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摘 要 警察院校的警务化管理在争论中诞生，在实践中日显僵化。不仅在外部面临高校改革带来的冲击，在内部也面临招录培养体制改革带来的挑战。表现为与社会法治环境、高校教育规律和招生就业体制的一系列冲突。因此，必须对培养目标进行重新定位、对管理模式进行探索、对“重制度轻文化”的管理理念进行深刻反思。
关键词 法治 警察院校 警务化管理
作者简介：乔淑贞，河南警察学院。
中图分类号：G631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-147-02
警务化管理是我国警察院校实行的特殊的学生管理制度，其基本依据是公安部于2003年颁布的《公安院校警务化管理规定》。根据该规定，警务化管理不仅是一种学生管理制度，其管理对象涵盖了警察院校的所有人员，包括教职员工。另一种相对狭义的理解是，警务化管理的对象主要指具有警籍的教工和学员。值得注意的是，该界定是在“入校即入警”的特殊背景下出台的。随着全国范围内社会招警的实施，“入校即入警”的就业分配体制被打破，警察院校的學生已不再等同于“未来的警察”，依然参照人民警察内务条令对警校的所有学生实行警务化管理，除了彰显警校的管理特色外，其合理性受到广泛质疑，基于此，本文拟对法治现代化背景下警务化管理面临的困境及管理理念和价值进行反思。
一、警务化管理的困境
（一）与社会法治环境的不协调
随着中国法治建设进程的加快，公安行政的法治化日益受到公众的关注，人们呼吁公安机关提高执法水平，提高法律素质。警察院校作为警察培养和培训的主要基地，担负着传播法治精神和文化的重任。然而，与此极不协调的是警务化管理所传递的非人文精神，对权利的漠视及对管理权力的过度强化。警务化管理强调不容质疑的权威，忽视对学生个体的尊重。随着社会价值观的多元化，人们对这种管理方式更容易产生反感和抗拒。
平等是法治的基本价值，是人的基本要求和存在方式。法治社会下，人们应该在社会生活的各个领域享有平等权，这种平等既包括形式意义的平等，也包括实质意义的平等。平等权作为权利和法治社会的基本原则，对所有的国家权力产生约束力。随着公众法律和权利意识的觉醒，他们面对权力时不再是简单的服从，因而现代国家更强调政府的服务职能。而警务化管理持续强化学生的管理-服从意识，忽视学生的权利，使其走向工作岗位后，不自觉地扮演起管理与服从中的另一个角色，淡化了与公众的平等交流与服务意识，这是与法治化要求背道而驰的。
法治强调法律的明确和稳定。但是，由于主观认识的不统一和客观条件的限制，警务化管理的各项规定缺乏严格执行的可行性，结果往往是特事特办，存在大量人治的因素。如对警务化管理的适用对象认识不一致，在实际管理中，各警察院校对非公安专业是否严格执行警务化管理做法不一；对于实行封闭式管理，事实上也难于严格执行。既然难于严格执行，维持下去其弊端反而显然可见。由于封闭式管理时紧时松，对学生的行为要求没有一个稳定的标准和尺度，让被管理者无所适从，很容易产生投机心理。不能不说是对法治精神的背离。
（二）与高等教育一般规律的冲突
大学教育阶段影响学生人生观价值观形成的因素主要来自三个方面：社会、家庭和学校。其中大学的教学和管理发挥着尤其重要的作用，决定了学生四年后是否能够承担起家庭和社会的责任。警察院校通常被定性为特殊行业院校，在管理中强调面向警察行业的特色管理。
依据《公安院校警务化管理规定》，警务化管理的基本任务是“通过建立规范的工作、学习、生活秩序”，“保证各项教学训练任务的完成”。因此，“教学任务第一位，管理应围绕教学展开，服务于教学”得到广泛认同。“师者，传道授业解惑。”管理者通过管理这一潜在的途径（相对于课堂教学而言）传递给学生什么样的理念，将在学生价值判断和人格养成中发挥不可替代的作用，是实现高校人才培养目标，尤其是学生综合素质目标不容忽视的方面。很显然，警察院校的学生管理中依然强调“服从命令听指挥”，强调管理而忽视教育，学生始终处于被动的服从状态，缺乏主体意识。僵化的一日作息制度几乎没有留给学生任何自主的时间，不可避免地影响到教学活动的开展，并使教学效果大打折扣。人类在书本和课堂上的经验知识或者在实践中得以强化，或者被其冲淡。学生在日常管理中的被动服从状态给其在教学活动中的主体能动性和创新意识带来了严重的负面影响，他们往往成为被动的参与者。因此，警务化管理体制是否有助于培养学生的创新能力和信息化时代所需求的其它综合素质，是其面对的第一个质疑。
