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摘 要 在审判实践当中，审理尤其是涉及不动产登记、行政许可以及行政机关对民事争议所作的裁决等类型的案件时，往往会发现所审理的案件并非单一的行政或民事案件，各地对于如何处理这一问题也有着不同做法，既有合并审理，也有分开审理，两者均有一定争议。修订后《行政诉讼法》第六十一条对这个问题给出了一个较为明确的答案。因此，本文结合实际思考该法条施行后可能会遇到的困难和问题，提出可行的建议，对于更好地解决行民交叉纠纷问题乃至推动行政法和民法的联系互动都有积极意义。
关键词 行政纠纷 民事纠纷 一并审理
作者简介：李策，浙江省丽水市人民政府法制办公室。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.288
一、行民交叉纠纷审理机制的现状
（一）行民交叉纠纷的概念及类型
行民交叉纠纷的类型，根据引发纠纷的基础法律关系不同而可以分为两大类，即行政纠纷、民事纠纷哪一个是导致行民交叉纠纷的主因不同而划分：
1. 民事纠纷是主因，行政纠纷主要伴随民事纠纷而发生。这一类型的交叉纠纷主要反映在涉及行政登记和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中。行政登记往往是对民事行为产生的事实与责任、当事人地位，权属等进行确认并宣告。行政裁决则是为了解决民事纠纷而产生的，民事纠纷是交叉纠纷中最初始的纠纷。
2. 行政纠纷是主因，民事纠纷主要伴随行政纠纷而发生。这一类型的交叉纠纷主要反映在涉及行政许可、征收、征用的行政诉讼中。以行政许可为例，行政许可依行政相对人申请而赋予其某种法律资格或从事特定行为的权利。
（二）行民交叉纠纷当前的审理机制
在讨论行民交叉纠纷的一并审理之前，笔者回顾了本次行诉法修订之前的交叉纠纷审理机制：
1. 民事纠纷行政纠纷分别审理，即当事人分别提起两种不同的诉讼，法院分别由民事和行政两个审判庭分别审理并作出裁决。在实务当中，这种做法是比较普遍的一种，以笔者所工作的法院为例，通常依据上面提到的主因纠纷提前处理原则，如果以民事纠纷的裁判结果作为行政诉讼的前提，则先民后行，反之则是先行后民。
2. 民事纠纷行政纠纷同时审理，主要是在行政诉讼中附带民事诉讼，其主要依据是最高人民法院关于行诉法的若干问题解释第61条，只是在此前的实践中对于该条能否作为民事纠纷行政纠纷同时审理的法律依据一直有一定争议。
二、行民交叉纠纷一并审理机制的问题与争议
（一）管辖权争议问题
行民交叉纠纷一并审理的管辖权主要体现在两个方面：其一，行政案件集中管辖与民事案件管辖的争议，其二，是对行民交叉纠纷的案件定性争议。
现行的民事案件管辖与行政案件管辖分别是依据民事诉讼法与行政诉讼法，其中行政案件采用的是区域相对集中管辖原则，以笔者所在地为例，全市的行政案件主要2到3个法院集中管辖，在上述行政案件集中管辖法院对区域内行政案件有管辖权的同时，他们对于行政案件相关的交叉的民事纠纷却没有管辖权。
这就造成了一个尴尬的局面，我们设计行民交叉纠纷一并审理机制的一个很重要目地就在于提高效率，一并解决纠纷，减轻当事人与法院的负担。目前的民事案件管辖权与行政案件管辖权制度很大程度上制约了行民交叉纠纷一并审理机制所能适用的案件数量与地域范围，许多当事人会因为集中管辖法院对民事纠纷无管辖权而无法要求对行民交叉纠纷一并审理，且可能不得不奔波于两个不同法院应诉，于当事人而言是个不小负担，于法院而言也无法提高效率。同时这一局面可能也无法很好地实现行民交叉纠纷一并审理机制的立法用意。因此，笔者以为如何解决行政案件集中管辖与民事纠纷管辖的矛盾是施行行民交叉纠纷一并审理机制后必须面对和解决的问题与争议。
