求公共利益的最大化，实现公共利益是其最终的、唯一的目的。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”[8]，这与责任政府的价值诉求是一致的。在政府治理活动中，善治的责任性要求部门机构及其管理人员为了促进公共利益实现而履行一定的职能和义务。善治为责任政府的建构提供了理论基础和行为导向，善治的政府一定是责任政府，责任政府是善治的必然逻辑，善治的程度与政府的责任性成正比。同时，没有一个对社会进行良好治理的善治环境，责任政府就不可能真正意义上实现。
总之，在善治基础上建立责任政府，实现公共利益的最大化，是化解政府干预与市场经济二者之间张力的关键，能够实现有为政府与有效市场二者的有机统一。责任政府是对善治理念的深刻而完美的阐释，责任政府的构建只有是在实现公共利益最大化的前提下才有可能实现。
二、责任政府建设：社会主义市场经济治理的善治逻辑与现实依归
我国政府改革与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革密切相关，具有极其重要的意义。习近平强调，建立中国特色社会主义市场经济体制，核心是处理好政府与市场的关系。因此，必须加快和深化行政体制改革，建设适应社会主义市场经济治理的责任政府。在善治基础上构建理性、生态、有限、有为、法治、民主、协作的责任政府，建立有为政府与有效市场互动、政府行政职能与社会自治功能互补的多元治理机制，从而形成市场提高效率、政府主导公正、社会实现自治的治理模式。
（一）构建理性的责任政府，创新经济治理方式
责任政府的前提是有能力的政府，无能力的政府其责任必然流于空谈。这就需要发挥政府的集中领导作用。在我国社会主义市场经济发展的过程中，政府的作用尤为突出。我国改革是一个经济体制改革、政治体制改革双管齐下的过程，是市场经济逐步发展与政府职能转变的互动过程。在经济体制改革初期，由于新生市场经济的不稳定性和不成熟性，确实需要发挥政府强有力的集中作用。此时政府会部分地代替市场，充当市场经济的统御者、助推者、规制者，通过强化制度建设，初步建立市場经济。正如美国政治学者曼瑟·奥尔森针对国家与社会的关系而提出的“强化市场型政府”，政府有十足的动力利用自己的权力去保护或者推进市场的繁荣。在这个渐进性改革过程中，政府成为经济发展的中枢力量。实践证明，我国改革开放40多年来，无论从经济高速增长的平均速度和持续时间，还是到社会主义市场经济体系的形成完善，如果没有政府强有力的主导，而是单纯依靠市场机制的自然发展，不可能取得如此的成就。
但是，这种政府主导的经济发展路径、治理方式并不应该是现代市场经济发展的终极性制度安排，更多地是转轨过程中的过渡性制度安排。随着国内外环境的深刻变化，体制转型的深化和改革的深入，市场分割程度不断增加，我国经济发展中深层次矛盾逐渐暴露，传统的支持中国经济增长发展的全球化红利、人口红利、资源红利、环境红利、投资红利等要素禀赋逐渐消退，低要素成本推动和依赖外需驱动的外延式发展模式面临着很大的挑战。在这种环境下，政府在推动体制转型和发展方式转变过程中承担的角色必然要发生变化，需要进一步梳理政府与市场的关系。现代市场经济条件下，经济增长和发展方式转型的主体仍是企业和市场。经济发展方式转型必须通过政府改革、制度创新来创造和释放新的红利空间。政府要从大包大揽中解脱出来，深化市场导向的改革，强化自主、自由、开放、创新的市场竞争环境，给市场经济、民众自治充分的空间，向市场放权，将资源、土地、资金等垄断性要素引入市场机制，由市场调节价格，建立市场机制充分发挥作用的体制。同时，在公共服务领域也要逐步改变，实现公共服务提供方式的市场化，利用市场经济的竞争效率原则提供政府公共服务的水平和质量。在这方面，西方国家给我们提供了借鉴，“西方国家的基本做法之一是大力推行和发展公私部门的公共服务竞争机制。通过对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值，保证公共服务以最佳的方式提供，实现‘市场检验’基础上的公共服务市场化”[9]。