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摘要：改革开放以来天津市农村取得了巨大的发展成就。回顾这一历史进程，有诸多典型的经验做法值得总结，站在两个一百年奋斗目标历史交汇期的关键节点上，农村领域的改革发展所积累的宝贵经验成为开启新征程的重要财富。改革开放以来，不同时期天津市农村发展的重要改革举措和发展成就，获得了坚持问题导向、坚持产业发展为核心、坚持城乡统筹、坚持以人为本、坚持党的领导不动摇等五个方面的成功经验和启示。结合党中央、国务院提出的乡村振兴战略总体要求和党的十九届五中全会的相关指示精神，天津市“十四五”期间农村发展应从持续深化农村改革，加快产业转型升级，加强农村生态环境治理，提升民生质量，加强党对“三农”工作的领导等方面推动天津农业农村现代化发展。
关键词：改革开放;农村发展;历程回顾;展望
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2020）06-0099-13
党的十一届三中全会开启了中国改革开放新时期，时至今日已经走过了四十多年的改革发展历程，中国经济社会建设取得了举世瞩目的成就。这一伟大历程，正是以中国农村改革为标志拉开的序幕[1]。作为中国改革开放最早、北方最大的沿海城市，改革开放以来天津市农村和全国其他地区一样发生了翻天覆地的变化[2]，农业产值从1978年的6.72亿元增长到了2019年的414.357亿元，年均增长率为10.31%①。全市六大“菜篮子”产品的人均占有量和自给率位居京津冀三地之首[3]。农民生活水平显著提高，农村人均可支配收入从1978年的162元增长到2019年的24804元，位居全国第四②。农村人居环境、基础设施、基层治理水平稳步提升，镇域经济实力不断壮大。在这四十多年的发展过程中，天津市委、市政府根据各个时期中央的指示精神和本地农村实际，适时出台了一系列政策措施，有力地推动了农业农村发展。回顾改革开放以来天津市农村发展的历史进程，有诸多典型经验做法值得总结，站在两个一百年奋斗目标历史交汇期的关键节点上，农村领域改革发展所积累的宝贵经验成为开启新征程的重要财富。
但同时也需要看到农业依然是天津市“四化同步”的“短腿”，农村仍然是经济社会发展的“短板”。虽然全市城乡统筹发展程度较高，农业农村现代化走在全国前列，但是与二三产业和其他先进地区的农村相比，天津农业农村发展相对滞后的现实问题依然存在，这不仅会影响天津高质量小康社会奋斗目标的实现，也将阻碍天津国际化大都市的现代化建设进程。这就要求我们在回顾过去发展经验的同时，对下一阶段天津市农村发展进行展望，明确工作目标，补齐发展短板，完善体制机制和政策体系，为全面实现“农业强、农村美、农民富”的农业农村现代化目标奠定坚实基础。
鉴于此，课题组在搜集大量政策文件、数据资料、调研案例的基础上，梳理了天津市改革开放四十多年来农村发展的重大成就和典型经验，并根据新时代乡村振兴战略要求和目标，展望天津市“十四五”时期农村改革发展的目标任务，在此基础上，提出了推进天津市农村现代化建设的对策建议，以期为政府部门提供决策参考。
一、天津市农村改革发展历程回顾
党的十一届三中全会以来，天津市农业农村发展经历了数次重大战略调整，这大致可以分为五个阶段：
（一）第一阶段（1978—1989 年）：农村基本经营和治理制度确立阶段
1.家庭联产承包责任制在天津确立。党的十一届三中全会以后，天津市响应中央号召，在农村逐步确立了以“家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。1980年，市政府充分依靠农民群众，积极稳妥地推进联产承包责任制。1981年天津就出现了个别生产队搞土地承包到户。1982年普及到全市农村，出台了《关于稳定和完善联产承包责任制中处理若干具体问题的试行办法》，实行了以土地承包为主要内容的农业生产责任制。根据1984年的中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，全市绝大部分农村土地延长了承包年限，签订了承包合同，使土地承包又迈入了一个新的发展阶段，到1985年全部完成[4]。这一阶段农业发展思路是农、林、牧、副、渔全面发展，改革的核心是“多予、少取、放活”。农村土地逐步由集中统一经营向分散经营转变，按照邓小平“两个飞跃”理论，有效地解决了激励问题。
2.乡镇企业蓬勃发展。得益于改革开放以来民生改善和收入水平的提高，百姓对工业产品的需求不断增长。这个时期在农村，农业劳动生产效率不断提高，同时由于当时较为严格的城乡户籍管理政策，农村开始出现大量的剩余劳动力，这为农村工业化奠定了良好的劳动力和市场需求基础。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中提出，鼓励农民向各种企业投资入股;继续减少统派统购的品种和数量;允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。这使得大量乡镇企业快速产生与发展，在20世纪80年代中后期成为农村经济的重要支柱。这有效解决了农村剩余劳动力就业，为市场提供了大量工业产品，带动了广大农民脱贫致富。
3.乡镇基层政权进一步巩固。1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》提出，少数地方乡政府还没有完全起到乡一级政权的作用，并要求尽快将乡一级财政建立起来。天津市响应中央号召，将乡镇企业所得税和奖金税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、契税、车船牌照使用税等划给乡财政。但是，由于这几个方面的税收非常少，乡政府财政运转较为紧张，乡镇机构设置较为简单，主要包括乡镇党委、人大、政府、纪委、人民武装部，一些近郊区经济发达镇成立了乡镇经济组织[5]。此次改革之后，天津市的乡镇基层政权得到基本确立。
（二）第二阶段（1990—1999年）：农村发展制度稳固调整阶段
1.农村基本经营制度不断完善。1991年党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。这个决定概括了农村改革十几年来所形成的一系列行之有效的基本政策;1993年，党中央提出将土地承包期再延长30年。天津市迅速落实中央这一重要决定，按照市委市政府要求，各区县在1999年3月之前出台了“第二轮土地延包工作意见”和具体的实施办法。到1999年底天津绝大多數村完成了第二轮土地延包工作，进一步稳定了农村基本经营制度，给农民吃了一颗定心丸，农地投资规模加大，土地流转也日益活跃。随着农业生产力的不断提高，天津市农业产业结构不断调整和优化，发展思路是“一优三特”。即各涉农区县积极适应大城市近郊农业发展的需要，以农业资源和区位优势为依托，以适应市场、富裕农民为宗旨，以促进农业结构不断优化和升级为目标，推进农业设施建设，大力实施优质小站稻、特色蔬菜、特色水产品和特色经济作物“一优三特”的特色型农业生产，初步构筑了特色型农业格局。 2.乡镇企业改革深入推进。党的十五大以后，天津市开始对乡镇企业推行以改制确权为核心的改革。改革内容主要以产权制度改革为主，具体形式包括整体产权出让、先售后股、公司制改造，也有部分企业采取了租赁、承包等形式。为保证改革顺利进行，各涉农区县按照市委市政府的要求，先后出台了《关于深化乡镇集体企业改革的意见》等一系列政策，在全市范围内，绝大部分乡镇企业都完成了改制确权工作。通过改制，明晰了产权关系，规范了企业治理结构。这一阶段乡镇企业的快速发展也带动了集体经济积累增长，有力地推动了农村基础设施建设。
（三）第三阶段（2000—2012年）：城乡一体化转型发展阶段
1.新农村和小城镇建设推动城乡一体化发展。2006年天津市按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，加大农村建设投入力度，深入推进社会主义新农村建设。2010年天津市十五届人大三次会议对天津市农村发展提出了“城乡一体化”的重要要求。天津着手深入推进示范小城镇建设，使天津的农村城镇化再上新水平。同时，天津市积极破解土地和资金双重约束难题，在广泛征求农民意愿的基础上，探索出以宅基地换房形式建设示范小城镇、推进郊区城镇化新模式。并将东丽区华明镇、津南区小站镇、武清区大良镇等“十二镇五村”确立为示范小城镇建设试点[6]。随着新农村建设和城乡一体化发展的不断深入，农村民生得以改善和加强，城乡之间加快公共服务均等化，农村社会保障体系建设取得良好效果，农村老年人基本能够享受政府发放的养老补贴，农村合作医疗制度实现全覆盖，在全国属于领先行列。