行民交叉纠纷的案件定性争议主要行民交叉纠纷在法院内部的分工上。我国是一元制司法体系的国家，民事纠纷和行政纠纷交由同一法院体系下的不同的审判庭来审理。那么施行行民交叉纠纷一并审理机制后，是否意味着该类型的纠纷全部都依当事人申请交由行政审判庭审理呢。笔者以为这显然是不妥当的，这在加重行政审判庭过重负担的同时也是对法院内部既有分工体系的一种破坏，在上文中笔者针对行民交叉纠纷中引发纠纷的基础法律关系不同而将其进行了分类，因此在具体案件审判实务中，对于行民交叉糾纷不应不加区分一律地交由行政审判庭审理，而应根据交叉纠纷中占主要地位的纠纷类型具体问题具体分析，加以解决。
（二）民事行政两种诉讼机制的不协调问题
这种不协调主要体现在民事诉讼程序与行政诉讼程序两者并存上。两者在证据规则、归责原则以及能否适用调解等这几个方面均有一定的差异。
根据民事证据规则，民事纠纷的举证责任分配主要遵循“谁主张谁举证”，而行政纠纷依其证据规则，举证责任分配主要是举证责任倒置原则；在归责原则上，民事纠纷通常采用的是过错责任原则，而行政纠纷的归责原则在法条中并无十分清晰明确的规定，从保护行政相对方的角度很多时候采用的是过错推定原则。两者如何并行同时又相互融合成为保障行民交叉纠纷一并审理机制顺利运行的一个关键。
调解是解决民事纠纷众多机制较为常用也有效的一种，而在行政纠纷解决机制，对于调解适用有着严格的限制甚至基本不适用调解。而行民交叉纠纷实质是平等主体之间的矛盾冲突，只是因为有了行政机关的国家公权力因素介入而有其特殊性，使其具有公共性的色彩，笔者以为此时在不影响社会公共利益的情况如何适当运用调解也是解决行民交叉纠纷的一个重要的可选路径。
（三）法院现有组织结构与行民交叉纠纷的冲突
我国现有的法院体系对于内部各业务庭的职能与分工是明确而有边界的，尽管法院内部会有轮岗制度，但从实际情况出发来看绝大多数时候一线各办案法官除去新进法院时期外，都长期比较固定在某一业务庭工作。 这种情况势必使各业务庭法官长期从事特定领域审判工作，精通之后形成比较稳定裁判思维模式与习惯，加之两者在审判程序、举证、归责原则等多方面较大差异，对于此外的领域难免觉得有些生疏不适应，这种情况同样存在于行政审判庭。通过与多位行政审判法官的交流，他们均表示的确对于如何一并审理行民交叉纠纷中的民事纠纷的确存在裁判思路上的不习惯与不适应。因此，如何在不打破法院现有的組织结构的情况组建一个结构合理的审判合议庭来审判行民交叉纠纷是落实行民交叉纠纷一并处理机制的重要环节。
三、关于行民交叉纠纷一并解决机制的建议
经过上文的讨论分析，笔者以为当下行民交叉纠纷一并审理机制中主要存在管辖权争议、诉讼机制不协调、法院组织机构不适应这几个问题，因此，结合域外经验，以《行政诉讼法》第六十一条为思考原点，在此尝试提出解决问题的一些建议。
（一）建立合理管辖权争议裁决机制
这里笔者主要以法日两国立法模式作为借鉴吸收的对象，针对现实中存在的行政案件相对集中管辖的现状以及行民交叉纠纷如何定性，该交由法院内部哪个审判庭审理这两个问题展开。
行政案件相对集中管辖是我国行政诉讼中一项重要的管辖权制度，实行已有较长的时间且实践证明已经取得良好的效果，同时民事案件管辖中的地域管辖也是其管辖权制度的基础与核心。笔者以为对无论是对于民事诉讼法抑或行政诉讼法做出突破都是牵一发而动全身的，在实践中不宜进行。那么参考结合日本法中的关联移送制度，结合现有的民事诉讼中当事人可以选择管辖地的相关规定，在立案阶段，由法官向当事人进行释明，告知其会依职权移送的情况，征得其同意，同时尊重当事人的自愿选择权，最终决定是合并审理后的行民交叉纠纷的最终管辖法院，不失为可以选择的一条路径。