总之，凡是市场可以解决的问题全部交给市场，推动中国经济发展方式从“政府主导型”向“市场主导型”转变，从“要素驱动型”向“创新驱动型”转变。政府要把有限的资源集中调配在市场最不可能充分解决的领域和政府行动最有可能产生公共效益的领域，而不是主要运用于经济发展领域。发挥市场机制和政府调控机制在社会资源配置以及社会财富分配方面的各自优势，在政府的理性化制度整合与市场经济竞争的参与之间找到一个动态平衡点，构建现代市场经济国家的秩序整合，推动市场经济治理方式创新。
（二）构建生态的责任政府，推动经济发展方式转变
政府在行政过程中既要积极发展经济，又要重视生态平衡，实现经济的可持续发展。但是在“理性经济人”行政价值观的驱使下，政府往往会追求经济短期快速增长而忽视对生态环境的保护。“生态型责任政府是一个全新的概念与主张，它要求将‘理性生态人’行政价值理念注入责任政府的打造当中，在对政府责任体系的生态化整合前提下，提出从道德契约、政治契约和行政契约三个层面实现政府生态责任的重重‘契约式’锁定，从而保证生态正义的最终落实与转化。”[10]生态责任政府不仅指的是政府保护生态环境，更是包含经济、政治、文化、科技、社会管理等各个层面的生态因素，是政府融入社会发展各领域、全过程的生态发展，体现的是一种政府治理的手段、模式和方式。对于责任政府而言，生态责任只是政府责任指标的一部分，并非对政府生态责任的单向度界定，关键在于将生态绿色发展理念引入到责任政府。在生态责任政府建构的过程中，政府生态责任与政府经济发展、政治建设、社会发展的责任指标构成一个动态的合理的全面架构，强调的是政治、经济、社会、文化等各方面的均衡协调可持续的和谐发展。 改革开放之初，技术理性成为我国政府发展经济的主导性思维。由于片面追求经济增长速度，“高投入、高消耗、低效率”的粗放型经济发展方式，造成了生态环境的破坏和自然资源的过度消耗，积累了大量生态问题，严重威胁到经济社会的可持续发展。面对严峻的生态挑战，习近平多次强调要正确处理经济发展同生态保护的关系，尊重生态规律，树立保护自然、顺应自然的绿色发展理念。“我们不再简单以国内生产总值增长率论英雄，而是强调以提高经济增长质量和效益为立足点。事实证明，这一政策是负责任的，既是对中国自身负责，也是对世界负责。”[11]2015年4月，我国首次以中共中央、国务院名义印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。十九大报告全面阐述了加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国的战略部署。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，多处涉及建设生态文明和美丽中国，赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权，有利于落实生态环境保护责任制。目前，“十三五”规划纲要确定的生态环境9项约束性指标和污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成。“十四五”时期，必须继续推进环境治理，持续改善环境质量。责任政府建设要适应绿色发展和可持续发展的“新常态”，通过加快构建约束和激励并举的生态文明制度体系、绿色循环低碳发展的产业体系、政府企业社会组织公众共治的绿色行动体系，以绿色经济发展方式来带动经济发展和生态修复，实现市场经济和生态保护的良性循环。尤其是要构建政府生态责任的有效追究和落实制度，将官员的晋升和罢免与生态责任直接挂钩，建立行政行为生态责任的承诺、履约、监督、清算机制。
（三）构建有为的责任政府，明确政府与市场的边界