其次，高等教育改革迄今已进行了15年，各大院校应势而动，取得了较大的改革成果，警务化管理却一直裹足不前。自1997年高校招生体制改革以来，学生自己承担学习费用，毕业自主择业，就业社会化，市场化。这一变化对高校原有的管理理念和管理模式提出严峻挑战。一方面“自费入学，自主择业”引起学校与学生之间关系的深刻变化，双方不再是单纯的行政管理式的命令与服从关系，而在很大程度上带有民事关系的特征，高校与学生之间围绕高校的管理与处分权发生的矛盾和冲突表明，原有的片面强调管理者权力、忽视学生权利的体制应适时尽快地作出调整。2005年新的普通高校学生管理规定正是在这一背景下出台，新规定以“法治”作为指导思想，要求学生管理做到依据明确，程序正当。
第三，在民主法治成为公众普遍要求和社会发展趋势的背景下，警务化管理正面临冲击，制度的不完善使基层管理者深感巨大的压力，在管理过程中也会捉襟见肘。信息化时代，学生与社会的沟通达到了前所未有的程度，除了通讯方式的发达和网络带来的便利使其获取外界信息的能力大大提高外，大部分学生都有兼职和假期打工的社会经历，校园不可能成为戒备森严的堡垒。这些经验使学生有着很强的主体意识、民主参与意识和法治意识。因此学生管理必须吸收学生成为民主管理的主体而非仅仅是参与者。 （三）与招生就业体制的冲突
警务化管理的目标指向是培养和训练适应警察职业的作风，其存在的必要性和合理性在于警务化管理的对象确定是将来从事警察职业的人，当“国家分配”已成为历史，警察院校的学生也毫无例外需要自主择业或参加社会公开招考才能进入警察队伍时，对全体学生实行统一的警务化管理不可避免受到质疑。
《公安院校警务化管理规定》明确适用对象为各公安院校的全体人员，法学、管理等非公安专业也纳入警务化管理，然而在警察院校的学历教育中，公安专业与非公安专业无论是在招生还是就业都有着明显的不同。侦查、治安等公安专业是作为提前批招录的，从入校开始，公安专业的学生就有着明确的就业指向；而招生规模巨大的非公安专业在招录时与普通院校并无区别，大多数学生在就业方面对警察职业并无明确认同。因此，对非公安专业学生而言，毕业后要参与社会化就业与其它院校的学生进行同等竞争，他们需要更强的专业素养和综合素质。显然，警务化管理忽视了其专业和就业的特殊性。
二、对警务化管理的反思
警务化管理一方面是参照与借鉴部队的军事化管理方式，另一方面是培养警察职业素质的要求。目前，警务化管理作为一种独特的学生管理制度，是警察院校教育和办学的一大特色，也是“支撑公安高等学历教育的一个坚强的理由”。近十年的警务化管理实践表明，这种管理体制具有不可替代的优势：简单高效、整齐化一、学生具有坚强的意志和品质、较强的集体意识。但同时，警务化管理的问题在于过度强调警察院校的管理特色，违背了高等教育的一般规律，尽管近十几年来警察院校在招生就业方面发生了一系列重大变化，其管理却裹足不前，没有积极应对。警察院校必须适时改革学生管理制度。
（一）培养目标的重新定位
警察院校要解决管理中的诸多矛盾，必须有明确的办学定位，是以初任民警职前培训为主，兼做学历教育，还是以学历教育为主，兼做培训，抑或二者并重。警察院校一直承担着学历教育与职业培训的双重任务，但自招录培养体制改革以来，职业培训的分量渐趋加重，另一方面，各警察院校升本之后，逐步压缩了学历教育尤其是专科层次的招生规模。
（二）“一校两制”管理模式的可行性
在目前警察院校学生构成复杂的情况下，实行两种管理模式对“体改生”和统招生区别管理，有其合理性。
如前所述，警务化管理是为了培养和训练适应警察职业的素质和作风，而招录培养体制改革后通过招警考试进入警校培训的学员真正实现了“入校即入警”，毕业后确定要开始警察职业生涯。因此，严格的警务化管理有助于其形成过硬的作风，培养良好的警察职业素质。
对于接受学历教育的统招生则应遵循高等教育的一般规律进行管理。考虑到培养目标的不同及就业的特殊性，改革对普通学历教育学生的管理，给学生提供更宽的发展空间，主要从以下几个方面着手：