这一做法构建于现有的行政与民事诉讼法基础上，通过法官释明，结合当事人的自愿选择权，进行依申请或依职权的移送一并审理，既避免了行政案件集中管辖法院因为没有民事纠纷部分管辖权而无法进行行民交叉纠纷一并审理的窘境，也避免了违反民事纠纷部分“不告不理”原则的问题。
（二）确立行政民事审判并行协调与融合机制
行政民事两种不同的审判权运作有其各自的特点与差异，所谓融合两者并行，从《行政诉讼法》第六十一条看，实际上该法条是以立法的形式清楚地确立了行政审判组织具有了特定情况下的民事审判权，从而打破了两个部门法间的壁垒，这是两者得以并行融合的前提。
笔者以为在审理行民交叉纠纷的案件中，针对其不同部分纠纷的情况还是应该融合中保持区别，在举证责任、归责原则上，还是应该民事纠纷部分适用民事诉讼的举证责任分配与归责原则，行政部分纠纷适用行政诉讼的举证责任分配与归责原则，考虑混合纠纷中各方当事人的具体情况，予以适当调整。在这一过程，笔者以为基础法律关系先决原则是应该坚持，即在具体审理过程中，对于导致混合纠纷的基础纠纷应该先行予以解决。
对于调解在行民交叉纠纷中的适用，针对行政法对于调解有严格的适用范围的现状，应予以充分遵守，但法官在具体审判中，可以综合考量不损害社会公共利益这个大前提，从有利纠纷解决的角度出发，适当地运用调解手段解决纠纷。
（三）设置相适应的审判组织
我国现行的法院组织机构是严格区分各业务庭的审理案件范围的，相应地各业务庭的法官也是术业有专攻的，实行行民交叉纠纷一并审理后，行政审判庭的法官将具有特定情况下的民事审判权。笔者无意贬低行政审判法官的民事审判能力，只是在实际中，由于长期从事某一特定领域案件的审理，也形成了自身稳定的裁判模式与思维方式，不免对于另一领域案件的审理感到不适应，与专门的民事审判法官相比可能在思维模式上也有较大不同。
基于此，笔者设想在不新设机构的情况下组建一个审理行民交叉纠纷的混合审判组织。得益于法院内部的轮岗制度以及正常工作调整交流，实践中，各级法院行政审判庭中一般均有一定数量同时具备丰富行政、民事案件审理经验的资深法官，他们可以担任混合编成的合议庭的审判长，同是另外两名合议庭庭组成人员则可以分别由来来自民事审判庭和行政审判庭的法官担任，共同一并审理行民交叉纠纷，审判长维持平衡，尽可能保证一并审理的公正性与合理性。
关键词 行政纠纷 民事纠纷 一并审理
作者简介：李策，浙江省丽水市人民政府法制办公室。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.288
一、行民交叉纠纷审理机制的现状
（一）行民交叉纠纷的概念及类型
行民交叉纠纷的类型，根据引发纠纷的基础法律关系不同而可以分为两大类，即行政纠纷、民事纠纷哪一个是导致行民交叉纠纷的主因不同而划分：
1. 民事纠纷是主因，行政纠纷主要伴随民事纠纷而发生。这一类型的交叉纠纷主要反映在涉及行政登记和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中。行政登记往往是对民事行为产生的事实与责任、当事人地位，权属等进行确认并宣告。行政裁决则是为了解决民事纠纷而产生的，民事纠纷是交叉纠纷中最初始的纠纷。
2. 行政纠纷是主因，民事纠纷主要伴随行政纠纷而发生。这一类型的交叉纠纷主要反映在涉及行政许可、征收、征用的行政诉讼中。以行政许可为例，行政许可依行政相对人申请而赋予其某种法律资格或从事特定行为的权利。
（二）行民交叉纠纷当前的审理机制
在讨论行民交叉纠纷的一并审理之前，笔者回顾了本次行诉法修订之前的交叉纠纷审理机制：
1. 民事纠纷行政纠纷分别审理，即当事人分别提起两种不同的诉讼，法院分别由民事和行政两个审判庭分别审理并作出裁决。在实务当中，这种做法是比较普遍的一种，以笔者所工作的法院为例，通常依据上面提到的主因纠纷提前处理原则，如果以民事纠纷的裁判结果作为行政诉讼的前提，则先民后行，反之则是先行后民。