全能型政府往往不能担负起责任，反而导致权力集中乃至专制。国家走向全能政府的根本原因在于忽视甚至有意规避了现代国家的另一重要特征：分殊性[12]。国家划界于社会，如果政府僭越了自身的合理边界，过度介入本应由市场解决的领域，与一般逐利的市场企业无异，嬗变为政府企业，那么政府就有可能利用掌控的一般企业不具备的公权力，去实现政府企业自身组织及成员利益的最大化。尤其是当公共利益与政府自身利益不一致甚至相背离的情况下，政府公权力就会蜕变为侵害民众利益的工具。纵观我国经济体制改革过程，官员寻租行为的升级与政府控制市场的程度升级几乎是齐头并进的。因此，不明确政府与市场的关系，善治就不可能实现，这就需要从体制上进行变革，重新定位政府职能。首要的就是划清政府与市场的边界，明确政府的责任边界。“我国经济发展的体制性障碍还未完全消除，特别是政府职能转变还不到位，市场和社会发挥作用还不够充分，有些该管的事没有管好或管到位，有些该放的权没有下放或放到位，对微观经济事务干预过多过细，社会管理和公共服务职能比较薄弱，有的出现职能错位、越位、缺位等现象。”[13]政府要从对市场的微观、直接干预和管制中解脱出来，打破行业垄断，进一步简政放权。大幅度减少政府对资源的直接配置，在推进供给侧改革、实现创新驱动等方面，通过市场规则、市场竞争有效推动资源配置与利用。凡是市场机制能够自行调节的，企业、法人和公民能够自主决定的，行业组织机构能够自律解决的，政府就不要通过行政管理解决。防止政府对市场经济的过度或者不正当干预，实现从全能型政府向有限型政府转变。
有限型政府并不意味着政府作用的弱化，防止“越位”并不意味着在职能领域“缺位”。有限的责任政府也是有效、有为的政府，是能够高效履行政府职能、高质量提供公共服务的政府，是能够克服市场经济治理过程中遇到各种挑战问题的政府。“市场本身是自发性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市场，市场需要有政府的强制力作为后盾。”[14]政府职责要放在市场本身不能解决的问题上，主要包括宏观调控、经济调节、自然垄断、破坏性竞争、市场监管、公共服务、社会管理等方面。把社会或公众的满意度，作为政府最重要的责任，尤其关系民生、社会公正方面是政府改革的重点，包括完善社会保障制度、保护弱势群体、缩小贫富差距、增加公共性民生投入等。现代市场经济条件下，政府要由掌控市场秩序逐渐转向维护市场秩序，包括市场竞争的主体秩序和交易秩序。政府应该专注于公共利益的协调，坚持超越性与公正性，构建一个市场主体公平博弈的平台，为市场主体制定合理的竞争规则，协调市场经济的多元利益关系。政府要把精力从短期、直接的管控转到研判国内外经济发展形势，以更宽广的视野和更长远的眼光制定前瞻性的、总体的、中长期的发展战略，使政府做到“多掌舵、少划桨”，实现责任政府和有效市场为依归的善治社会目标。当然，这并不意味着在微观经济领域，政府就不能发挥作用。由于我国特有的制度优势，在宏观经济调控和微观经济干预方面，我国政府都发挥了非常有效的作用。在微观经济事务上，相较于宏观政策而言，政府有着更为广阔的空间。不过，微观经济领域干预的有效对于政府干预的能力和水平有着更为严格的权责界定。
（四）构建法治的责任政府，建立市场主体充分发挥自身潜能的根本准则和激励机制
权力与责任是相互依存的共生体，政府权力的行使必然要以规定的责任为前提，“滥用裁量权是所有不负责任的行政行为的根源”[15]。法治是杜绝滥用权力的根本，没有制约的权力必然导致权力的放纵和腐败。从善治的视角来看，法治是指治理的合法性取得良好的法律法规的制定实施。法治直接关系到善治的治理基础和运行效率。良好的法律規范是政府合法性的重要来源，是实现政府责任的前提，也是责任政府走向善治的必由之路。市场经济是法制经济和契约经济，政府责任游离于法律之外，很有可能蜕变成为专制，影响市场在资源配置方面的基础性作用。