1.完善学生管理制度，实现学生管理的法治化。健全的规章制度是学生管理的基础，使学生管理工作有章可循，有法可依。“加强学生管理的规章制度建设将会促进学生管理从经验走向科学，从人治走向法治”。作为警务化管理依据的《公安院校警务化管理规定》，其相关条文已严重滞后，既不符合招生体制改革后警察院校学生层次复杂的实际情况，更与学生管理科学化、法治化的要求相去甚远。因此，要完善警察院校的管理制度，明确警务化管理的适用对象，对普通学历教育学生严格遵照《全国普通高等学校学生管理规定》实行管理。
2.“去行政化”学生自治组织。基于警察院校长期以来的管理模式，学生自治组织（学生会）具有深厚的“行政化”色彩，缺乏应有的独立性。表现为：学生会的领导人员带有较强的行政任命色彩，学生会的活动缺乏独立性、自主性，其职能倒置，不是代表学生说话而是代表校方。众所周知，基于国内外名校的成功管理经验，学生自治组织，无论其名称为何，首先是学生组织，其本质特征是“自治”，主要的目标是代表学生与校方进行沟通，保障学生的权益。恩格斯说：人们行为的一切动力都一定通过他们的头脑，一定要转变成为他们的愿望和動力，才能使他们行动起来。警察院校对普通学历教育学生的管理应做到适当放手，注重引导，调动学生参与管理的主动性，真正使权力-义务模式下被动的服从转变为权利-义务的平等关系，以最终实现学生的自我管理。
（三）着力于特色校园文化建设
长期以来，警察院校的办学体现出“重制度轻文化”的特点。校园文化建设是大学生思想政治教育的有效途径，对于塑造学生的价值观有着独特的意义。随着法治建设进程的加快，公众法治意识明显增强，社会价值日益多元化，警察院校在深刻反思警务化管理的同时，必须重视校园文化建设，进行文化创新，通过开展警察特色的主题活动提炼核心文化，强化警察职业价值观。
参考文献：
[1]张洪波.公安院校警务化管理问题探讨.公安研究.2010（7）.
[2]吴志刚.《公安院校警务化管理规定》亟待修改与完善.云南警官学院学报.2012（2
[3]毛志斌.警务化管理五问.公安大学学报.1999（8）.
[4]黄伟达.西南联大学生管理的特点及启示.航海教育研究.2004（4）.
[5]汪海霞.公安院校学生管理工作应对招录体制改革的对策分析.北京人民警察学院学报.2010（7）.
[6]王平，陈君武.当前我国警察招录模式的思考.西部法学评论.2008（6）.
关键词 法治 警察院校 警务化管理
作者简介：乔淑贞，河南警察学院。
中图分类号：G631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-147-02
警务化管理是我国警察院校实行的特殊的学生管理制度，其基本依据是公安部于2003年颁布的《公安院校警务化管理规定》。根据该规定，警务化管理不仅是一种学生管理制度，其管理对象涵盖了警察院校的所有人员，包括教职员工。另一种相对狭义的理解是，警务化管理的对象主要指具有警籍的教工和学员。值得注意的是，该界定是在“入校即入警”的特殊背景下出台的。随着全国范围内社会招警的实施，“入校即入警”的就业分配体制被打破，警察院校的學生已不再等同于“未来的警察”，依然参照人民警察内务条令对警校的所有学生实行警务化管理，除了彰显警校的管理特色外，其合理性受到广泛质疑，基于此，本文拟对法治现代化背景下警务化管理面临的困境及管理理念和价值进行反思。
一、警务化管理的困境
（一）与社会法治环境的不协调
随着中国法治建设进程的加快，公安行政的法治化日益受到公众的关注，人们呼吁公安机关提高执法水平，提高法律素质。警察院校作为警察培养和培训的主要基地，担负着传播法治精神和文化的重任。然而，与此极不协调的是警务化管理所传递的非人文精神，对权利的漠视及对管理权力的过度强化。警务化管理强调不容质疑的权威，忽视对学生个体的尊重。随着社会价值观的多元化，人们对这种管理方式更容易产生反感和抗拒。
平等是法治的基本价值，是人的基本要求和存在方式。法治社会下，人们应该在社会生活的各个领域享有平等权，这种平等既包括形式意义的平等，也包括实质意义的平等。平等权作为权利和法治社会的基本原则，对所有的国家权力产生约束力。随着公众法律和权利意识的觉醒，他们面对权力时不再是简单的服从，因而现代国家更强调政府的服务职能。而警务化管理持续强化学生的管理-服从意识，忽视学生的权利，使其走向工作岗位后，不自觉地扮演起管理与服从中的另一个角色，淡化了与公众的平等交流与服务意识，这是与法治化要求背道而驰的。