2.农业发展向都市型农业转变。这一階段天津市农业的发展思路是，按照科学的农业发展观，以资源合理配置为基础，以农业提效、农民增收为目标，以大都市市场需求为导向，以科技进步为支撑，在稳定粮食产量的基础上，强化水利基础设施建设和农民素质培训，围绕农业产业化、标准化、设施化、信息化提升农业发展质量，大力扶持龙头企业和农民合作组织，进一步深化农业结构调整。同时以蓟县为代表的乡村旅游和观光休闲农业快速发展，涌现出毛家峪、穿芳峪等一批旅游乡村。这一时期，天津市根据各区县农业发展条件差异，确定了农业产业布局的规划：一是环城城乡融合发展区 ，包括东丽区、西青区、津南区和北辰区（不包括东丽区和津南区的滨海新区部分）;二是滨海特色产业发展区，包括滨海新区以及东丽区和津南区的滨海新区部分;三是远郊综合发展区，包括武清区、宝坻区、宁河县、静海县和蓟县平原洼地区域;四是山区生态经济发展区，蓟县山区区域。经过几年努力，广大农民从事农业生产的积极性空前高涨，农业经济效益显著提高，都市型农业发展格局初步呈现。
税费改革降低农民负担。2003年天津市涉农区县开始试点农业税费改革，实行“五个取消，一个调整，一个改革”，即取消乡统筹费，取消农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消农业特产税，取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策;改革村提留征收办法。改革之后农民负担大幅下降，减负比例达到56%[7]。2004年根据《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，天津市委、市政府部署落实减免农业税及农业税附加政策，农民实现零负担。
街镇经济实力不断壮大。2002年，为了壮大街镇财政，天津市各区县改变以前对街镇实行的“统收统支”财政管理模式，按照一级政权、一级事权、一级财权的要求，实行了新财政体制;2003—2004年天津市对区县的分税制财政管理体制进行了调整和完善，天津市区县和街镇财政实力显著增强。2005年又进行了调整和完善。这一改革举措，极大地调动了街镇发展积极性，迅速壮大了街镇经济实力。同时，各区县开始将农业、工业、城乡建设融入发展的总体框架中，统筹协调城乡发展。
（四）第四阶段（2013—2017年）：全面深化农村改革
农业供给侧结构性改革深入推进。根据2013年习近平总书记在天津考察时的指示精神，天津市明确了现代都市型农业的发展方向，并根据农业供给侧结构性改革的要求，把促进农民增收作为核心目标，坚持走质量兴农、绿色兴农、品牌强农发展之路，加快构建农业产业体系、生产体系、经营体系，推进全市现代都市型农业快速发展。各涉农区按照市委、市政府要求，出台了都市型农业发展规划，全面推进农业品牌建设和一二三产业融合发展[8]。与此同时，农村土地“三权分置”改革和确权颁证工作等改革工作稳步推进，2017年在全市范围内基本完成。这也为全市农村土地适度规模经营、推动农业现代化发展提供了良好的制度基础。
统筹推进美丽乡村建设。2014年，时任市委书记孙春兰在市十六届人大二次会议上，提出“做好总体规划，强化产城结合，以产兴城，产城联动，提高城镇化质量”的重要要求。并根据“美丽天津·一号工程”，统筹推进美丽乡村建设[9]。农村厕改、黑臭水体治理、农业污染治理等环保防治工作取得重要进展，农村环境和农业生态明显改善。
农村集体产权制度改革全面铺开。2016年以来，天津市开始在全市范围内落实农村集体产权制度改革，确定了“全面启动、积极稳妥、确保质量、确保稳定”的总体思路和“4个阶段、8个环节、32个步骤”的工作流程，预计到2020年全面完成这一改革任务。通过这项改革，天津市农村成立了集体经济组织统一管理农村集体经济资产，而村委会则主要承担社会服务和公共管理职能，这对于盘活农村集体资产、保护广大农村居民合法权益、理顺农村基层治理体系具有重要意义。
农村居民民生状况不断改善。这一时期农村居民收入水平进一步提高，民生质量显著提高，新型城镇化建设稳步推进。这一时期天津市加大了困难农村帮扶力度，2017年启动新一轮结对帮扶工作，对全市1041个帮扶村围绕党建、就业培训、产业带动、科技教育、金融服务、生态补偿、基础设施、住房安全、医疗救助、社会保障等方面进行“十项帮扶行动”。这也是天津市在解决绝对贫困的基础上，对于如何进一步缩小城乡收入差距，建立解决相对贫困机制的实践探索。 （五）第五阶段（2018至今）：开启乡村振兴阶段
出台天津市乡村振兴战略顶层设计。党的十九大以来，天津市根据中央关于乡村振兴“产业发展、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，结合天津发展实际制定了《天津市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确了下一阶段全市农村发展的工作目标和方案，开启了新时代天津市乡村全面振兴的新篇章，并进一步出台了《天津市委市政府关于落实乡村振兴战略坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的实施意见》，完善了实施乡村振兴战略工作的体制机制。
多措并举促进农业产业提质增效。习近平总书记在党的十九大报告中将现代农业体系概括为现代农业生产体系、现代农业经营体系、现代农业产业体系。为了进一步推进农业产业提质增效，实现现代化发展，天津市根据习近平总书记讲话和中央的相关部署，从以下几个方面着手落实。一是天津市实施了质量兴农工程和农业综合生产能力提升工程，这包括特色农产品优势区创建工程、农产品品牌提升工程、高标准农田建设工程、农业科技自主能力创新提升工程、质量安全工程等十四个方面的工作，进一步完善现代农业生产体系。二是现代农业经营体系培育工程，包括新型经营主体培育工程、农村集体产权制度改革工程、新型农村集体经济振兴计划三个方面的工作，进一步培育现代农业经营体系。三是农村一二三产业融合发展工程，包括农产品加工业提升行动、农商互联工程、农产品网络销售全覆盖工程等八个方面的工作，进一步构建现代农业产业体系。
大力推进生态宜居乡村建设。天津市主要从农业污染治理、人居环境改善、生态环境保护和修复三個方面来推进生态宜居乡村建设。一是实施农业绿色发展工程，包括农业绿色生产行动、畜禽粪污资源化利用、农业环境突出问题治理工程、农业面源污染防治工程四个方面内容。二是实施农村人居环境整治工程，包括农村垃圾整治专项工程、厕所革命、农村生活污水治理工程等七个方面内容。三是实施乡村生态保护与修复工程，包括双城间绿色生态屏障工程、营造林工程等五个方面的内容。
提升乡村治理体系和治理能力。为了巩固党在农村执政基础、全面加强和改进乡村治理，夯实乡村振兴根基，天津市实施了现代乡村治理工程，包括“自治乡村”建设工程、“法律进乡村”活动、农村民主法治建设活动、农村社会治安防控体系建设工程、农村“雪亮工程”。2018年11月，天津市在全国率先完成村党组织书记和村委会主任“一肩挑”改革，进一步加强了党在农村工作的全面领导。
传承和提升乡村文化。为了给乡村振兴营造良好文化环境，天津市实施了乡村文化传承提升工程，这包括农耕文化保护传承工程、“戏曲进乡村”工程、“中国民间文化艺术之乡”建设工程、乡村传统工艺振兴工程、农村特色文化产业发展工程五个方面内容。
加快补齐民生短板，提高民生质量。发展为了人民是中国特色社会主义经济发展的根本立场，乡村振兴战略的出发点和立足点都是为了提升农村民生质量。天津市城乡居民收入差距进一步缩小，2019年全市农村居民的人均收入达到24804元，增长7.5%，高于同期城镇居民人均收入7.3%的增幅。同时，天津市多措并举补齐乡村民生短板，实施了多项乡村民生改善工程。一是实施乡村基础设施提升工程，包括农村公路建设工程、农村水利基础设施建设工程、农村新一代信息基础设施建设等五个方面内容。二是实施乡村公共服务全覆盖工程，包括乡村教育质量提升计划、健康乡村计划等五个方面内容。三是实施乡村人才支撑工程，这包括农村劳动力职业技能培训工程、新型职业农民培育工程等五个方面内容。
二、天津市农村改革发展基本经验总结
（一）改革必须顺应时代发展大势坚持问题导向
中国改革开放四十多年的历程，也是天津市农村发展理论和改革实践内涵不断丰富的过程。天津市农村发展经历了五个实践阶段，每个阶段有着不同的现实问题和时代要求。具体来看，天津市在这五个阶段先后面临“农村经济发展停滞问题——农村基层组织涣散问题——发展体制机制滞后问题——农民生活水平和农村发展质量问题——城乡发展差距问题”等一系列重要问题。面对上述问题的考验，天津市根据国家改革统一部署，从天津实际出发，在每个阶段都出台适宜的改革举措，交出了令人满意的答卷。
