二调未能加快推进农地确权。农民虽能拿到使用权证书,但似乎实质变化不大,而对于地方政府,远不如搞建设用地置换更有劲头
　　
　　《财经》记者 吴金勇
　　
　　安徽省宣城市国土资源局宣州区分局办公室。
　　
　　地籍科干部王纯生正在桌前看几张宣州区的卫星遥感图像,“011是水域,013是旱地,104是农村道路这些范围和权属我们都要到现场核对,并画出准确位置。”王纯生解释说。
　　
　　这些图就是第二次全国土地调查(下称二调)的图件正射影像图,其比例尺为1∶10000。宣州区的影像图共有130幅,每幅对应的实际面积为27.2平方公里。
　　
　　2008年6月,国土资源局宣州区分局从国土部得到了这些图,9月至12月,宣州区组织了40多人的专业调查队,以影像图为基础,分组实地对全区每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查和内业的数字化处理。
　　
　　“我们主要根据‘二调’成果中的数据和图件来制作出集体土地所有权宗地图,然后以村为单位进行调查,并签订土地权属界线协议书。”
　　
　　此次安徽的农村土地确权,要确认的是宅基地使用权、农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权,即“三项确权”。
　　
　　2008年7月国土资源部发布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号)文件(下称《通知》),《通知》下发后安徽省开始进行试点。
　　
　　目前,安徽全省宅基地使用权登记发证率刚达到46%。
　　
　　而按照《通知》的要求,全国各地本应在2009年年底前,基本完成这项工作。
　　
　　宅基地权证成鸡肋
　　
　　中国的农村土地归集体所有,集体土地包括农业用地、建设用地和未利用地,而宅基地属于建设用地的一部分。
　　
　　1993年和2005年国家曾经两次对农村集体土地进行过少量确权,但大部分集体土地权属证明仍没有发放,确权工作也一度搁置,直到2007年3月《物权法》出台。
　　
　　《物权法》将宅基地使用权定义为用益物权。“用益物权是一种财产权,可以说这一规定使得农村宅基地的财产价值开始显性化。”中国土地勘测规划院规划所所长张晓玲说,“物权法定,国家要想保护农民利益就要给他们权属证明。”
　　
　　基于此,2007年6月国务院第二次全国土地调查领导小组办公室公布的《第二次全国土地调查总体方案》要求,要充分利用土地调查成果,加快推进土地登记发证,完成农村集体土地所有权登记发证工作。
　　
　　2009年初,国土资源部召开全国土地变更调查汇总会要求,当年全国要基本完成农村土地确权登记,确权范围也由原来宅基地使用权一项延伸到农村集体土地所有权和集体建设用地使用权,即“三项确权”工作。
　　
　　2009年3月10日开始,宣州区国土资源分局组织调查员进村逐户实地调查。调查结果以村民组为单位报当地国土所进行初审,然后再上报区国土分局审核。审核结果在村民组内张榜公示15天,期满无异议,则进行注册登记,颁发证书。
　　
　　截至目前,宣州区宅基地确权率为40%多。
　　
　　对于宅基地使用权证,一些村民认为,有了它可以更方便在村内规范流转房屋。比如在同村内,一处地理位置的优越房屋,正处于闲置状态,而另一农户的子女正要分户申请建房,这时就会发生同一集体组织内部的流转。
　　
　　这种案例,在裘公社区刘村就有几个。“买房比自建更合算,价格按房屋建筑面积算,大约1000元/平方米。”裘公社区居委会主任王喜林说,“这种村内流转可以节省新增建设用地,又盘活宅基地的存量。”
　　
　　但除了这种少见的需求,“证书能带来的好处还不大,房子不能抵押,同村人买房的又太少。”裘公社区刘村村民刘启说。
　　
　　从刘村几个村民介绍的情况来看,尽管《物权法》将宅基地列入用益物权,但只赋予农户占有和使用两项权利,忽略了收益权。同时农宅“一宅两制”的特点仍未改变,宅基地属集体所有,无偿取得,不能出租买卖;房屋属个人私有,可以出租买卖。
　　
　　不过,这种制度容易导致所有权人和使用权人互相侵权。一方面,无偿取得的宅基地易产生多占和浪费;另一方面,集体所有下的宅基地限制农户向本集体外的成员流转,而“一户一宅”的规定又基本堵死了同村的流转需求。
　　
