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摘要在环境公益诉讼主体的讨论中,在结合历史和各地实践的基础上,由于检察机关参与民事程序的地位逐渐明确,与相关部门的关系逐步完善,并且维护司法公正,未干涉私权,因而检察机关能够承担起参与环境公益诉讼的职责。
关键词环境公益诉讼 公民诉讼 检察机关
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-141-02
一、人民检察机关提起环境公益诉讼的可能性
近来,各地检察机关陆续出台了实施环境公益诉讼的规定和文件。比如,江西省下发了有关公益诉讼试点工作的《会议纪要》、陕西省通过了《关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的规定(试行)》、宁波市北仑区颁布了《关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》、昆明中院等同共出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。笔者认为,上述省市的文件有的表达了试点环境公益诉讼的意向,更多的则是结合本地实际情况,制定了具体的指导规定或实施意见。上述规定主要集中在环境公益诉讼的两种类型,即环境刑事附带民事公益诉讼①和环境民事公益诉讼。笔者认为,这种倾向是比较妥当的。一方面,中国并非三权分立的国家,检察机关和行政机关均代表公权力,因而暂缓环境行政公诉是可取的;另一方面,虽然公益诉讼不等于公诉,但是诉讼主体仍以检察机关为主,而非环保组织或社会个人,也有助于公益诉讼的良性开展。笔者在下文中对这些规定和实践作一些初步分析。
首先,检察机关提起民事公益诉讼的程序地位渐趋成熟。在理论界,对其程序地位,有“当事人”说、“原告”说、“国家监诉人”说、“公益代表人”说和“公诉”说几种主要观点②。目前实践中,检察院仍以“国家公诉人”参与刑事附带民事诉讼③,而以“公益诉讼人”参与民事诉讼④。笔者认为,这样的做法避免了对现有法律的冲击,因而有助于环境公益诉讼的稳定开展。其一,如果认为检察机关是“当事人”或“原告”,则诉讼的标的上应当附有检察机关的利益。但是,之所以成为环境公益诉讼,正是由于起诉人对于标的没有自身(至少是直接利益)。其二,如果认为检察机关是“国家监诉人”,则检察机关在其参与诉讼的案件的任何阶段内都在代表国家行使法律监督权。但是,如果检察机关在公益诉讼中既是实然的参与者,又要对对方当事人、审判机关、其他诉讼参与人进行超然的监督,则检察机关的公正性、环境公益诉讼的合理性均可能遭到病诟。
“公益诉讼人”的程序地位源于国家和公益双重特点。国家“公诉人”属性,使得检察院具有国家强制力,与其他当事人在法律地位和权力义务上是不平等的。而社会公益属性,也使得检察院不能随意处分其诉讼权利。因此,有些省市做出了相应的具体规定。比如,无锡市规定,人民法院、人民检察院办理环境民事公益诉讼案件应当遵循特殊性原则,即在提起环境民事公益诉讼程序中,人民检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位,人民法院适用不同于普通民事诉讼程序的特别审判程序。⑤
其次,检察机关参与民事诉讼后能够保证审判公正进行。“在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,非但不能当然地带来权力扩张的结果,反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突。”⑥
笔者认为,检察机关不会破坏民事诉讼的平衡结构。首先,检察机关是没有自身利害关系的“公益诉讼人”,这就如同刑事诉讼中的公诉人。既然刑事公诉人已经为维护国家和社会利益作出了卓著的贡献,那么“公益诉讼人”也应当能够维护法律的公平和正义。其次,可以通过制度设计防止检察机关同时参与诉讼和监督诉讼的可能性。比如规定“对同一检察院提起的环境公益诉讼,该检察院不得提起抗诉”。最后,检察机关同时代表了不特定多数人的社会利益和国家的名义,因此也可以略显强势;而且,由于环境侵权案件的特殊性,加害人往往比分散的、不特定的受害人在科学技术、因果关系等方面更为强势,所以公权力机关为弱者参与诉讼,反而是正义的。