改革开放初期天津市农村百废待兴，在市委、市政府的全力推动下，从1980年开始用5年时间完成了全市家庭联产承包责任制改革，激发农民生产积极性，解决了农村经济发展停滞的问题。1986年开始在全市范围内建立了乡镇政府，解决了农村基层治理和基层组织涣散的问题，促使农村经济和社会发展走上正轨，社会面貌焕然一新。20世纪90年代之后农村发展体制机制滞后的弊端逐渐凸显。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，天津市农村改革准确把握住这一时代脉搏，从激活农村土地流转市场入手，推动农业市场化、产业化、规模化经营;并通过乡镇企业改革，规范企业产权关系和治理结构，推动农村工商产业发展。这为日后天津市农村经济快速发展提供了制度保障。2000年之后天津市不再盲目追求增产增收，而是以科学发展观为指引，注重规划设计、优化调整生产结构和创新发展模式，妥善解决了农民生活水平和农村发展质量问题。这一时期城乡统筹的发展模式逐步确立，创新了多种乡村就地城镇化的发展模式;农业生产结构优化调整，奠定了都市型现代农业基础;民生条件不断改善，农村地区和农村人口全部摆脱贫困，农村居民人均收入水平走在全国前列。进入新时代以来，城乡之间发展不平衡不充分成为当前天津市经济社会发展面临的主要矛盾之一。这一时期天津市始终把农业农村放在优先发展的位置上，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。现代型都市农业、特色小镇、美丽乡村、三权分置改革、农地确权颁证、集体产权制度改革等一系列改革措施都走在全国前列。为天津市落实乡村振兴战略、实现农村全面振兴奠定了坚实的物质基础和制度保障。 （二）改革必须以产业发展作为农村领域改革的核心
产业兴旺是农村改革发展的最有力支撑。农村的人居环境、乡风文化、社会治理、民生条件都是以产业为基础的。回顾改革开放以来天津市农村领域的一系列改革措施，核心都是以促进农村产业发展，提升农村社会生产力为目的。改革开放初期推行的家庭联产承包责任制改革，明确了农村土地的社会所有制形式，将土地承包经营权交给农民，促使农业生产力得到空前解放，农产品产量大幅增长;与此同时，农村人地关系进一步松绑，大量剩余劳动力就地转移从事非农工作，使得乡镇企业异军突起。从20世纪80年代到90年代中期，天津市农村的农业、工商产业进入到发展的黄金期，留下了改革開放以来天津市经济发展浓墨重彩的一笔。党的十四大党中央提出社会主义市场经济体制改革，天津市也开始以市场为导向推进农村领域改革，包括天津市各涉农区县积极推进土地延包工作，促进了农村土地流转和农地市场发育，推动了工商资本下乡和农业产业化进程。社会主义新农村建设时期，我市将“产业发展”作为新农村建设的第一要求，积极落实中央“工业反哺农业、城市反哺农村”指示精神，围绕农业产业化、标准化、设施化、信息化提升农业发展质量。党的十八大之后，农村经济领域改革不断深化，全市镇域经济快速发展，一二三产业融合程度普遍提升，从产业层面带动了城乡融合发展。乡村振兴战略实施以来，“产业兴旺”是乡村全面振兴的第一要求，深入落实农业供给侧结构性改革、推动产业提质增效、培育农村发展新动能依然是未来天津市农村改革发展工作的第一要务。
（三）改革必须按照现代化建设要求坚持城乡统筹
实现城乡统筹发展是把我国建设成为社会主义现代化强国发展目标的内在要求，也是解决新时代社会主要矛盾的必然要求。天津市农村具有典型的大都市农村特征，这意味着天津市农村改革必须按照国际化大都市建设的要求，在坚持城乡统筹、实现城乡融合发展中，走出自身的特色道路。所以，在区域功能方面，天津市农村地区除了承担农业生产功能之外，还承担着城市社会功能、生态功能等，例如天津市城市总体规划确定的“一轴两带三区”中的三个生态区用地全部都分布在农村地区。在区域经济发展方面，大量农村地区得到了城市地区产业扩散和反哺的优越条件，农村地区工商产业发达，涌现出双街镇、中北镇、中塘镇等经济发达镇。
时至今日，农村已经融入进天津市城市发展规划中。在2009年制定的《天津市新农村建设布局规划》中就结合中央提出的新农村建设指导方针和天津市自身实际，对全市12个涉农区进行了统一的规划。例如，天津市以“城镇体系+乡村体系”为编制体系，将城乡体系结构规划到村一级。在主城区的各层规划已经完善的基础上，进一步对“镇、街、村”进行了重点规划设计。从而形成了由新城、中心镇、一般镇、中心村、基层村五个层次紧密衔接的现代城乡体系结构。进入新时代以来，“镇”作为连接“城”和“村”纽带，功能不断强化，特色小镇、经济发达镇、强街强镇不断涌现。城乡基础设施体系不断由城市向乡村延伸，农村交通体系与城市对接，绝大部分乡村至少有两条公路相连，城乡的教育、医疗、社会保障体系逐渐均等化，成为天津市坚持走城乡融合发展道路的重要成果。
（四）改革必须坚持以人为本尊重农民主体地位
发展为了人民是中国特色社会主义经济发展的根本立场，中国共产党领导的改革开放，始终坚持以实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为工作的着力点和出发点。改革开放初期，改革的中心思想是“多予、少取、放活”，让农民得到实惠，激活激发农民群众改革的积极性主动性创造性。20世纪90年代的农业产业化和乡镇企业改革，将农村剩余劳动力从土地上解放出来，有力地促进了农民非农就业和收入增长。2000年以后，天津市出台了大量以促进农民增收为中心和目标的政策措施，比如，取消农业税、天津市农村财政体制改革、“12345”工程等。同时，天津市以新农村建设为契机，不断探索天津城乡一体化和新型城镇化的创新发展模式，增强农村居民的幸福感和获得感。新时代以来，天津市各项农村改革措施将“尊重农民意愿”作为改革推进的底线之一，新型城镇化建设、土地制度改革、集体产权制度改革等都是在充分尊重农民意愿的基础上推进的。乡村振兴战略更是为了满足农民群众日益增长的美好生活需要。多年的实践表明，只有引导好、保护好、发挥好人民群众的积极性，才能把群众的力量凝聚成加快发展的强大合力。
（五）改革必须始终坚持党的领导毫不动摇
天津市四十多年农村改革开放的实践探索告诉我们，改革必须要由党来领导，必须构建和完善农村基层党组织才能保证改革方向的正确性。改革开放初期，天津市过于强调乡村经济的重要性。虽然农业产量大幅增长，但是农村基层党组织涣散，造成了农村经济、政治、文化、社会都出现了较多问题。因此天津市在完成家庭联产承包责任制改革之后，快速启动了乡镇政府建设工作，稳定了农村发展的局面。之后天津市农业农村进入发展“黄金期”，尤其是农村工商业和乡镇企业快速发展。天津市为了保证乡镇企业规范化运行，开始进行乡镇集体企业改革，这期间，大量农村集体企业在改制确权过程中打着“市场化”的名义将集体企业转制为私人企业，导致大量集体资产流失，使得集体经济和集体企业一蹶不振，农民利益受到严重损害。因此从2016年开始天津市全面推进农村集体产权制度改革，厘清了农村集体产权关系，从制度上保障了农村居民享有集体资产保值增值带来的收益的权利。在推进农业产业化和现代化发展过程中，也出现了工商资本无序下乡，打着发展农业的旗号发展乡村旅游，很多农村的大棚房项目使得基本农田和耕地被侵占。近年来天津市着力清除农村大棚房和虚假合作社，才保证天津都市型现代农业发展的正确方向。在推进农村土地有序流转和适度规模经营过程中，乡村黑恶势力一度给天津市农村土地市场秩序造成严重的恶劣影响，为此农村地区成为了当前天津市“扫黑除恶”专项斗争的主战场。在全面深化改革的关键时期，天津市委牢牢把握“坚持和加强党对农村工作的全面领导”，在全国率先推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”改革，为下一步深化农村领域改革、落实乡村振兴战略奠定了坚实的组织基础和制度保障，也促进乡村治理体系和治理能力现代化进一步提升。 三、天津市农村“十四五”发展目标前瞻
“十四五”规划是中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。站在这一关键节点，积极谋划“十四五”天津市农村发展的目标任务，为实现第二个一百年奋斗目标打下坚实基础。为此，课题组基于党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”专章的内容，并参考了中共中央国务院颁发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以及天津市和其他地区的乡村振兴战略规划的指标体系和发展目标，构建了天津市农村“十四五”发展指标体系。本指标体系按照乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，并结合“十三五”以来天津市乡村发展指标变动情况，提出到2025年天津市农村发展的目标愿景。
根据《建议》中提出的“提高农业质量效益和竞争力”的目标要求，本文从8个方面构建了产业兴旺的指标（如表1所示）。其中，“粮食综合生产能力”“高标准农田规模”“地产农产品质量安全抽检合格率”这三项指标是衡量地区粮食安全、食品安全的重要指标，均为约束性指标。鉴于上述三项指标的重要性，我们认为指标的提升速度应不断加快。因此2022年到2025年目标值年均提升幅度都要高于2020到2022年年均提升幅度。“农业科技进步贡献率”“多种形式土地规模经营比重”“农业规模经营主体产品网络销售覆盖率”主要衡量了农业现代化生产体系、经营体系和产业体系的建设程度。
