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【摘要】能源安全是能源供应安全和能源消费安全的有机统一，也是一国经济安全的重要内容。目前我国应对能源安全的立法体系仍然不完善，缺乏一部能源方面的基本法。文章分析了我国能源安全立法中存在的缺陷和问题，提出了相应的完善措施，并着重探讨了我国《能源法》的相关立法问题。
【关键词】 能源安全 能源保障 能源立法
一、能源安全问题概述
能源安全是国家经济安全的重要领域。1974年11月，国际能源机构（International Energy Agency，IEA）在国际石油危机中宣告成立，并首次提出了以稳定石油供应和价格为中心的“国家能源安全”的概念。20世纪80年代中期以后，对于生态环境、可持续发展战略等问题的关注，使其不再是单纯的能源供应问题，而加入了能源使用安全这一内涵。关于能源安全的确切定义，不同的学者和国家认识不一。有人认为能源安全包括四重含义：能源供给安全；能源价格安全；能源运输安全；能源消费使用安全。而美国能源部长博德曼则认为“拥有多元化的能源的来源，在每一种能源中有多元化的供应者，是非常重要的。但是，能源安全的定义是能够获得这些资源，并不一定要去拥有它”。
现在能源安全的政策，已经融入到20世纪70年代建立起来的安全体系中，能源安全的外延得到扩张，研究这一问题的基本出发点是多样化原则，也要考虑到新的现实因素，包括：基础设施和供应链的安全，承认恐怖主义威胁、战争、抢劫行为和自然灾害给能源安全带来的打击；对于中国和印度这两个正在世界市场高速崛起的能源消费大国，有必要采取“持久合作”的态度；需要注意建立更加合理、稳定、可预见的市场投资体制；能源安全还关系到加强自我约束和推进能源市场化；能源安全的外延必须要用一个更大的视野来看待，这要求我们必须用更加宽阔的视野来看待它，注重国家之间、市场之间的合作和多赢。
二、我国能源安全法律保障的现状
我国目前的能源安全面临着非常严峻的形势，我国能源总量在世界上属于中等水平，但人均能源可采储量远低于世界平均水平。2000年人均石油可采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均水平的11.1%、4.3%和55.4%。
长期以来，由于能源基本法的缺位、能源法体系尚不完善，使得我国对能源社会法律关系的调整缺乏国家强制力的支撑和保障。我国能源领域的法制建设非常滞后，已经影响到能源行业的改革和发展。具体表现为以下几方面：
能源法体系不够完善，缺少“龙头”作用的能源基本法，其他单行法的地位和调整对象尚不确定，现有的一些能源法律法规不适应新形势的需要，而改革发展中的新成果缺乏法律依据和法律保障。
能源安全、石油储备缺乏法律保障，我国对于石油进口的依存度越来越大，而直到现在却都没有保障石油储备的相关法律法规，这无疑不利于我国的能源安全。
能源开发缺乏必要的法律保护、保障，一方面，煤炭等资源的滥采滥发屡禁不止，无序开发现象相当严重；另一方面，水电等清洁新能源的重要地位和开发却没有法律规范。
现行法律实施不力，这是一个普遍问题，这除了是因为法律本身的缺陷，还与政府监管缺位也是有关系的。
采用能源基本法与相关能源单行法共同解决能源问题已经成为我国能源立法的现实选择，以能源基本法制订为核心的能源法制建设逐渐进入我国政府和公众的视野。
三、如何完善我国能源安全国内法律体系
国家发改委2006年2月宣布，由15个部门共同参与的《能源法》起草组24日正式成立。国务院把《能源法》立法列入了2006年二档立法计划，一部涵盖石油、电力、煤炭、天然气等各类资源的《能源法》引起了人们广泛的关注和期待。