最后,检察机关参与环境公益诉讼并未过分干涉私权。有学者认为“强大的检察权可对应强大的行政权,而不要绕开具体的管理部门直接对应私人,否则,不仅有越俎代疱之嫌,还会造成权力体系的混乱。”⑦笔者认为,作为国家法律监督机关,如果在一般主体存在诉讼障碍的情况下提起环境公益诉讼,不但不会干涉私权的意思自治,而且符合法治原理。首先,检察机关发起诉讼是为了维护公共利益,环境公益的维护实际上正是对包括加害人在内的私益的维护。其次,对检察机关提起诉讼的条件进行限制,也可防止对私益的干涉。比如,无锡市规定,如果不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害,人民检察院经审查可以提起环境民事公益诉讼。⑧
二、结语
检察机关提起环境公益诉讼的必要性和可能性的根本基础在于,检察机关本质上具有公共属性,因而不但能够成为国家利益的代表,而且能够成为社会利益的代表。⑨一方面,部分自然资源法定属于国家所有(《宪法》第9条),检察机关作为国家公共利益代表,享有对环境污染和自然资源破坏的进行诉讼的职责,这在司法实践中也得到了部分法院的认同⑩。另一方面,由于环境问题的间接性、广泛性和长期性等特点,一时很难确定具体的适格原告,而环境问题却急需解决,此时检察院就适时成为了社会公共利益的代表,这也成为了实践中检察机关发起诉讼的事由。
笔者认为,以检察院为原告的环境公益诉讼开展应该充分利用现有法律资源。环境和资源保护法领域是改革开放三十年来立法最多的部门法之一,国家和社会已经投入了大量的资源,用于污染防治和环境保护方面的立法。虽然不断完善立法、提升理念,从长远来看更有利于全面稳定地促进环境保护事业的发展,并协调发展与环保的关系。但是,充分利用现有法律制度及其具体规定,开展有益试点,逐步推进环境公益诉讼,无疑是比较现实和稳妥的选择。
注释:
①《宁波市北仑区人民法院、宁波市北仑区人民检察院关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》第二条.
②江伟,段厚省.论检察机关提起民事诉讼.别涛主编.环境公益诉讼.法律出版社.2007年版.第304-308页.
③《寧波市北仑区人民法院、宁波市北仑区人民检察院关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》第三条.
④⑤⑧陈媛媛.无锡出台环境公益诉讼规定.中国环境报.2008年11月24日.第3版.
⑥王福华.我国检察机关介入民事诉讼之否定.政治与法律.2003(5).
⑦吕中梅.环境公益实现之诉讼制度构想.别涛主编.环境公益诉讼.2007年版.第38页.
⑨崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体.检察日报.2005年12月6日第3版。“在公共利益受到损害的时候,检察机关为了维护恢复公共秩序,必须有所作为。公益诉讼所追求的既要维护个体利益,更要维护社会公共利益,实现个体利益与社会利益之和谐与均衡发展的价值取向,只有在与检察职权的结合中才能得以完美实现。”
⑩邓慧玲.广东首例环境公益诉讼获胜.中国环境报.2009年1月20日.第3版.“海珠区人民法院根据《水法》第三条规定和《民法通则》第七十三条的规定,认定此案受污染的海珠区石榴岗河水属于国家资源,检察机关作为国家的法律监督机关,有权就其辖区内洗水厂的违法行为造成的损害提起诉讼。”而《水法》第3条:“水资源属于国家所有,即全民所有。”
张艳蕊.民事公益诉讼制度研究——简论民事诉讼机能的扩大.北京大学出版社.2008年版.第133页.“检察机关代表国家作为特殊民事诉讼主体。检察机关作为国家与社会公共利益的代表,依法享有作为国家或社会公共利益诉讼代言人而应当享有的相关利益,这种利益来自国家作为特殊民事主体地位的必然要求的,也必然涉及国家或社会公共利益可能得到的和应当得到的所有财产和利益。当国家或社会公共利益的利益受到不法侵害时,这些也就构成了检察机关诉诸司法的利益。检察机关与其所代表的社会大众的诉讼中是一种(法定的)诉讼信托关系。”