生态宜居方面共设计了6个二级指标（如表2所示）。其中， “畜禽粪污综合利用率”指标为约束性指标，这主要考虑到天津市城镇化率较高，未来畜禽养殖产业聚集可能性较大，畜禽粪污造成的环境污染会比其他地区更为严重，因此提高畜禽粪污综合利用率来实现污染防治是一项刻不容缓的工作。“农村卫生厕所普及率”是农村厕改的衡量指标，本次《建议》中明确提出“因地制宜推进农村改厕……，改善农村人居环境”，因此这是“十四五”期间必须全面完成的一项改革任务，同为约束性指标。“森林覆盖率”“农田灌溉水有效利用系数”“秸秆利用率”“村污水处理设施覆盖率”是衡量农业绿色生产和农村生态环境的预期性指标。
根据《建议》中提出的“推进城乡公共文化服务体系一体建设”和“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”的目标要求，本文在乡风文明和治理有效方面共设计了6个二级指标（如表3所示），主要目标是补齐农村在公共文化服务和社会治理中的短板。其中，“新增劳动力平均受教育年限”为约束性指标，用来衡量城乡教育公平以及农村人力资本质量提升水平。“村综合性文化服务中心覆盖率”“农村义务教育学校专任教师本科以上学历比率”“农村居民教育文化娱乐支出占比”为乡风文明的预期性指标。“村庄管理规划覆盖率”和“有村规民约的村”占比为衡量乡村治理有效的预期性指标。
根据《建议》中提出的“民生福祉达到新水平。实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高”的目标要求，本文在生活富裕方面共设计了7个二级指标（如表4所示）。其中，“农村居民恩格尔系数”“城乡居民收入比”“农村居民养老保险参保率”“农村居民基本医疗保险参保率”为约束性指标，用来衡量城乡收入差距和公共服务均等化程度。考虑到未来农村相对贫困解决机制的逐步完善和城乡统筹发展体制机制的健全，我们预期的是农村民生改善速度将不断加快，因此在设置上述四项指标从2022年到2025年的年均改善速度时要稍快于2020到2022年的年均改善速度。
四、推进天津市农村现代化建设的对策建议
针对“十四五”时期天津市农村发展目标展望和当前农村发展面临的突出问题和短板，并结合党的十九届五中全会通过的《建议》中“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”专章中的相关内容，我们认为应从以下几个方面入手，全面落实乡村振兴战略，推动天津市农业农村现代化发展。
（一）持续深化农村领域改革，激发农村发展活力
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和“乡村振兴战略”指引，不断深化农村改革，扩大开放程度。以农业供给侧结构性改革为主线，促进农业提质增效，培育发展新动能。通过农村土地制度改革、集体产权制度改革，盘活农村资源要素，优化资源配置效率。通过城乡一体的劳动力市场改革，调动和吸引各方人才投身乡村振兴，增强农业农村自我发展的人才支撑。建设城乡统一的产品要素市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进土地、人才、资金在城乡间自由流动，激发农村发展活力。
（二）坚持现代都市型农业发展方向，加快产业转型升级
1.优化农业产业布局。天津市都市型现代农业建设应当符合城市地区多元化的市场需求，利用海洋、滩涂、平原、山地多样化的资源特点，分类推进各地区农业农村多层次发展，加速天津市现代化农业产业布局结构优化调整[10]。
2.大力发展智慧农业，培育壮大新动能。抢抓新基建机遇，扩大通信管网、增加5G无线基站、提高各级机房等设施在农村的覆盖面，促进电信企业在农村提速降费，为全市农业大数据网络建设提供基础条件保障。广泛布局农业物联网设备，提高农业机械、农田设施、农业信息化裝备等的科技含量。推进农业数据资源整合，规范物联网产品标准，构建农业大数据监测预测系统。健全智慧农业配套政策体系，引导资金、人才、技术向智慧农业领域聚集，进一步培育农业创新发展的新动能。
3.推动京津冀现代农业协同发展。明确天津市在京津冀地区农业功能定位，增强高端、特色、鲜活农产品的供给能力。成立京津冀农产品质量安全监管联盟，实现区域间农产品安全联合监管，建立起标准统一、结果互认、信息共享、合作执法、全程可追溯的区域一体化监管体系，并推动建设统一的流通市场与物流体系。加强科技协作，建立农业科技联合创新高地，建设农业高新技术产业示范区，推进生物育种产业的成果转化和推广应用。 （三）加强农村生态环境治理
1.切实提升农村人居环境质量。加强农村整体规划，统筹考虑村庄生态功能布局。强化绿化管护，避免重栽植轻管理的情况。坚决完成厕所革命，按照群众接受、经济适用、维护方便、不污染公共水体的要求，因地制宜地选择改厕模式。加强排污系统建设。尽快补齐污水收集处理能力不足这一短板，避免随意排放。提高垃圾处理能力，并逐步推进适合农村特点的垃圾分类和垃圾资源化利用工作。探索环境治理经费三方共担制度，在加大财政投入的同时，探索建立村集体补助、农户分担等经费制度。
2.推进农业绿色生产行动。推广以秸秆还田、免耕少耕、节水保墒为主要内容的保护性耕作方式。减少宝坻、津南等地区的水稻等高耗水量作物的播种面积，并推广滴灌、渗灌、喷灌等节水灌溉技术，严控土壤盐碱化。推进化肥、农药减量增效工作和地膜等废弃物无害化处理和循环利用。严控养殖业污染，推进畜禽粪污资源化利用，加强养殖业污染监管。加强灌溉水质的检测与管理，严禁使用未经处理的生产和生活污水灌溉农田。充分利用现有沟、渠等设施，收集和净化地表水，设置生态缓冲带，降低农田中的有机物通过地表径流进入河流、湖泊水体，缓解农业面源污染。
3.探索建立市场化、多元化污染防治机制。构建政府机构、社会组织、市场主体共同参与的多元共治机制，探索建设由政府发布防污治污项目、第三方专业机构治理、污染主体付费购买生态服务的市场化运营模式。加强绿色金融政策对农业农村污染防治的支持力度，通过财税补贴、赋予权利、给予特殊待遇等调动各类主体参与农业绿色金融的积极性，并完善农业绿色金融监管制度。
（四）补齐基础设施短板，提升民生质量
1.完善硬件基础设施建设。加强村内道路和信息化设施建设，完善农村物流基础设施网络。支持产地建设农产品贮藏保鲜、分级包装等设施，鼓励企业在农村具备条件的村建立物流配送网点，提升城镇载体功能。继续实施农村饮水提质增效工程，强化农村饮水工程规范化管理，继续推进天津城乡供水一体化进程。全面实施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改造。健全村庄基础设施建管长效机制，明确各方管护责任，鼓励各区将管护费用纳入财政预算。
2.加大农村文化基础设施投入。坚持公益性文化设施以政府投入为主的原则，同时拓宽融资渠道，建设乡村公共文化服务体系。充分调动社会力量，吸引社会资金投入乡镇图书馆、文化站等建设。设立农村文化建设专项资金，确保农村重点文化建设的资金需求，加快农村思想文化阵地建设。支持乡村体育设施建设，资金上要保证一个村拥有一块综合体育健身与文化活动及村落公共活动的公共活动场所，推动村健身设施全覆盖。积极推动实施公共数字文化工程，充分发挥网络、新媒体作用，使农民群众能便捷获取优质数字文化资源。
3.推进城乡基本公共服务均等化。全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障等公共服务水平，在公共服务资源上适当向农村地区倾斜。提升乡村义务教育师资水平和教学设施质量，普及乡村高中阶段教育。以街镇为单位整合教育基础薄弱乡村地区的教育资源，扶持当地寄宿制学校发展。强化城区学校与乡村学校对口支援制度，提升乡村师资队伍质量。促进医疗卫生资源向农村下沉，完善乡村分级诊疗制度，提升医疗机构服务范围和接诊能力。加强城乡医疗机构人才交流，培养农村医疗人才。扩大农村社保覆盖面，并逐渐与城镇职工社保体系并轨，形成能够吸引新型职业农民等“三农”人才留在农村的社保体系。
（五）强化党对“三农”工作的领导，完善乡村基层治理体系
1.强化农村基层党建。坚持农村基层党组织的领导核心地位，强化四级书记负责制的制度保障，加强农村基层党组织带头人和党员队伍建设。健全党组织对农村工作的领导机制，严格落实“六步决策法”和“四议两公开”的议事决策制度。
2.健全村民自治制度。加强村民会议、村民代表会议、村民议事会等村民自治组织建设，健全乡村民主决议程序，形成依托村民自治组织的多层次民主协商机制，发挥群众参与治理主体作用。实施“阳光农廉网”建设工程，将党务、村务、财务等村内事务向社会公开，形成全民监督局面。要求各村完善村规民约等自治章程，为自治实践提供制度保障。
3.加强法治保障。根据天津市农村实际完善乡村法律体系，保障乡村改革发展稳定。积极开展普法宣讲，提高农民法律意识和法治素养。加强对农村班子成员依法办事能力的培养。健全农村法律服务体系建设，提倡用法律手段解决矛盾纠纷。
注释：
①数据来源：《天津市统计年鉴2018》和《2019年天津市国民经济和社会发展统计公报》。
②数据来源：《中国统计年鉴2019》。
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[10]刘刚. 都市农业产业集群发展模式研究——以天津市为例[J]. 中国农业资源与区划， 2015，（6）.