习近平在中央全面依法治国工作会议上强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。”[16]通过法治方式建立责任政府，必须以法律法规的形式划分政府权力和个人权利范围，以及政府、市场和社会的治理边界，明确政府哪些可为、哪些不能为。只有通过法律程序把明确的责任规范化、制度化，才能限制权力边界的模糊性和公权力触角的无限扩张，才能从根本上改变目前政府与市场的主从关系，为市场经济的发展提供必要的民主环境。同时，对于市场主体的私权利要予以有效保护和必要扩大，坚持“法无禁止皆权利，法无禁止不得罚”的原则，并渗透到立法、执法、司法、监督等各个环节，使法律成为市场经济运行的根本准则，建立市场主体充分发挥自身潜能的激励机制，实现政府与市场的和谐相处。 （五）构建民主的责任政府，以民主政治制度推动建立善治式责任政府
对政府权力进行实质性的监督和约束，使其把公共利益放在首位，避免其在市场经济的逐利性下，把权力演变为谋取自身利益的工具，这是构建良序市场经济的前提。但是，“谁来治理治理者”和“谁来监督监督者”却是政府主导型责任政府面临的难题，也是阻碍实现善治的关键性因素。按照亚伯拉罕·林肯的描述，理想的政府是一个“民有、民治、民享”的政府。责任政府的合法性在于“由‘权力构建责任’到‘权利构建责任’，……通过公民的直接参与或委托授权活动所追求‘承认的统治’或‘同意的统治’这种自治方式解决”[17]。现在，我国新闻舆论、网络媒体正成为民间成长出来表达公民权利、维护公民利益、对政府权力和利益监督的重要平台。但是，舆论监督并不是责任政府建设和现代民主制度的主要途径，也不能从根本上保证善治的实现，关键在于通过民主制度安排来监督消除政府滥用权力的可能性。没有公开透明的信息畅通渠道，没有实质性的约束和制衡机制，没有正式的责任追究制度，民众就不能了解政府是否代表了他们的利益，不能对其采取恰当的惩戒措施。这样的政府至多是回应性政府，而不是责任政府。
“责任政府并非一种独立的政体，而是民主的实践形态。然而，不是所有形态的民主都实行或实现了责任政府;责任政府是民主的发达形态。”[18]因此，责任政府建设要重塑行政的民主性和公共性，关注公共利益、保障公民权利、维护人民利益、增进社会福利，实现从政府中心到公民中心的变革，建构发达民主政治基础。以现代民主制度确定政府的正式责任和非正式责任、责任关系及其责任属性（行政责任、政治责任、法律责任等），以及问责的途径和方式，实现从对上级负责的内部责任转变为对民众负责的外部责任。按照民众的期望和善治的要求制定治理目标，根据治理的实际绩效接受问责，使政府行为处于民众的监督之下，打造阳光透明政府。加强行政问责、司法监督，建立责任确定机制和责任奖惩机制，与政府官员的提拔任命和利益分配等结合起来，提高政府责任实现机制的系统性和平衡性。对政府的权力要予以制约，改变决策权、执行权、监督权都集中在政府的现状，建立现代民主政治下的善治式责任政府。“责任政府既是一种民主理念，也是一种对公共行政进行民主控制的制度安排。”[19]第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，在“国家机构”中增写“监察委员会”，确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。党的十九届四中全会提出，要“落实行政执法责任制和责任追究制度”。通过建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现对履行职责不力、失职失责的政府部门人员进行问责。
（六）构建协作的责任政府，形成开放、参与、协商、回应的治理体制