江苏首例环境公益诉讼案开审“刑事 民事”惩罚力度更大.http://www.chinacourt. org/html/article/200906/19/361797.shtml.中国法院网.2009年6月19日.“起诉书称:李华荣、刘士密的盗伐行为,已构成民事侵权,造成该路段防护林缺口,破坏了防护林的完整性,破坏了环境,容易使高速公路路面产生横向风流,给高速公路行驶的车辆带来安全隐患。根据我国民法通则的相关规定,两被告应承担民事责任,请求法院依法判决两被告补种树木。”《渝水检察信息》(第35期).http://www.yushui.gov.cn/ysxw/qndt/ysjcxx/2009/02/172978. html新余市渝水区人民政府网站,2008年11月7日“检察机关认为:两被告未经批准,擅自向饮用水源排放污染物,严重污染了仙女湖的水质,其行为违反了《江西省生活饮用水水源污染防治办法》、《新余市仙女湖水质保护办法》、《中华人民共和国水污染防治法》有關规定,构成了对新余市城市生活饮用水源仙女湖的侵害。”
邓一峰.环境诉讼制度研究.中国法制出版社.2008年版.第131页.“改革开放20多年来,我国生态环境立法一直行驶在‘快车道’上,没有哪一个法领域能像生态环境法那样,几乎年年有法律通过,甚至一年有几部法律出台。”
参考文献:
[1]齐树洁,林建文主编.环境纠纷解决机制研究(第2辑).福建:厦门大学出版社.2005.
[2]颜运秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.
[3]孙谦.检察理论研究综述.北京:中国检察出版社.1990.
[4]李挚萍.环境法的新发展——管制与民主之互动.北京:人民法院出版社.2006.
[5]陈兴生.民事公诉制度质疑.国家检察官学院学报.2001(3).
关键词环境公益诉讼 公民诉讼 检察机关
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-141-02
一、人民检察机关提起环境公益诉讼的可能性
近来,各地检察机关陆续出台了实施环境公益诉讼的规定和文件。比如,江西省下发了有关公益诉讼试点工作的《会议纪要》、陕西省通过了《关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的规定(试行)》、宁波市北仑区颁布了《关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》、昆明中院等同共出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。笔者认为,上述省市的文件有的表达了试点环境公益诉讼的意向,更多的则是结合本地实际情况,制定了具体的指导规定或实施意见。上述规定主要集中在环境公益诉讼的两种类型,即环境刑事附带民事公益诉讼①和环境民事公益诉讼。笔者认为,这种倾向是比较妥当的。一方面,中国并非三权分立的国家,检察机关和行政机关均代表公权力,因而暂缓环境行政公诉是可取的;另一方面,虽然公益诉讼不等于公诉,但是诉讼主体仍以检察机关为主,而非环保组织或社会个人,也有助于公益诉讼的良性开展。笔者在下文中对这些规定和实践作一些初步分析。
首先,检察机关提起民事公益诉讼的程序地位渐趋成熟。在理论界,对其程序地位,有“当事人”说、“原告”说、“国家监诉人”说、“公益代表人”说和“公诉”说几种主要观点②。目前实践中,检察院仍以“国家公诉人”参与刑事附带民事诉讼③,而以“公益诉讼人”参与民事诉讼④。笔者认为,这样的做法避免了对现有法律的冲击,因而有助于环境公益诉讼的稳定开展。其一,如果认为检察机关是“当事人”或“原告”,则诉讼的标的上应当附有检察机关的利益。但是,之所以成为环境公益诉讼,正是由于起诉人对于标的没有自身(至少是直接利益)。其二,如果认为检察机关是“国家监诉人”,则检察机关在其参与诉讼的案件的任何阶段内都在代表国家行使法律监督权。但是,如果检察机关在公益诉讼中既是实然的参与者,又要对对方当事人、审判机关、其他诉讼参与人进行超然的监督,则检察机关的公正性、环境公益诉讼的合理性均可能遭到病诟。