关键词：改革开放;农村发展;历程回顾;展望
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2020）06-0099-13
党的十一届三中全会开启了中国改革开放新时期，时至今日已经走过了四十多年的改革发展历程，中国经济社会建设取得了举世瞩目的成就。这一伟大历程，正是以中国农村改革为标志拉开的序幕[1]。作为中国改革开放最早、北方最大的沿海城市，改革开放以来天津市农村和全国其他地区一样发生了翻天覆地的变化[2]，农业产值从1978年的6.72亿元增长到了2019年的414.357亿元，年均增长率为10.31%①。全市六大“菜篮子”产品的人均占有量和自给率位居京津冀三地之首[3]。农民生活水平显著提高，农村人均可支配收入从1978年的162元增长到2019年的24804元，位居全国第四②。农村人居环境、基础设施、基层治理水平稳步提升，镇域经济实力不断壮大。在这四十多年的发展过程中，天津市委、市政府根据各个时期中央的指示精神和本地农村实际，适时出台了一系列政策措施，有力地推动了农业农村发展。回顾改革开放以来天津市农村发展的历史进程，有诸多典型经验做法值得总结，站在两个一百年奋斗目标历史交汇期的关键节点上，农村领域改革发展所积累的宝贵经验成为开启新征程的重要财富。
但同时也需要看到农业依然是天津市“四化同步”的“短腿”，农村仍然是经济社会发展的“短板”。虽然全市城乡统筹发展程度较高，农业农村现代化走在全国前列，但是与二三产业和其他先进地区的农村相比，天津农业农村发展相对滞后的现实问题依然存在，这不仅会影响天津高质量小康社会奋斗目标的实现，也将阻碍天津国际化大都市的现代化建设进程。这就要求我们在回顾过去发展经验的同时，对下一阶段天津市农村发展进行展望，明确工作目标，补齐发展短板，完善体制机制和政策体系，为全面实现“农业强、农村美、农民富”的农业农村现代化目标奠定坚实基础。
鉴于此，课题组在搜集大量政策文件、数据资料、调研案例的基础上，梳理了天津市改革开放四十多年来农村发展的重大成就和典型经验，并根据新时代乡村振兴战略要求和目标，展望天津市“十四五”时期农村改革发展的目标任务，在此基础上，提出了推进天津市农村现代化建设的对策建议，以期为政府部门提供决策参考。
一、天津市农村改革发展历程回顾
党的十一届三中全会以来，天津市农业农村发展经历了数次重大战略调整，这大致可以分为五个阶段：
（一）第一阶段（1978—1989 年）：农村基本经营和治理制度确立阶段
1.家庭联产承包责任制在天津确立。党的十一届三中全会以后，天津市响应中央号召，在农村逐步确立了以“家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。1980年，市政府充分依靠农民群众，积极稳妥地推进联产承包责任制。1981年天津就出现了个别生产队搞土地承包到户。1982年普及到全市农村，出台了《关于稳定和完善联产承包责任制中处理若干具体问题的试行办法》，实行了以土地承包为主要内容的农业生产责任制。根据1984年的中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，全市绝大部分农村土地延长了承包年限，签订了承包合同，使土地承包又迈入了一个新的发展阶段，到1985年全部完成[4]。这一阶段农业发展思路是农、林、牧、副、渔全面发展，改革的核心是“多予、少取、放活”。农村土地逐步由集中统一经营向分散经营转变，按照邓小平“两个飞跃”理论，有效地解决了激励问题。
2.乡镇企业蓬勃发展。得益于改革开放以来民生改善和收入水平的提高，百姓对工业产品的需求不断增长。这个时期在农村，农业劳动生产效率不断提高，同时由于当时较为严格的城乡户籍管理政策，农村开始出现大量的剩余劳动力，这为农村工业化奠定了良好的劳动力和市场需求基础。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中提出，鼓励农民向各种企业投资入股;继续减少统派统购的品种和数量;允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。这使得大量乡镇企业快速产生与发展，在20世纪80年代中后期成为农村经济的重要支柱。这有效解决了农村剩余劳动力就业，为市场提供了大量工业产品，带动了广大农民脱贫致富。
3.乡镇基层政权进一步巩固。1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》提出，少数地方乡政府还没有完全起到乡一级政权的作用，并要求尽快将乡一级财政建立起来。天津市响应中央号召，将乡镇企业所得税和奖金税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、契税、车船牌照使用税等划给乡财政。但是，由于这几个方面的税收非常少，乡政府财政运转较为紧张，乡镇机构设置较为简单，主要包括乡镇党委、人大、政府、纪委、人民武装部，一些近郊区经济发达镇成立了乡镇经济组织[5]。此次改革之后，天津市的乡镇基层政权得到基本确立。
（二）第二阶段（1990—1999年）：农村发展制度稳固调整阶段
1.农村基本经营制度不断完善。1991年党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。这个决定概括了农村改革十几年来所形成的一系列行之有效的基本政策;1993年，党中央提出将土地承包期再延长30年。天津市迅速落实中央这一重要决定，按照市委市政府要求，各区县在1999年3月之前出台了“第二轮土地延包工作意见”和具体的实施办法。到1999年底天津绝大多數村完成了第二轮土地延包工作，进一步稳定了农村基本经营制度，给农民吃了一颗定心丸，农地投资规模加大，土地流转也日益活跃。随着农业生产力的不断提高，天津市农业产业结构不断调整和优化，发展思路是“一优三特”。即各涉农区县积极适应大城市近郊农业发展的需要，以农业资源和区位优势为依托，以适应市场、富裕农民为宗旨，以促进农业结构不断优化和升级为目标，推进农业设施建设，大力实施优质小站稻、特色蔬菜、特色水产品和特色经济作物“一优三特”的特色型农业生产，初步构筑了特色型农业格局。 2.乡镇企业改革深入推进。党的十五大以后，天津市开始对乡镇企业推行以改制确权为核心的改革。改革内容主要以产权制度改革为主，具体形式包括整体产权出让、先售后股、公司制改造，也有部分企业采取了租赁、承包等形式。为保证改革顺利进行，各涉农区县按照市委市政府的要求，先后出台了《关于深化乡镇集体企业改革的意见》等一系列政策，在全市范围内，绝大部分乡镇企业都完成了改制确权工作。通过改制，明晰了产权关系，规范了企业治理结构。这一阶段乡镇企业的快速发展也带动了集体经济积累增长，有力地推动了农村基础设施建设。
（三）第三阶段（2000—2012年）：城乡一体化转型发展阶段
1.新农村和小城镇建设推动城乡一体化发展。2006年天津市按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，加大农村建设投入力度，深入推进社会主义新农村建设。2010年天津市十五届人大三次会议对天津市农村发展提出了“城乡一体化”的重要要求。天津着手深入推进示范小城镇建设，使天津的农村城镇化再上新水平。同时，天津市积极破解土地和资金双重约束难题，在广泛征求农民意愿的基础上，探索出以宅基地换房形式建设示范小城镇、推进郊区城镇化新模式。并将东丽区华明镇、津南区小站镇、武清区大良镇等“十二镇五村”确立为示范小城镇建设试点[6]。随着新农村建设和城乡一体化发展的不断深入，农村民生得以改善和加强，城乡之间加快公共服务均等化，农村社会保障体系建设取得良好效果，农村老年人基本能够享受政府发放的养老补贴，农村合作医疗制度实现全覆盖，在全国属于领先行列。
2.农业发展向都市型农业转变。这一階段天津市农业的发展思路是，按照科学的农业发展观，以资源合理配置为基础，以农业提效、农民增收为目标，以大都市市场需求为导向，以科技进步为支撑，在稳定粮食产量的基础上，强化水利基础设施建设和农民素质培训，围绕农业产业化、标准化、设施化、信息化提升农业发展质量，大力扶持龙头企业和农民合作组织，进一步深化农业结构调整。同时以蓟县为代表的乡村旅游和观光休闲农业快速发展，涌现出毛家峪、穿芳峪等一批旅游乡村。这一时期，天津市根据各区县农业发展条件差异，确定了农业产业布局的规划：一是环城城乡融合发展区 ，包括东丽区、西青区、津南区和北辰区（不包括东丽区和津南区的滨海新区部分）;二是滨海特色产业发展区，包括滨海新区以及东丽区和津南区的滨海新区部分;三是远郊综合发展区，包括武清区、宝坻区、宁河县、静海县和蓟县平原洼地区域;四是山区生态经济发展区，蓟县山区区域。经过几年努力，广大农民从事农业生产的积极性空前高涨，农业经济效益显著提高，都市型农业发展格局初步呈现。