用法律手段管理和规范能源开发利用活动，是依法治国、依法行政的客观需要，《能源法》将起到统帅的作用，协调指导具体行业能源法律法规的执行。同时，也不要忽视一部基本性法律带来的“蝴蝶效应”，它能够引起我国能源法律的大调整，不符合该法规定的或者是不能适应国家战略发展要求的法律条款都将相应予以调整和废除。因此，应该加紧《石油天然气法》等配套法律的制定，以克服石油工业监管中存在的各种弊端。2005年11月29日，国家发改委能源局副局长吴贵辉在2005中国天然气国际峰会上透露，中国正加快相关能源立法的制定工作，在制定基础法《能源法》的同时，《石油天然气法》立法准备工作已经启动，大致框架也已初步确定，其重点是关于成品油定价机制的调整，因为国际原油价格居高不下，目前的调整方向主要是调整比价关系。该法一旦出台，这将对保障我国能源安全和可持续供给，保证石油工业监管有法可依、有法必依和维护行业的公平、公正、有序竞争起到重要作用。
最后，还应该抓紧制定相关法律来打破能源行业中的垄断。长期以来我国都存在着将能源安全供给与市场截然对立起来的观点，这导致了能源行业中的垄断经营，目前这种行业垄断已经成为我国发展中的瓶颈，也制约了我国能源领域内的改革。相关法律的制定和实施有利于将能源供给纳入市场，保证能源安全供给，维护能源市场经济秩序。
综上所述，不难预测一个日趋完善的能源法律法规群将在今后一个时期出现：《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》将加快修订；《能源法》、《建筑节能管理条例》等10余部法律法规将抓紧起草；以推进能源资源高效利用和综合利用为重要内容的《循环经济法》，将计划提请全国人大常委会审议；再加上2006年实施的《可再生能源法》。这一切将有利于构建一个稳定、经济、安全、清洁的能源供应体系，大大提高我国能源安全的保障能力。
四、关于我国《能源法》的具体探讨
1、关于《能源法》的定位问题
我国作为能源大国需要制定一部符合我国现状的能源法，美国《能源政策法——2005》是很好的借鉴对象。但是鉴于《能源法》的制定在短时间内不可能做到向美国的那样全面，因此即使是《能源法》颁布实施以后，仍然不能完全代替我国现有的单行法律。从这方面分析，我国《能源法》与相关单行法将在未来并存，它们之间在效力上是统领关系，在内容上是相互补充的关系。同时，该法还将具有能源战略的替代作用，通过立法来进一步确立其国家的能源策略。因此，我国《能源法》起草小组对《能源法》的定位是能“全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法”。
2、《能源法》的基本价值和原则
能源安全应当成为我国能源法特别是能源基本法必须考虑的核心价值。从很大程度上来说，能源基本法的制定实际上就是在安全价值指引下，在识别我国能源发展战略目标的基础上，通过探寻我国能源生产、消费等领域和过程中影响能源安全的各种因素和环节，以及通过法律手段的规制、调整和干预，从而实现以能源安全为基础的社会、经济和环境可持续发展。至于基本原则，有学者认为，保障能源安全、维护能源、经济和环境协调的可持续发展以及能源问题国际化是我们尤其需要把握的指导原则。同时，还应该加入能源基本法的立法应体现政府引导与市场运作相结合，行政措施与经济激励措施相配套的精神。
3、关于《能源法》的内容
有学者按照涉及的对象不同，认为其应该包括：能源矿业法、能源利用法、能源公用事业法、能源替代法等；也有学者更抽象地将其分为：能源的类别（一次能源、清洁能源和可再生能源等）、保护一次能源、限制一次能源的利用、加强清洁和可再生能源生产和利用技术的研究、对破坏和浪费能源的惩处、实施和监督实施《能源法》的机构等等。以上两种分类方法都可取，同时也可以参考其他学者的看法。比如有的学者用能源战略的视野，将《能源法》分为以下几个部分：国家能源战略的制定，国家能源发展规划的编制及实施，国家能源监管体制和机制的确立，国家对能源开发、供给和利用过程中相关活动的扶持、鼓励、限制和禁止政策等。
4、关于《能源法》的形式
立法的形式更多的是涉及立法技术的问题，而《能源法》内容复杂、体系庞大，是技术性要求尤其高的法律部门。处理这样的技术难题，法典化似乎是不错的解决方法。法典的主要功能在于其体系化，克服分割立法的局限，以其稳定性为人们对法律产生一种预期。缺乏稳定性、没有体系、不能保护人们的合理预期——这些都是目前我国能源立法的缺憾，采取法典的形式可以有效克服这些缺憾。另外在具体体系的安排上，应该采取总则——分则——附则的模式。总则主要是规定立法目的、指导原则等一些原则性事项；分则主要是规定具体的内容事项；附则是关于执行要求的说明。