“公益诉讼人”的程序地位源于国家和公益双重特点。国家“公诉人”属性,使得检察院具有国家强制力,与其他当事人在法律地位和权力义务上是不平等的。而社会公益属性,也使得检察院不能随意处分其诉讼权利。因此,有些省市做出了相应的具体规定。比如,无锡市规定,人民法院、人民检察院办理环境民事公益诉讼案件应当遵循特殊性原则,即在提起环境民事公益诉讼程序中,人民检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位,人民法院适用不同于普通民事诉讼程序的特别审判程序。⑤
其次,检察机关参与民事诉讼后能够保证审判公正进行。“在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,非但不能当然地带来权力扩张的结果,反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突。”⑥
笔者认为,检察机关不会破坏民事诉讼的平衡结构。首先,检察机关是没有自身利害关系的“公益诉讼人”,这就如同刑事诉讼中的公诉人。既然刑事公诉人已经为维护国家和社会利益作出了卓著的贡献,那么“公益诉讼人”也应当能够维护法律的公平和正义。其次,可以通过制度设计防止检察机关同时参与诉讼和监督诉讼的可能性。比如规定“对同一检察院提起的环境公益诉讼,该检察院不得提起抗诉”。最后,检察机关同时代表了不特定多数人的社会利益和国家的名义,因此也可以略显强势;而且,由于环境侵权案件的特殊性,加害人往往比分散的、不特定的受害人在科学技术、因果关系等方面更为强势,所以公权力机关为弱者参与诉讼,反而是正义的。
最后,检察机关参与环境公益诉讼并未过分干涉私权。有学者认为“强大的检察权可对应强大的行政权,而不要绕开具体的管理部门直接对应私人,否则,不仅有越俎代疱之嫌,还会造成权力体系的混乱。”⑦笔者认为,作为国家法律监督机关,如果在一般主体存在诉讼障碍的情况下提起环境公益诉讼,不但不会干涉私权的意思自治,而且符合法治原理。首先,检察机关发起诉讼是为了维护公共利益,环境公益的维护实际上正是对包括加害人在内的私益的维护。其次,对检察机关提起诉讼的条件进行限制,也可防止对私益的干涉。比如,无锡市规定,如果不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害,人民检察院经审查可以提起环境民事公益诉讼。⑧
二、结语
检察机关提起环境公益诉讼的必要性和可能性的根本基础在于,检察机关本质上具有公共属性,因而不但能够成为国家利益的代表,而且能够成为社会利益的代表。⑨一方面,部分自然资源法定属于国家所有(《宪法》第9条),检察机关作为国家公共利益代表,享有对环境污染和自然资源破坏的进行诉讼的职责,这在司法实践中也得到了部分法院的认同⑩。另一方面,由于环境问题的间接性、广泛性和长期性等特点,一时很难确定具体的适格原告,而环境问题却急需解决,此时检察院就适时成为了社会公共利益的代表,这也成为了实践中检察机关发起诉讼的事由。
笔者认为,以检察院为原告的环境公益诉讼开展应该充分利用现有法律资源。环境和资源保护法领域是改革开放三十年来立法最多的部门法之一,国家和社会已经投入了大量的资源,用于污染防治和环境保护方面的立法。虽然不断完善立法、提升理念,从长远来看更有利于全面稳定地促进环境保护事业的发展,并协调发展与环保的关系。但是,充分利用现有法律制度及其具体规定,开展有益试点,逐步推进环境公益诉讼,无疑是比较现实和稳妥的选择。
注释:
①《宁波市北仑区人民法院、宁波市北仑区人民检察院关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》第二条.