税费改革降低农民负担。2003年天津市涉农区县开始试点农业税费改革，实行“五个取消，一个调整，一个改革”，即取消乡统筹费，取消农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消农业特产税，取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策;改革村提留征收办法。改革之后农民负担大幅下降，减负比例达到56%[7]。2004年根据《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，天津市委、市政府部署落实减免农业税及农业税附加政策，农民实现零负担。
街镇经济实力不断壮大。2002年，为了壮大街镇财政，天津市各区县改变以前对街镇实行的“统收统支”财政管理模式，按照一级政权、一级事权、一级财权的要求，实行了新财政体制;2003—2004年天津市对区县的分税制财政管理体制进行了调整和完善，天津市区县和街镇财政实力显著增强。2005年又进行了调整和完善。这一改革举措，极大地调动了街镇发展积极性，迅速壮大了街镇经济实力。同时，各区县开始将农业、工业、城乡建设融入发展的总体框架中，统筹协调城乡发展。
（四）第四阶段（2013—2017年）：全面深化农村改革
农业供给侧结构性改革深入推进。根据2013年习近平总书记在天津考察时的指示精神，天津市明确了现代都市型农业的发展方向，并根据农业供给侧结构性改革的要求，把促进农民增收作为核心目标，坚持走质量兴农、绿色兴农、品牌强农发展之路，加快构建农业产业体系、生产体系、经营体系，推进全市现代都市型农业快速发展。各涉农区按照市委、市政府要求，出台了都市型农业发展规划，全面推进农业品牌建设和一二三产业融合发展[8]。与此同时，农村土地“三权分置”改革和确权颁证工作等改革工作稳步推进，2017年在全市范围内基本完成。这也为全市农村土地适度规模经营、推动农业现代化发展提供了良好的制度基础。
统筹推进美丽乡村建设。2014年，时任市委书记孙春兰在市十六届人大二次会议上，提出“做好总体规划，强化产城结合，以产兴城，产城联动，提高城镇化质量”的重要要求。并根据“美丽天津·一号工程”，统筹推进美丽乡村建设[9]。农村厕改、黑臭水体治理、农业污染治理等环保防治工作取得重要进展，农村环境和农业生态明显改善。
农村集体产权制度改革全面铺开。2016年以来，天津市开始在全市范围内落实农村集体产权制度改革，确定了“全面启动、积极稳妥、确保质量、确保稳定”的总体思路和“4个阶段、8个环节、32个步骤”的工作流程，预计到2020年全面完成这一改革任务。通过这项改革，天津市农村成立了集体经济组织统一管理农村集体经济资产，而村委会则主要承担社会服务和公共管理职能，这对于盘活农村集体资产、保护广大农村居民合法权益、理顺农村基层治理体系具有重要意义。
农村居民民生状况不断改善。这一时期农村居民收入水平进一步提高，民生质量显著提高，新型城镇化建设稳步推进。这一时期天津市加大了困难农村帮扶力度，2017年启动新一轮结对帮扶工作，对全市1041个帮扶村围绕党建、就业培训、产业带动、科技教育、金融服务、生态补偿、基础设施、住房安全、医疗救助、社会保障等方面进行“十项帮扶行动”。这也是天津市在解决绝对贫困的基础上，对于如何进一步缩小城乡收入差距，建立解决相对贫困机制的实践探索。 （五）第五阶段（2018至今）：开启乡村振兴阶段
出台天津市乡村振兴战略顶层设计。党的十九大以来，天津市根据中央关于乡村振兴“产业发展、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，结合天津发展实际制定了《天津市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确了下一阶段全市农村发展的工作目标和方案，开启了新时代天津市乡村全面振兴的新篇章，并进一步出台了《天津市委市政府关于落实乡村振兴战略坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的实施意见》，完善了实施乡村振兴战略工作的体制机制。
多措并举促进农业产业提质增效。习近平总书记在党的十九大报告中将现代农业体系概括为现代农业生产体系、现代农业经营体系、现代农业产业体系。为了进一步推进农业产业提质增效，实现现代化发展，天津市根据习近平总书记讲话和中央的相关部署，从以下几个方面着手落实。一是天津市实施了质量兴农工程和农业综合生产能力提升工程，这包括特色农产品优势区创建工程、农产品品牌提升工程、高标准农田建设工程、农业科技自主能力创新提升工程、质量安全工程等十四个方面的工作，进一步完善现代农业生产体系。二是现代农业经营体系培育工程，包括新型经营主体培育工程、农村集体产权制度改革工程、新型农村集体经济振兴计划三个方面的工作，进一步培育现代农业经营体系。三是农村一二三产业融合发展工程，包括农产品加工业提升行动、农商互联工程、农产品网络销售全覆盖工程等八个方面的工作，进一步构建现代农业产业体系。
大力推进生态宜居乡村建设。天津市主要从农业污染治理、人居环境改善、生态环境保护和修复三個方面来推进生态宜居乡村建设。一是实施农业绿色发展工程，包括农业绿色生产行动、畜禽粪污资源化利用、农业环境突出问题治理工程、农业面源污染防治工程四个方面内容。二是实施农村人居环境整治工程，包括农村垃圾整治专项工程、厕所革命、农村生活污水治理工程等七个方面内容。三是实施乡村生态保护与修复工程，包括双城间绿色生态屏障工程、营造林工程等五个方面的内容。
提升乡村治理体系和治理能力。为了巩固党在农村执政基础、全面加强和改进乡村治理，夯实乡村振兴根基，天津市实施了现代乡村治理工程，包括“自治乡村”建设工程、“法律进乡村”活动、农村民主法治建设活动、农村社会治安防控体系建设工程、农村“雪亮工程”。2018年11月，天津市在全国率先完成村党组织书记和村委会主任“一肩挑”改革，进一步加强了党在农村工作的全面领导。
传承和提升乡村文化。为了给乡村振兴营造良好文化环境，天津市实施了乡村文化传承提升工程，这包括农耕文化保护传承工程、“戏曲进乡村”工程、“中国民间文化艺术之乡”建设工程、乡村传统工艺振兴工程、农村特色文化产业发展工程五个方面内容。
加快补齐民生短板，提高民生质量。发展为了人民是中国特色社会主义经济发展的根本立场，乡村振兴战略的出发点和立足点都是为了提升农村民生质量。天津市城乡居民收入差距进一步缩小，2019年全市农村居民的人均收入达到24804元，增长7.5%，高于同期城镇居民人均收入7.3%的增幅。同时，天津市多措并举补齐乡村民生短板，实施了多项乡村民生改善工程。一是实施乡村基础设施提升工程，包括农村公路建设工程、农村水利基础设施建设工程、农村新一代信息基础设施建设等五个方面内容。二是实施乡村公共服务全覆盖工程，包括乡村教育质量提升计划、健康乡村计划等五个方面内容。三是实施乡村人才支撑工程，这包括农村劳动力职业技能培训工程、新型职业农民培育工程等五个方面内容。
二、天津市农村改革发展基本经验总结
（一）改革必须顺应时代发展大势坚持问题导向
中国改革开放四十多年的历程，也是天津市农村发展理论和改革实践内涵不断丰富的过程。天津市农村发展经历了五个实践阶段，每个阶段有着不同的现实问题和时代要求。具体来看，天津市在这五个阶段先后面临“农村经济发展停滞问题——农村基层组织涣散问题——发展体制机制滞后问题——农民生活水平和农村发展质量问题——城乡发展差距问题”等一系列重要问题。面对上述问题的考验，天津市根据国家改革统一部署，从天津实际出发，在每个阶段都出台适宜的改革举措，交出了令人满意的答卷。
改革开放初期天津市农村百废待兴，在市委、市政府的全力推动下，从1980年开始用5年时间完成了全市家庭联产承包责任制改革，激发农民生产积极性，解决了农村经济发展停滞的问题。1986年开始在全市范围内建立了乡镇政府，解决了农村基层治理和基层组织涣散的问题，促使农村经济和社会发展走上正轨，社会面貌焕然一新。20世纪90年代之后农村发展体制机制滞后的弊端逐渐凸显。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，天津市农村改革准确把握住这一时代脉搏，从激活农村土地流转市场入手，推动农业市场化、产业化、规模化经营;并通过乡镇企业改革，规范企业产权关系和治理结构，推动农村工商产业发展。这为日后天津市农村经济快速发展提供了制度保障。2000年之后天津市不再盲目追求增产增收，而是以科学发展观为指引，注重规划设计、优化调整生产结构和创新发展模式，妥善解决了农民生活水平和农村发展质量问题。这一时期城乡统筹的发展模式逐步确立，创新了多种乡村就地城镇化的发展模式;农业生产结构优化调整，奠定了都市型现代农业基础;民生条件不断改善，农村地区和农村人口全部摆脱贫困，农村居民人均收入水平走在全国前列。进入新时代以来，城乡之间发展不平衡不充分成为当前天津市经济社会发展面临的主要矛盾之一。这一时期天津市始终把农业农村放在优先发展的位置上，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。现代型都市农业、特色小镇、美丽乡村、三权分置改革、农地确权颁证、集体产权制度改革等一系列改革措施都走在全国前列。为天津市落实乡村振兴战略、实现农村全面振兴奠定了坚实的物质基础和制度保障。 （二）改革必须以产业发展作为农村领域改革的核心