2. 民事纠纷行政纠纷同时审理，主要是在行政诉讼中附带民事诉讼，其主要依据是最高人民法院关于行诉法的若干问题解释第61条，只是在此前的实践中对于该条能否作为民事纠纷行政纠纷同时审理的法律依据一直有一定争议。
二、行民交叉纠纷一并审理机制的问题与争议
（一）管辖权争议问题
行民交叉纠纷一并审理的管辖权主要体现在两个方面：其一，行政案件集中管辖与民事案件管辖的争议，其二，是对行民交叉纠纷的案件定性争议。
现行的民事案件管辖与行政案件管辖分别是依据民事诉讼法与行政诉讼法，其中行政案件采用的是区域相对集中管辖原则，以笔者所在地为例，全市的行政案件主要2到3个法院集中管辖，在上述行政案件集中管辖法院对区域内行政案件有管辖权的同时，他们对于行政案件相关的交叉的民事纠纷却没有管辖权。
这就造成了一个尴尬的局面，我们设计行民交叉纠纷一并审理机制的一个很重要目地就在于提高效率，一并解决纠纷，减轻当事人与法院的负担。目前的民事案件管辖权与行政案件管辖权制度很大程度上制约了行民交叉纠纷一并审理机制所能适用的案件数量与地域范围，许多当事人会因为集中管辖法院对民事纠纷无管辖权而无法要求对行民交叉纠纷一并审理，且可能不得不奔波于两个不同法院应诉，于当事人而言是个不小负担，于法院而言也无法提高效率。同时这一局面可能也无法很好地实现行民交叉纠纷一并审理机制的立法用意。因此，笔者以为如何解决行政案件集中管辖与民事纠纷管辖的矛盾是施行行民交叉纠纷一并审理机制后必须面对和解决的问题与争议。
行民交叉纠纷的案件定性争议主要行民交叉纠纷在法院内部的分工上。我国是一元制司法体系的国家，民事纠纷和行政纠纷交由同一法院体系下的不同的审判庭来审理。那么施行行民交叉纠纷一并审理机制后，是否意味着该类型的纠纷全部都依当事人申请交由行政审判庭审理呢。笔者以为这显然是不妥当的，这在加重行政审判庭过重负担的同时也是对法院内部既有分工体系的一种破坏，在上文中笔者针对行民交叉纠纷中引发纠纷的基础法律关系不同而将其进行了分类，因此在具体案件审判实务中，对于行民交叉糾纷不应不加区分一律地交由行政审判庭审理，而应根据交叉纠纷中占主要地位的纠纷类型具体问题具体分析，加以解决。
（二）民事行政两种诉讼机制的不协调问题
这种不协调主要体现在民事诉讼程序与行政诉讼程序两者并存上。两者在证据规则、归责原则以及能否适用调解等这几个方面均有一定的差异。
根据民事证据规则，民事纠纷的举证责任分配主要遵循“谁主张谁举证”，而行政纠纷依其证据规则，举证责任分配主要是举证责任倒置原则；在归责原则上，民事纠纷通常采用的是过错责任原则，而行政纠纷的归责原则在法条中并无十分清晰明确的规定，从保护行政相对方的角度很多时候采用的是过错推定原则。两者如何并行同时又相互融合成为保障行民交叉纠纷一并审理机制顺利运行的一个关键。
调解是解决民事纠纷众多机制较为常用也有效的一种，而在行政纠纷解决机制，对于调解适用有着严格的限制甚至基本不适用调解。而行民交叉纠纷实质是平等主体之间的矛盾冲突，只是因为有了行政机关的国家公权力因素介入而有其特殊性，使其具有公共性的色彩，笔者以为此时在不影响社会公共利益的情况如何适当运用调解也是解决行民交叉纠纷的一个重要的可选路径。
（三）法院现有组织结构与行民交叉纠纷的冲突
我国现有的法院体系对于内部各业务庭的职能与分工是明确而有边界的，尽管法院内部会有轮岗制度，但从实际情况出发来看绝大多数时候一线各办案法官除去新进法院时期外，都长期比较固定在某一业务庭工作。 这种情况势必使各业务庭法官长期从事特定领域审判工作，精通之后形成比较稳定裁判思维模式与习惯，加之两者在审判程序、举证、归责原则等多方面较大差异，对于此外的领域难免觉得有些生疏不适应，这种情况同样存在于行政审判庭。通过与多位行政审判法官的交流，他们均表示的确对于如何一并审理行民交叉纠纷中的民事纠纷的确存在裁判思路上的不习惯与不适应。因此，如何在不打破法院现有的組织结构的情况组建一个结构合理的审判合议庭来审判行民交叉纠纷是落实行民交叉纠纷一并处理机制的重要环节。