5、关于《能源法》的可操作性问题
我国立法长期以来一直难以摆脱“粗放性”弊端，制定出来的许多法律往往由于过于原则而难以适用。以现有的节能法律法规为例：涉及行政机关责任的条款，一般只是说某级“人民政府”或“有关部门”，这就造成了行政机关之间相互推委的官僚主义现象，甚至最后责任悬空；另外，在我国能源的法律法规中量化指标和日期指标也非常少，这为法律的解释和实施工作留下了很大的空缺。
6、关于《能源法》的借鉴国外经验问题
进行能源基本法的制定在中国没有先例可循。美国、法国、日本等国的能源立法提供了可资借鉴的法律成果。从国家实力和所面临的能源形势来看，中国的能源立法应当更多地借鉴法国和日本的经验。法国在石油危机之后，根据自身国家地位和能力制定了完善的能源法律体系和能源政策同时其能源政策立足点在于节约能源和发展替代能源。这些都是我国现行能源立法中所缺少的，也是直接关系到我国能源安全保障的重要事项。日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展，也值得我国借鉴。
总之，《能源法》立法既要吸取已有的法律成果，也要立足中国的现实情况，从而体现和落实中国未来的能源战略规划。同时，也要注意所谓借鉴并非对于国外先进立法的简单抄袭，更不是对于其表面形式的生搬硬套，而是学习别国实践中的先进精神和理念。
【参考文献】
[1]杨泽伟：我国能源安全保障的法律问题研究[J]，法商研究，2005（4）.
[2]博德曼:能源安全的定义是可获得资源而非拥有[EB/OL]，财经(网络版)http//www.caijing.com.cn/newcn/home/todayspec/2006-12-4/14571.shtml，2006-12-14.
[3]陈清泰：未来中国能源20年[J]，煤炭企业管理，2004（10）.
[4]中国现代国际关系研究所经济安全研究中心：全球能源大棋局[M]，时事出版社，2005.
[5]叶容泗：亟待完善我国能源立法[J]，煤炭经济研究，2005（10）.
[6]林安薇：能源安全观助解我国《能源法》之结[J]，环境科学与管理，2006（11）.
[7]张一粟：论我国能源立法应采取法典模式[C]，中国法学会环境能够资源法研究会2006年年会（北京）论文集，2006.
[8]尹卫国：能源立法的三大期待[N]，中国企业报，2006-4-28.
[9]孙顺利、杨殿：日本能源安全政策及对我国的启示[J]，中国矿业,2006（4）.
【关键词】 能源安全 能源保障 能源立法
一、能源安全问题概述
能源安全是国家经济安全的重要领域。1974年11月，国际能源机构（International Energy Agency，IEA）在国际石油危机中宣告成立，并首次提出了以稳定石油供应和价格为中心的“国家能源安全”的概念。20世纪80年代中期以后，对于生态环境、可持续发展战略等问题的关注，使其不再是单纯的能源供应问题，而加入了能源使用安全这一内涵。关于能源安全的确切定义，不同的学者和国家认识不一。有人认为能源安全包括四重含义：能源供给安全；能源价格安全；能源运输安全；能源消费使用安全。而美国能源部长博德曼则认为“拥有多元化的能源的来源，在每一种能源中有多元化的供应者，是非常重要的。但是，能源安全的定义是能够获得这些资源，并不一定要去拥有它”。
现在能源安全的政策，已经融入到20世纪70年代建立起来的安全体系中，能源安全的外延得到扩张，研究这一问题的基本出发点是多样化原则，也要考虑到新的现实因素，包括：基础设施和供应链的安全，承认恐怖主义威胁、战争、抢劫行为和自然灾害给能源安全带来的打击；对于中国和印度这两个正在世界市场高速崛起的能源消费大国，有必要采取“持久合作”的态度；需要注意建立更加合理、稳定、可预见的市场投资体制；能源安全还关系到加强自我约束和推进能源市场化；能源安全的外延必须要用一个更大的视野来看待，这要求我们必须用更加宽阔的视野来看待它，注重国家之间、市场之间的合作和多赢。