对于政府而言，善治就是政府与社会合作的公共管理。从政府问责视角来看，“来自社会、媒体、利益群体与公民对政府的‘自下而上’的问责，这就是对政府的社会问责（Social Accountability）。……社会问责对政府问责具有重要的作用，当公民和社会组织在政府问责中扮演重要角色时，将使传统的政府问责方式变得更有成效”[20]。公民参与政府管理的深度和广度、社会问责的水平决定了善治的实现程度。没有社会组织、企业、公民积极主动的参与、合作，没有制度化的社会问责，善治就不可能实现，政府合法性就一定会受到影响。因此，善治的基础与其说是政府，倒不如说是公民社会。现代政府变革的总体趋势是政府与社会自治组织多元化主体的协同管理，实现社会治理（Governance）与政府管理（Administration）的有机结合。构建责任政府，必须改变传统政府与公民社会之间的不均衡状态，形成政府与公民之间自上而下和自下而上的良性双向互动，“把行政权力行使过程中面对的广大社会公众这一社会因素容纳进来，使公共权力与社会公众的权利发生直接的责任关系，这样才能使责任政府具备现代政府管理意义上的内涵”[21]。美国学者盖伊·彼得斯认为，参与式政府是未来政府治理模式的一种，“它强调让公众参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正”[22]。这种分权制度化能够把科层制中被排斥在决策过程以外的基层团体、政治力量吸收到政府管理活动中来，以改善政府本身的管理，减少决策的失误及成本。
随着市场经济的发展，利益主体日益多元化，利益诉求也日益多样化。在缺乏多元参与和协商民主的情况下，以行政管控为主的政府治理模式政府所认定的公共利益与实际的公共利益并不见得必然一致，这容易激发更多的矛盾。社会各种矛盾冲突之所以凸显，根本在于利益表达、利益协商、利益整合与利益采纳机制的缺失，在于没有建立起民众参与政府决策执行、问责政府的机制。市场经济条件下，政府要改变传统单纯依靠行政命令、强制手段的治理方式，协调好自上而下的责任使命感和自下而上的责任诉求之间的关系，承认多元利益主体的存在，发挥多元主体作用，形成开放、参与、协商、回应的共治局面。利益表达与诉求是善治的重要公共产品，政府要把形成良性的利益协商运行机制作为自己的重要责任，建立起利益“输入—综合—接纳—输出”机制，把分散的利益诉求凝聚为合法的、建设性的公共利益表达，实现公共政策制定的社会化。党的十九届四中全会提出，要构建多主体的“共建共治共享”的社会治理模式。为此，要通过公共决策听证、民情民意调研、民主评议、咨询会议等多元化、柔性、民主的参与协商制度供给，健全公民参与政府决策的法规和程序，拓展民众参与行政过程的深度和广度，使人民在政府的管理活动中能够充分地表达自己的合法权利。充分调动市场主体参与善治的主动性和积极性，实现“管理主体多元化”和公共治理关系的理性化，使政府的公共決策体现公平性、社会性、科学性。
三、结语
当前我国经济社会发展进入全面开放的国内国际双循环的新发展格局，政府、市场、社会三者之间出现了更为错综复杂的关系和局面。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出了一系列激发市场活力的战略性举措，如何创造性地将这些举措落实到位，考验着政府的责任和能力。这就要求进一步深化责任政府建设，加快转变政府职能，厘清政府与市场的边界，实现有责有为政府和有效有力市场的深度融合。通过制定政府部门权力和责任清单，加强对行政权力的监督和制约，纵深推进“放管服”改革，推进行政审批制度改革，实现政务审批的制度化、规范化、程序化，进一步激发市场主体活力和社会创造力，促进各类市场主体蓬勃成长。只有全面推进责任政府建设，实现政府行政方式的法治化、规范化、集约化、信息化、问责化，既发挥政府作为人民根本利益代表者的作用，又实现对经济社会生活的协调，深化政府、市场、社会在治理中的合作路径，建立有为政府与有效市场互动、政府行政职能与社会自治功能互补的多元治理机制，实现经济治理以及公共利益最大化的善治效果，才能充分激发社会主义市场经济的活力，推动经济健康稳定可持续发展，从而为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴奠定坚实基础。 参考文献：
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