②江伟,段厚省.论检察机关提起民事诉讼.别涛主编.环境公益诉讼.法律出版社.2007年版.第304-308页.
③《寧波市北仑区人民法院、宁波市北仑区人民检察院关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》第三条.
④⑤⑧陈媛媛.无锡出台环境公益诉讼规定.中国环境报.2008年11月24日.第3版.
⑥王福华.我国检察机关介入民事诉讼之否定.政治与法律.2003(5).
⑦吕中梅.环境公益实现之诉讼制度构想.别涛主编.环境公益诉讼.2007年版.第38页.
⑨崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体.检察日报.2005年12月6日第3版。“在公共利益受到损害的时候,检察机关为了维护恢复公共秩序,必须有所作为。公益诉讼所追求的既要维护个体利益,更要维护社会公共利益,实现个体利益与社会利益之和谐与均衡发展的价值取向,只有在与检察职权的结合中才能得以完美实现。”
⑩邓慧玲.广东首例环境公益诉讼获胜.中国环境报.2009年1月20日.第3版.“海珠区人民法院根据《水法》第三条规定和《民法通则》第七十三条的规定,认定此案受污染的海珠区石榴岗河水属于国家资源,检察机关作为国家的法律监督机关,有权就其辖区内洗水厂的违法行为造成的损害提起诉讼。”而《水法》第3条:“水资源属于国家所有,即全民所有。”
张艳蕊.民事公益诉讼制度研究——简论民事诉讼机能的扩大.北京大学出版社.2008年版.第133页.“检察机关代表国家作为特殊民事诉讼主体。检察机关作为国家与社会公共利益的代表,依法享有作为国家或社会公共利益诉讼代言人而应当享有的相关利益,这种利益来自国家作为特殊民事主体地位的必然要求的,也必然涉及国家或社会公共利益可能得到的和应当得到的所有财产和利益。当国家或社会公共利益的利益受到不法侵害时,这些也就构成了检察机关诉诸司法的利益。检察机关与其所代表的社会大众的诉讼中是一种(法定的)诉讼信托关系。”
江苏首例环境公益诉讼案开审“刑事 民事”惩罚力度更大.http://www.chinacourt. org/html/article/200906/19/361797.shtml.中国法院网.2009年6月19日.“起诉书称:李华荣、刘士密的盗伐行为,已构成民事侵权,造成该路段防护林缺口,破坏了防护林的完整性,破坏了环境,容易使高速公路路面产生横向风流,给高速公路行驶的车辆带来安全隐患。根据我国民法通则的相关规定,两被告应承担民事责任,请求法院依法判决两被告补种树木。”《渝水检察信息》(第35期).http://www.yushui.gov.cn/ysxw/qndt/ysjcxx/2009/02/172978. html新余市渝水区人民政府网站,2008年11月7日“检察机关认为:两被告未经批准,擅自向饮用水源排放污染物,严重污染了仙女湖的水质,其行为违反了《江西省生活饮用水水源污染防治办法》、《新余市仙女湖水质保护办法》、《中华人民共和国水污染防治法》有關规定,构成了对新余市城市生活饮用水源仙女湖的侵害。”
邓一峰.环境诉讼制度研究.中国法制出版社.2008年版.第131页.“改革开放20多年来,我国生态环境立法一直行驶在‘快车道’上,没有哪一个法领域能像生态环境法那样,几乎年年有法律通过,甚至一年有几部法律出台。”
参考文献:
[1]齐树洁,林建文主编.环境纠纷解决机制研究(第2辑).福建:厦门大学出版社.2005.
[2]颜运秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.
[3]孙谦.检察理论研究综述.北京:中国检察出版社.1990.
[4]李挚萍.环境法的新发展——管制与民主之互动.北京:人民法院出版社.2006.
[5]陈兴生.民事公诉制度质疑.国家检察官学院学报.2001(3).