二、我国能源安全法律保障的现状
我国目前的能源安全面临着非常严峻的形势，我国能源总量在世界上属于中等水平，但人均能源可采储量远低于世界平均水平。2000年人均石油可采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均水平的11.1%、4.3%和55.4%。
长期以来，由于能源基本法的缺位、能源法体系尚不完善，使得我国对能源社会法律关系的调整缺乏国家强制力的支撑和保障。我国能源领域的法制建设非常滞后，已经影响到能源行业的改革和发展。具体表现为以下几方面：
能源法体系不够完善，缺少“龙头”作用的能源基本法，其他单行法的地位和调整对象尚不确定，现有的一些能源法律法规不适应新形势的需要，而改革发展中的新成果缺乏法律依据和法律保障。
能源安全、石油储备缺乏法律保障，我国对于石油进口的依存度越来越大，而直到现在却都没有保障石油储备的相关法律法规，这无疑不利于我国的能源安全。
能源开发缺乏必要的法律保护、保障，一方面，煤炭等资源的滥采滥发屡禁不止，无序开发现象相当严重；另一方面，水电等清洁新能源的重要地位和开发却没有法律规范。
现行法律实施不力，这是一个普遍问题，这除了是因为法律本身的缺陷，还与政府监管缺位也是有关系的。
采用能源基本法与相关能源单行法共同解决能源问题已经成为我国能源立法的现实选择，以能源基本法制订为核心的能源法制建设逐渐进入我国政府和公众的视野。
三、如何完善我国能源安全国内法律体系
国家发改委2006年2月宣布，由15个部门共同参与的《能源法》起草组24日正式成立。国务院把《能源法》立法列入了2006年二档立法计划，一部涵盖石油、电力、煤炭、天然气等各类资源的《能源法》引起了人们广泛的关注和期待。
用法律手段管理和规范能源开发利用活动，是依法治国、依法行政的客观需要，《能源法》将起到统帅的作用，协调指导具体行业能源法律法规的执行。同时，也不要忽视一部基本性法律带来的“蝴蝶效应”，它能够引起我国能源法律的大调整，不符合该法规定的或者是不能适应国家战略发展要求的法律条款都将相应予以调整和废除。因此，应该加紧《石油天然气法》等配套法律的制定，以克服石油工业监管中存在的各种弊端。2005年11月29日，国家发改委能源局副局长吴贵辉在2005中国天然气国际峰会上透露，中国正加快相关能源立法的制定工作，在制定基础法《能源法》的同时，《石油天然气法》立法准备工作已经启动，大致框架也已初步确定，其重点是关于成品油定价机制的调整，因为国际原油价格居高不下，目前的调整方向主要是调整比价关系。该法一旦出台，这将对保障我国能源安全和可持续供给，保证石油工业监管有法可依、有法必依和维护行业的公平、公正、有序竞争起到重要作用。
最后，还应该抓紧制定相关法律来打破能源行业中的垄断。长期以来我国都存在着将能源安全供给与市场截然对立起来的观点，这导致了能源行业中的垄断经营，目前这种行业垄断已经成为我国发展中的瓶颈，也制约了我国能源领域内的改革。相关法律的制定和实施有利于将能源供给纳入市场，保证能源安全供给，维护能源市场经济秩序。
综上所述，不难预测一个日趋完善的能源法律法规群将在今后一个时期出现：《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》将加快修订；《能源法》、《建筑节能管理条例》等10余部法律法规将抓紧起草；以推进能源资源高效利用和综合利用为重要内容的《循环经济法》，将计划提请全国人大常委会审议；再加上2006年实施的《可再生能源法》。这一切将有利于构建一个稳定、经济、安全、清洁的能源供应体系，大大提高我国能源安全的保障能力。
四、关于我国《能源法》的具体探讨
1、关于《能源法》的定位问题