法治强调法律的明确和稳定。但是，由于主观认识的不统一和客观条件的限制，警务化管理的各项规定缺乏严格执行的可行性，结果往往是特事特办，存在大量人治的因素。如对警务化管理的适用对象认识不一致，在实际管理中，各警察院校对非公安专业是否严格执行警务化管理做法不一；对于实行封闭式管理，事实上也难于严格执行。既然难于严格执行，维持下去其弊端反而显然可见。由于封闭式管理时紧时松，对学生的行为要求没有一个稳定的标准和尺度，让被管理者无所适从，很容易产生投机心理。不能不说是对法治精神的背离。
（二）与高等教育一般规律的冲突
大学教育阶段影响学生人生观价值观形成的因素主要来自三个方面：社会、家庭和学校。其中大学的教学和管理发挥着尤其重要的作用，决定了学生四年后是否能够承担起家庭和社会的责任。警察院校通常被定性为特殊行业院校，在管理中强调面向警察行业的特色管理。
依据《公安院校警务化管理规定》，警务化管理的基本任务是“通过建立规范的工作、学习、生活秩序”，“保证各项教学训练任务的完成”。因此，“教学任务第一位，管理应围绕教学展开，服务于教学”得到广泛认同。“师者，传道授业解惑。”管理者通过管理这一潜在的途径（相对于课堂教学而言）传递给学生什么样的理念，将在学生价值判断和人格养成中发挥不可替代的作用，是实现高校人才培养目标，尤其是学生综合素质目标不容忽视的方面。很显然，警察院校的学生管理中依然强调“服从命令听指挥”，强调管理而忽视教育，学生始终处于被动的服从状态，缺乏主体意识。僵化的一日作息制度几乎没有留给学生任何自主的时间，不可避免地影响到教学活动的开展，并使教学效果大打折扣。人类在书本和课堂上的经验知识或者在实践中得以强化，或者被其冲淡。学生在日常管理中的被动服从状态给其在教学活动中的主体能动性和创新意识带来了严重的负面影响，他们往往成为被动的参与者。因此，警务化管理体制是否有助于培养学生的创新能力和信息化时代所需求的其它综合素质，是其面对的第一个质疑。
其次，高等教育改革迄今已进行了15年，各大院校应势而动，取得了较大的改革成果，警务化管理却一直裹足不前。自1997年高校招生体制改革以来，学生自己承担学习费用，毕业自主择业，就业社会化，市场化。这一变化对高校原有的管理理念和管理模式提出严峻挑战。一方面“自费入学，自主择业”引起学校与学生之间关系的深刻变化，双方不再是单纯的行政管理式的命令与服从关系，而在很大程度上带有民事关系的特征，高校与学生之间围绕高校的管理与处分权发生的矛盾和冲突表明，原有的片面强调管理者权力、忽视学生权利的体制应适时尽快地作出调整。2005年新的普通高校学生管理规定正是在这一背景下出台，新规定以“法治”作为指导思想，要求学生管理做到依据明确，程序正当。
第三，在民主法治成为公众普遍要求和社会发展趋势的背景下，警务化管理正面临冲击，制度的不完善使基层管理者深感巨大的压力，在管理过程中也会捉襟见肘。信息化时代，学生与社会的沟通达到了前所未有的程度，除了通讯方式的发达和网络带来的便利使其获取外界信息的能力大大提高外，大部分学生都有兼职和假期打工的社会经历，校园不可能成为戒备森严的堡垒。这些经验使学生有着很强的主体意识、民主参与意识和法治意识。因此学生管理必须吸收学生成为民主管理的主体而非仅仅是参与者。 （三）与招生就业体制的冲突
警务化管理的目标指向是培养和训练适应警察职业的作风，其存在的必要性和合理性在于警务化管理的对象确定是将来从事警察职业的人，当“国家分配”已成为历史，警察院校的学生也毫无例外需要自主择业或参加社会公开招考才能进入警察队伍时，对全体学生实行统一的警务化管理不可避免受到质疑。
《公安院校警务化管理规定》明确适用对象为各公安院校的全体人员，法学、管理等非公安专业也纳入警务化管理，然而在警察院校的学历教育中，公安专业与非公安专业无论是在招生还是就业都有着明显的不同。侦查、治安等公安专业是作为提前批招录的，从入校开始，公安专业的学生就有着明确的就业指向；而招生规模巨大的非公安专业在招录时与普通院校并无区别，大多数学生在就业方面对警察职业并无明确认同。因此，对非公安专业学生而言，毕业后要参与社会化就业与其它院校的学生进行同等竞争，他们需要更强的专业素养和综合素质。显然，警务化管理忽视了其专业和就业的特殊性。