产业兴旺是农村改革发展的最有力支撑。农村的人居环境、乡风文化、社会治理、民生条件都是以产业为基础的。回顾改革开放以来天津市农村领域的一系列改革措施，核心都是以促进农村产业发展，提升农村社会生产力为目的。改革开放初期推行的家庭联产承包责任制改革，明确了农村土地的社会所有制形式，将土地承包经营权交给农民，促使农业生产力得到空前解放，农产品产量大幅增长;与此同时，农村人地关系进一步松绑，大量剩余劳动力就地转移从事非农工作，使得乡镇企业异军突起。从20世纪80年代到90年代中期，天津市农村的农业、工商产业进入到发展的黄金期，留下了改革開放以来天津市经济发展浓墨重彩的一笔。党的十四大党中央提出社会主义市场经济体制改革，天津市也开始以市场为导向推进农村领域改革，包括天津市各涉农区县积极推进土地延包工作，促进了农村土地流转和农地市场发育，推动了工商资本下乡和农业产业化进程。社会主义新农村建设时期，我市将“产业发展”作为新农村建设的第一要求，积极落实中央“工业反哺农业、城市反哺农村”指示精神，围绕农业产业化、标准化、设施化、信息化提升农业发展质量。党的十八大之后，农村经济领域改革不断深化，全市镇域经济快速发展，一二三产业融合程度普遍提升，从产业层面带动了城乡融合发展。乡村振兴战略实施以来，“产业兴旺”是乡村全面振兴的第一要求，深入落实农业供给侧结构性改革、推动产业提质增效、培育农村发展新动能依然是未来天津市农村改革发展工作的第一要务。
（三）改革必须按照现代化建设要求坚持城乡统筹
实现城乡统筹发展是把我国建设成为社会主义现代化强国发展目标的内在要求，也是解决新时代社会主要矛盾的必然要求。天津市农村具有典型的大都市农村特征，这意味着天津市农村改革必须按照国际化大都市建设的要求，在坚持城乡统筹、实现城乡融合发展中，走出自身的特色道路。所以，在区域功能方面，天津市农村地区除了承担农业生产功能之外，还承担着城市社会功能、生态功能等，例如天津市城市总体规划确定的“一轴两带三区”中的三个生态区用地全部都分布在农村地区。在区域经济发展方面，大量农村地区得到了城市地区产业扩散和反哺的优越条件，农村地区工商产业发达，涌现出双街镇、中北镇、中塘镇等经济发达镇。
时至今日，农村已经融入进天津市城市发展规划中。在2009年制定的《天津市新农村建设布局规划》中就结合中央提出的新农村建设指导方针和天津市自身实际，对全市12个涉农区进行了统一的规划。例如，天津市以“城镇体系+乡村体系”为编制体系，将城乡体系结构规划到村一级。在主城区的各层规划已经完善的基础上，进一步对“镇、街、村”进行了重点规划设计。从而形成了由新城、中心镇、一般镇、中心村、基层村五个层次紧密衔接的现代城乡体系结构。进入新时代以来，“镇”作为连接“城”和“村”纽带，功能不断强化，特色小镇、经济发达镇、强街强镇不断涌现。城乡基础设施体系不断由城市向乡村延伸，农村交通体系与城市对接，绝大部分乡村至少有两条公路相连，城乡的教育、医疗、社会保障体系逐渐均等化，成为天津市坚持走城乡融合发展道路的重要成果。
（四）改革必须坚持以人为本尊重农民主体地位
发展为了人民是中国特色社会主义经济发展的根本立场，中国共产党领导的改革开放，始终坚持以实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为工作的着力点和出发点。改革开放初期，改革的中心思想是“多予、少取、放活”，让农民得到实惠，激活激发农民群众改革的积极性主动性创造性。20世纪90年代的农业产业化和乡镇企业改革，将农村剩余劳动力从土地上解放出来，有力地促进了农民非农就业和收入增长。2000年以后，天津市出台了大量以促进农民增收为中心和目标的政策措施，比如，取消农业税、天津市农村财政体制改革、“12345”工程等。同时，天津市以新农村建设为契机，不断探索天津城乡一体化和新型城镇化的创新发展模式，增强农村居民的幸福感和获得感。新时代以来，天津市各项农村改革措施将“尊重农民意愿”作为改革推进的底线之一，新型城镇化建设、土地制度改革、集体产权制度改革等都是在充分尊重农民意愿的基础上推进的。乡村振兴战略更是为了满足农民群众日益增长的美好生活需要。多年的实践表明，只有引导好、保护好、发挥好人民群众的积极性，才能把群众的力量凝聚成加快发展的强大合力。
（五）改革必须始终坚持党的领导毫不动摇
天津市四十多年农村改革开放的实践探索告诉我们，改革必须要由党来领导，必须构建和完善农村基层党组织才能保证改革方向的正确性。改革开放初期，天津市过于强调乡村经济的重要性。虽然农业产量大幅增长，但是农村基层党组织涣散，造成了农村经济、政治、文化、社会都出现了较多问题。因此天津市在完成家庭联产承包责任制改革之后，快速启动了乡镇政府建设工作，稳定了农村发展的局面。之后天津市农业农村进入发展“黄金期”，尤其是农村工商业和乡镇企业快速发展。天津市为了保证乡镇企业规范化运行，开始进行乡镇集体企业改革，这期间，大量农村集体企业在改制确权过程中打着“市场化”的名义将集体企业转制为私人企业，导致大量集体资产流失，使得集体经济和集体企业一蹶不振，农民利益受到严重损害。因此从2016年开始天津市全面推进农村集体产权制度改革，厘清了农村集体产权关系，从制度上保障了农村居民享有集体资产保值增值带来的收益的权利。在推进农业产业化和现代化发展过程中，也出现了工商资本无序下乡，打着发展农业的旗号发展乡村旅游，很多农村的大棚房项目使得基本农田和耕地被侵占。近年来天津市着力清除农村大棚房和虚假合作社，才保证天津都市型现代农业发展的正确方向。在推进农村土地有序流转和适度规模经营过程中，乡村黑恶势力一度给天津市农村土地市场秩序造成严重的恶劣影响，为此农村地区成为了当前天津市“扫黑除恶”专项斗争的主战场。在全面深化改革的关键时期，天津市委牢牢把握“坚持和加强党对农村工作的全面领导”，在全国率先推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”改革，为下一步深化农村领域改革、落实乡村振兴战略奠定了坚实的组织基础和制度保障，也促进乡村治理体系和治理能力现代化进一步提升。 三、天津市农村“十四五”发展目标前瞻
“十四五”规划是中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。站在这一关键节点，积极谋划“十四五”天津市农村发展的目标任务，为实现第二个一百年奋斗目标打下坚实基础。为此，课题组基于党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”专章的内容，并参考了中共中央国务院颁发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以及天津市和其他地区的乡村振兴战略规划的指标体系和发展目标，构建了天津市农村“十四五”发展指标体系。本指标体系按照乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，并结合“十三五”以来天津市乡村发展指标变动情况，提出到2025年天津市农村发展的目标愿景。
根据《建议》中提出的“提高农业质量效益和竞争力”的目标要求，本文从8个方面构建了产业兴旺的指标（如表1所示）。其中，“粮食综合生产能力”“高标准农田规模”“地产农产品质量安全抽检合格率”这三项指标是衡量地区粮食安全、食品安全的重要指标，均为约束性指标。鉴于上述三项指标的重要性，我们认为指标的提升速度应不断加快。因此2022年到2025年目标值年均提升幅度都要高于2020到2022年年均提升幅度。“农业科技进步贡献率”“多种形式土地规模经营比重”“农业规模经营主体产品网络销售覆盖率”主要衡量了农业现代化生产体系、经营体系和产业体系的建设程度。
生态宜居方面共设计了6个二级指标（如表2所示）。其中， “畜禽粪污综合利用率”指标为约束性指标，这主要考虑到天津市城镇化率较高，未来畜禽养殖产业聚集可能性较大，畜禽粪污造成的环境污染会比其他地区更为严重，因此提高畜禽粪污综合利用率来实现污染防治是一项刻不容缓的工作。“农村卫生厕所普及率”是农村厕改的衡量指标，本次《建议》中明确提出“因地制宜推进农村改厕……，改善农村人居环境”，因此这是“十四五”期间必须全面完成的一项改革任务，同为约束性指标。“森林覆盖率”“农田灌溉水有效利用系数”“秸秆利用率”“村污水处理设施覆盖率”是衡量农业绿色生产和农村生态环境的预期性指标。