三、关于行民交叉纠纷一并解决机制的建议
经过上文的讨论分析，笔者以为当下行民交叉纠纷一并审理机制中主要存在管辖权争议、诉讼机制不协调、法院组织机构不适应这几个问题，因此，结合域外经验，以《行政诉讼法》第六十一条为思考原点，在此尝试提出解决问题的一些建议。
（一）建立合理管辖权争议裁决机制
这里笔者主要以法日两国立法模式作为借鉴吸收的对象，针对现实中存在的行政案件相对集中管辖的现状以及行民交叉纠纷如何定性，该交由法院内部哪个审判庭审理这两个问题展开。
行政案件相对集中管辖是我国行政诉讼中一项重要的管辖权制度，实行已有较长的时间且实践证明已经取得良好的效果，同时民事案件管辖中的地域管辖也是其管辖权制度的基础与核心。笔者以为对无论是对于民事诉讼法抑或行政诉讼法做出突破都是牵一发而动全身的，在实践中不宜进行。那么参考结合日本法中的关联移送制度，结合现有的民事诉讼中当事人可以选择管辖地的相关规定，在立案阶段，由法官向当事人进行释明，告知其会依职权移送的情况，征得其同意，同时尊重当事人的自愿选择权，最终决定是合并审理后的行民交叉纠纷的最终管辖法院，不失为可以选择的一条路径。
这一做法构建于现有的行政与民事诉讼法基础上，通过法官释明，结合当事人的自愿选择权，进行依申请或依职权的移送一并审理，既避免了行政案件集中管辖法院因为没有民事纠纷部分管辖权而无法进行行民交叉纠纷一并审理的窘境，也避免了违反民事纠纷部分“不告不理”原则的问题。
（二）确立行政民事审判并行协调与融合机制
行政民事两种不同的审判权运作有其各自的特点与差异，所谓融合两者并行，从《行政诉讼法》第六十一条看，实际上该法条是以立法的形式清楚地确立了行政审判组织具有了特定情况下的民事审判权，从而打破了两个部门法间的壁垒，这是两者得以并行融合的前提。
笔者以为在审理行民交叉纠纷的案件中，针对其不同部分纠纷的情况还是应该融合中保持区别，在举证责任、归责原则上，还是应该民事纠纷部分适用民事诉讼的举证责任分配与归责原则，行政部分纠纷适用行政诉讼的举证责任分配与归责原则，考虑混合纠纷中各方当事人的具体情况，予以适当调整。在这一过程，笔者以为基础法律关系先决原则是应该坚持，即在具体审理过程中，对于导致混合纠纷的基础纠纷应该先行予以解决。
对于调解在行民交叉纠纷中的适用，针对行政法对于调解有严格的适用范围的现状，应予以充分遵守，但法官在具体审判中，可以综合考量不损害社会公共利益这个大前提，从有利纠纷解决的角度出发，适当地运用调解手段解决纠纷。
（三）设置相适应的审判组织
我国现行的法院组织机构是严格区分各业务庭的审理案件范围的，相应地各业务庭的法官也是术业有专攻的，实行行民交叉纠纷一并审理后，行政审判庭的法官将具有特定情况下的民事审判权。笔者无意贬低行政审判法官的民事审判能力，只是在实际中，由于长期从事某一特定领域案件的审理，也形成了自身稳定的裁判模式与思维方式，不免对于另一领域案件的审理感到不适应，与专门的民事审判法官相比可能在思维模式上也有较大不同。
基于此，笔者设想在不新设机构的情况下组建一个审理行民交叉纠纷的混合审判组织。得益于法院内部的轮岗制度以及正常工作调整交流，实践中，各级法院行政审判庭中一般均有一定数量同时具备丰富行政、民事案件审理经验的资深法官，他们可以担任混合编成的合议庭的审判长，同是另外两名合议庭庭组成人员则可以分别由来来自民事审判庭和行政审判庭的法官担任，共同一并审理行民交叉纠纷，审判长维持平衡，尽可能保证一并审理的公正性与合理性。