　　“宅基地的制度设计之所以如此慎重是因为它是农民最后的栖身之所。尽管现在大批农民在城市打工,可是一旦经济紧缩,他们就要返乡,如果没有了宅基地和房屋,就会形成很大的社会问题。”张晓玲说,考虑到农民打工和返乡的两种可能,他们规划所在计算《全国土地利用总体规划》中的建设用地规模时,对这部分摆动人口是要乘上1.3倍系数的。这种“双向占地”计算方法和目前的宅基地管制一样,尽管有不适应市场化的地方,但确实能够最大限度保护农民利益。
　　
　　与此观点不同,王喜林认为,如果真为农民利益考虑,国家就应该实行城乡同地同价同权政策,允许宅基地使用权流转和抵押。
　　
　　难挡征地潮
　　
　　“从土地流转的角度来看,集体土地所有权证能够促进经营承包权的流转规模和范围的增加。”宣城市国土资源局水阳国土所所长许荣根对《财经》记者说。
　　
　　目前,水阳镇的4个社区居委会、24个村委会都建立了流转形式多样、运行方式市场化、程序合法化、流转合同规范化的流转机制。在流转承包中,农户可以自行协商流转,也可以委托村委会或社区居委会集中流转。
　　
　　裘公社区居委会就设立了蔬菜合作社,并以合作社名义将240亩耕地承包经营权集中,土地集约使用。这240亩地占社区总耕地面积的十分之一,转包的经营权期限从2009年-2019年。
　　
　　领到土地所有权证后,转包的合约各方心里更踏实了。今年的转包价格已从去年的500元/亩,涨至550元/亩,明年将达到600元/亩,后年可达到650元/亩。
　　
　　不仅承包权的流转价格看涨,所有权证还解决了以往村际土地承包经营权和所有权的争议问题,同时促进了经营权的跨村流转。
　　
　　1995年国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中强调,农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的,应视为现使用者所有。
　　
　　“在没有所有权证的情况下,出现上述情况,如果本村土地被邻村耕种了20年,就可能要不回来了。” 裘公社区居委会主任王喜林说,“现在这种担心没了,我们可以跨村流转而不必担心所有权争议。”
　　
　　但对于农民最关心的征地程序和补偿问题,即使有了所有权证,也不会有多大实质变化。按现行法律,建设单位在获得政府批准的征用土地方案和供地方案后,被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
　　
　　换言之,权属证书的主要功能在于确认补偿“受益人”,而非抵挡征用本身。
　　
　　确权冷,置换热
　　
　　与确权相对冷清形成对比的是,“农村建设用地置换”在安徽各地搞得红红火火。
　　
　　宅基地的确权与集约节约利用,原本是一枚硬币的两面。“明晰产权和规范农村住宅两者的关系应是相辅相成的,这在我省《关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知》中规定得非常明确。”安徽省国土资源厅一位官员说。
　　
　　但在现实中,两者却出现了分野。
　　
　　地方政府更倾向于规范农村住宅—土地节约集约—旧村改造—城乡统筹这条土地整治的路径。据安徽省宣城市国土资源局测算,2009年至2015年,该市平均每年需新增建设用地3万亩,相应耕地缺口约2.5万亩,而全市旧村改造就新增耕地潜力约为10.13万亩。
　　
　　宣州区的具体做法是,首先依据“二调”成果,找到土地利用不合理的旧村或已经人口稀少的“空心村”确立先行复垦区。接下来与全体村民签订拆迁、补偿、安置等协议,然后招标专业复垦队伍对旧村或“空心村”进行土地复垦。最后省国土资源厅对复垦区验收合格后,确认建设用地置换农用地和耕地指标。全区置换后的建设用地指标由区政府统一调剂。
　　
　　“这既改善了农民生产生活条件,促进了新农村建设,又提高了土地利用率。而复垦后的耕地由村民组统一发包或由原村民自行耕种,增加了农民收入。”宣城市国土资源局宣州区分局规划用地科冯正华说。
　　
　　2009年宣州区建设用地置换了4000亩,今明两年将再申报置换1万亩。
　　
　　在皖南,一些地方采取的是先置换后确权的顺序。而国土部《通知》强调,开展集体建设用地流转试点和集体建设用地整理工作,必须首先完成宅基地使用权登记发证。
　　
　　这令安徽许多地方的农地确权工作,实际上处于边推进、边修补的艰难过程,其中尴尬,并非靠地方当局的创造性可以解决,而有赖于全局性的政策明晰和法规完善。■