二、对警务化管理的反思
警务化管理一方面是参照与借鉴部队的军事化管理方式，另一方面是培养警察职业素质的要求。目前，警务化管理作为一种独特的学生管理制度，是警察院校教育和办学的一大特色，也是“支撑公安高等学历教育的一个坚强的理由”。近十年的警务化管理实践表明，这种管理体制具有不可替代的优势：简单高效、整齐化一、学生具有坚强的意志和品质、较强的集体意识。但同时，警务化管理的问题在于过度强调警察院校的管理特色，违背了高等教育的一般规律，尽管近十几年来警察院校在招生就业方面发生了一系列重大变化，其管理却裹足不前，没有积极应对。警察院校必须适时改革学生管理制度。
（一）培养目标的重新定位
警察院校要解决管理中的诸多矛盾，必须有明确的办学定位，是以初任民警职前培训为主，兼做学历教育，还是以学历教育为主，兼做培训，抑或二者并重。警察院校一直承担着学历教育与职业培训的双重任务，但自招录培养体制改革以来，职业培训的分量渐趋加重，另一方面，各警察院校升本之后，逐步压缩了学历教育尤其是专科层次的招生规模。
（二）“一校两制”管理模式的可行性
在目前警察院校学生构成复杂的情况下，实行两种管理模式对“体改生”和统招生区别管理，有其合理性。
如前所述，警务化管理是为了培养和训练适应警察职业的素质和作风，而招录培养体制改革后通过招警考试进入警校培训的学员真正实现了“入校即入警”，毕业后确定要开始警察职业生涯。因此，严格的警务化管理有助于其形成过硬的作风，培养良好的警察职业素质。
对于接受学历教育的统招生则应遵循高等教育的一般规律进行管理。考虑到培养目标的不同及就业的特殊性，改革对普通学历教育学生的管理，给学生提供更宽的发展空间，主要从以下几个方面着手：
1.完善学生管理制度，实现学生管理的法治化。健全的规章制度是学生管理的基础，使学生管理工作有章可循，有法可依。“加强学生管理的规章制度建设将会促进学生管理从经验走向科学，从人治走向法治”。作为警务化管理依据的《公安院校警务化管理规定》，其相关条文已严重滞后，既不符合招生体制改革后警察院校学生层次复杂的实际情况，更与学生管理科学化、法治化的要求相去甚远。因此，要完善警察院校的管理制度，明确警务化管理的适用对象，对普通学历教育学生严格遵照《全国普通高等学校学生管理规定》实行管理。
2.“去行政化”学生自治组织。基于警察院校长期以来的管理模式，学生自治组织（学生会）具有深厚的“行政化”色彩，缺乏应有的独立性。表现为：学生会的领导人员带有较强的行政任命色彩，学生会的活动缺乏独立性、自主性，其职能倒置，不是代表学生说话而是代表校方。众所周知，基于国内外名校的成功管理经验，学生自治组织，无论其名称为何，首先是学生组织，其本质特征是“自治”，主要的目标是代表学生与校方进行沟通，保障学生的权益。恩格斯说：人们行为的一切动力都一定通过他们的头脑，一定要转变成为他们的愿望和動力，才能使他们行动起来。警察院校对普通学历教育学生的管理应做到适当放手，注重引导，调动学生参与管理的主动性，真正使权力-义务模式下被动的服从转变为权利-义务的平等关系，以最终实现学生的自我管理。
（三）着力于特色校园文化建设
长期以来，警察院校的办学体现出“重制度轻文化”的特点。校园文化建设是大学生思想政治教育的有效途径，对于塑造学生的价值观有着独特的意义。随着法治建设进程的加快，公众法治意识明显增强，社会价值日益多元化，警察院校在深刻反思警务化管理的同时，必须重视校园文化建设，进行文化创新，通过开展警察特色的主题活动提炼核心文化，强化警察职业价值观。
参考文献：
[1]张洪波.公安院校警务化管理问题探讨.公安研究.2010（7）.
[2]吴志刚.《公安院校警务化管理规定》亟待修改与完善.云南警官学院学报.2012（2
[3]毛志斌.警务化管理五问.公安大学学报.1999（8）.
[4]黄伟达.西南联大学生管理的特点及启示.航海教育研究.2004（4）.
[5]汪海霞.公安院校学生管理工作应对招录体制改革的对策分析.北京人民警察学院学报.2010（7）.
[6]王平，陈君武.当前我国警察招录模式的思考.西部法学评论.2008（6）.