根据《建议》中提出的“推进城乡公共文化服务体系一体建设”和“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”的目标要求，本文在乡风文明和治理有效方面共设计了6个二级指标（如表3所示），主要目标是补齐农村在公共文化服务和社会治理中的短板。其中，“新增劳动力平均受教育年限”为约束性指标，用来衡量城乡教育公平以及农村人力资本质量提升水平。“村综合性文化服务中心覆盖率”“农村义务教育学校专任教师本科以上学历比率”“农村居民教育文化娱乐支出占比”为乡风文明的预期性指标。“村庄管理规划覆盖率”和“有村规民约的村”占比为衡量乡村治理有效的预期性指标。
根据《建议》中提出的“民生福祉达到新水平。实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高”的目标要求，本文在生活富裕方面共设计了7个二级指标（如表4所示）。其中，“农村居民恩格尔系数”“城乡居民收入比”“农村居民养老保险参保率”“农村居民基本医疗保险参保率”为约束性指标，用来衡量城乡收入差距和公共服务均等化程度。考虑到未来农村相对贫困解决机制的逐步完善和城乡统筹发展体制机制的健全，我们预期的是农村民生改善速度将不断加快，因此在设置上述四项指标从2022年到2025年的年均改善速度时要稍快于2020到2022年的年均改善速度。
四、推进天津市农村现代化建设的对策建议
针对“十四五”时期天津市农村发展目标展望和当前农村发展面临的突出问题和短板，并结合党的十九届五中全会通过的《建议》中“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”专章中的相关内容，我们认为应从以下几个方面入手，全面落实乡村振兴战略，推动天津市农业农村现代化发展。
（一）持续深化农村领域改革，激发农村发展活力
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和“乡村振兴战略”指引，不断深化农村改革，扩大开放程度。以农业供给侧结构性改革为主线，促进农业提质增效，培育发展新动能。通过农村土地制度改革、集体产权制度改革，盘活农村资源要素，优化资源配置效率。通过城乡一体的劳动力市场改革，调动和吸引各方人才投身乡村振兴，增强农业农村自我发展的人才支撑。建设城乡统一的产品要素市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进土地、人才、资金在城乡间自由流动，激发农村发展活力。
（二）坚持现代都市型农业发展方向，加快产业转型升级
1.优化农业产业布局。天津市都市型现代农业建设应当符合城市地区多元化的市场需求，利用海洋、滩涂、平原、山地多样化的资源特点，分类推进各地区农业农村多层次发展，加速天津市现代化农业产业布局结构优化调整[10]。
2.大力发展智慧农业，培育壮大新动能。抢抓新基建机遇，扩大通信管网、增加5G无线基站、提高各级机房等设施在农村的覆盖面，促进电信企业在农村提速降费，为全市农业大数据网络建设提供基础条件保障。广泛布局农业物联网设备，提高农业机械、农田设施、农业信息化裝备等的科技含量。推进农业数据资源整合，规范物联网产品标准，构建农业大数据监测预测系统。健全智慧农业配套政策体系，引导资金、人才、技术向智慧农业领域聚集，进一步培育农业创新发展的新动能。
3.推动京津冀现代农业协同发展。明确天津市在京津冀地区农业功能定位，增强高端、特色、鲜活农产品的供给能力。成立京津冀农产品质量安全监管联盟，实现区域间农产品安全联合监管，建立起标准统一、结果互认、信息共享、合作执法、全程可追溯的区域一体化监管体系，并推动建设统一的流通市场与物流体系。加强科技协作，建立农业科技联合创新高地，建设农业高新技术产业示范区，推进生物育种产业的成果转化和推广应用。 （三）加强农村生态环境治理
1.切实提升农村人居环境质量。加强农村整体规划，统筹考虑村庄生态功能布局。强化绿化管护，避免重栽植轻管理的情况。坚决完成厕所革命，按照群众接受、经济适用、维护方便、不污染公共水体的要求，因地制宜地选择改厕模式。加强排污系统建设。尽快补齐污水收集处理能力不足这一短板，避免随意排放。提高垃圾处理能力，并逐步推进适合农村特点的垃圾分类和垃圾资源化利用工作。探索环境治理经费三方共担制度，在加大财政投入的同时，探索建立村集体补助、农户分担等经费制度。
2.推进农业绿色生产行动。推广以秸秆还田、免耕少耕、节水保墒为主要内容的保护性耕作方式。减少宝坻、津南等地区的水稻等高耗水量作物的播种面积，并推广滴灌、渗灌、喷灌等节水灌溉技术，严控土壤盐碱化。推进化肥、农药减量增效工作和地膜等废弃物无害化处理和循环利用。严控养殖业污染，推进畜禽粪污资源化利用，加强养殖业污染监管。加强灌溉水质的检测与管理，严禁使用未经处理的生产和生活污水灌溉农田。充分利用现有沟、渠等设施，收集和净化地表水，设置生态缓冲带，降低农田中的有机物通过地表径流进入河流、湖泊水体，缓解农业面源污染。
3.探索建立市场化、多元化污染防治机制。构建政府机构、社会组织、市场主体共同参与的多元共治机制，探索建设由政府发布防污治污项目、第三方专业机构治理、污染主体付费购买生态服务的市场化运营模式。加强绿色金融政策对农业农村污染防治的支持力度，通过财税补贴、赋予权利、给予特殊待遇等调动各类主体参与农业绿色金融的积极性，并完善农业绿色金融监管制度。
（四）补齐基础设施短板，提升民生质量
1.完善硬件基础设施建设。加强村内道路和信息化设施建设，完善农村物流基础设施网络。支持产地建设农产品贮藏保鲜、分级包装等设施，鼓励企业在农村具备条件的村建立物流配送网点，提升城镇载体功能。继续实施农村饮水提质增效工程，强化农村饮水工程规范化管理，继续推进天津城乡供水一体化进程。全面实施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改造。健全村庄基础设施建管长效机制，明确各方管护责任，鼓励各区将管护费用纳入财政预算。
2.加大农村文化基础设施投入。坚持公益性文化设施以政府投入为主的原则，同时拓宽融资渠道，建设乡村公共文化服务体系。充分调动社会力量，吸引社会资金投入乡镇图书馆、文化站等建设。设立农村文化建设专项资金，确保农村重点文化建设的资金需求，加快农村思想文化阵地建设。支持乡村体育设施建设，资金上要保证一个村拥有一块综合体育健身与文化活动及村落公共活动的公共活动场所，推动村健身设施全覆盖。积极推动实施公共数字文化工程，充分发挥网络、新媒体作用，使农民群众能便捷获取优质数字文化资源。
3.推进城乡基本公共服务均等化。全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障等公共服务水平，在公共服务资源上适当向农村地区倾斜。提升乡村义务教育师资水平和教学设施质量，普及乡村高中阶段教育。以街镇为单位整合教育基础薄弱乡村地区的教育资源，扶持当地寄宿制学校发展。强化城区学校与乡村学校对口支援制度，提升乡村师资队伍质量。促进医疗卫生资源向农村下沉，完善乡村分级诊疗制度，提升医疗机构服务范围和接诊能力。加强城乡医疗机构人才交流，培养农村医疗人才。扩大农村社保覆盖面，并逐渐与城镇职工社保体系并轨，形成能够吸引新型职业农民等“三农”人才留在农村的社保体系。
（五）强化党对“三农”工作的领导，完善乡村基层治理体系
1.强化农村基层党建。坚持农村基层党组织的领导核心地位，强化四级书记负责制的制度保障，加强农村基层党组织带头人和党员队伍建设。健全党组织对农村工作的领导机制，严格落实“六步决策法”和“四议两公开”的议事决策制度。
2.健全村民自治制度。加强村民会议、村民代表会议、村民议事会等村民自治组织建设，健全乡村民主决议程序，形成依托村民自治组织的多层次民主协商机制，发挥群众参与治理主体作用。实施“阳光农廉网”建设工程，将党务、村务、财务等村内事务向社会公开，形成全民监督局面。要求各村完善村规民约等自治章程，为自治实践提供制度保障。
3.加强法治保障。根据天津市农村实际完善乡村法律体系，保障乡村改革发展稳定。积极开展普法宣讲，提高农民法律意识和法治素养。加强对农村班子成员依法办事能力的培养。健全农村法律服务体系建设，提倡用法律手段解决矛盾纠纷。
注释：
①数据来源：《天津市统计年鉴2018》和《2019年天津市国民经济和社会发展统计公报》。
②数据来源：《中国统计年鉴2019》。
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