我国作为能源大国需要制定一部符合我国现状的能源法，美国《能源政策法——2005》是很好的借鉴对象。但是鉴于《能源法》的制定在短时间内不可能做到向美国的那样全面，因此即使是《能源法》颁布实施以后，仍然不能完全代替我国现有的单行法律。从这方面分析，我国《能源法》与相关单行法将在未来并存，它们之间在效力上是统领关系，在内容上是相互补充的关系。同时，该法还将具有能源战略的替代作用，通过立法来进一步确立其国家的能源策略。因此，我国《能源法》起草小组对《能源法》的定位是能“全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法”。
2、《能源法》的基本价值和原则
能源安全应当成为我国能源法特别是能源基本法必须考虑的核心价值。从很大程度上来说，能源基本法的制定实际上就是在安全价值指引下，在识别我国能源发展战略目标的基础上，通过探寻我国能源生产、消费等领域和过程中影响能源安全的各种因素和环节，以及通过法律手段的规制、调整和干预，从而实现以能源安全为基础的社会、经济和环境可持续发展。至于基本原则，有学者认为，保障能源安全、维护能源、经济和环境协调的可持续发展以及能源问题国际化是我们尤其需要把握的指导原则。同时，还应该加入能源基本法的立法应体现政府引导与市场运作相结合，行政措施与经济激励措施相配套的精神。
3、关于《能源法》的内容
有学者按照涉及的对象不同，认为其应该包括：能源矿业法、能源利用法、能源公用事业法、能源替代法等；也有学者更抽象地将其分为：能源的类别（一次能源、清洁能源和可再生能源等）、保护一次能源、限制一次能源的利用、加强清洁和可再生能源生产和利用技术的研究、对破坏和浪费能源的惩处、实施和监督实施《能源法》的机构等等。以上两种分类方法都可取，同时也可以参考其他学者的看法。比如有的学者用能源战略的视野，将《能源法》分为以下几个部分：国家能源战略的制定，国家能源发展规划的编制及实施，国家能源监管体制和机制的确立，国家对能源开发、供给和利用过程中相关活动的扶持、鼓励、限制和禁止政策等。
4、关于《能源法》的形式
立法的形式更多的是涉及立法技术的问题，而《能源法》内容复杂、体系庞大，是技术性要求尤其高的法律部门。处理这样的技术难题，法典化似乎是不错的解决方法。法典的主要功能在于其体系化，克服分割立法的局限，以其稳定性为人们对法律产生一种预期。缺乏稳定性、没有体系、不能保护人们的合理预期——这些都是目前我国能源立法的缺憾，采取法典的形式可以有效克服这些缺憾。另外在具体体系的安排上，应该采取总则——分则——附则的模式。总则主要是规定立法目的、指导原则等一些原则性事项；分则主要是规定具体的内容事项；附则是关于执行要求的说明。
5、关于《能源法》的可操作性问题
我国立法长期以来一直难以摆脱“粗放性”弊端，制定出来的许多法律往往由于过于原则而难以适用。以现有的节能法律法规为例：涉及行政机关责任的条款，一般只是说某级“人民政府”或“有关部门”，这就造成了行政机关之间相互推委的官僚主义现象，甚至最后责任悬空；另外，在我国能源的法律法规中量化指标和日期指标也非常少，这为法律的解释和实施工作留下了很大的空缺。
6、关于《能源法》的借鉴国外经验问题
进行能源基本法的制定在中国没有先例可循。美国、法国、日本等国的能源立法提供了可资借鉴的法律成果。从国家实力和所面临的能源形势来看，中国的能源立法应当更多地借鉴法国和日本的经验。法国在石油危机之后，根据自身国家地位和能力制定了完善的能源法律体系和能源政策同时其能源政策立足点在于节约能源和发展替代能源。这些都是我国现行能源立法中所缺少的，也是直接关系到我国能源安全保障的重要事项。日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展，也值得我国借鉴。
总之，《能源法》立法既要吸取已有的法律成果，也要立足中国的现实情况，从而体现和落实中国未来的能源战略规划。同时，也要注意所谓借鉴并非对于国外先进立法的简单抄袭，更不是对于其表面形式的生搬硬套，而是学习别国实践中的先进精神和理念。
【参考文献】
[1]杨泽伟：我国能源安全保障的法律问题研究[J]，法商研究，2005（4）.
[2]博德曼:能源安全的定义是可获得资源而非拥有[EB/OL]，财经(网络版)http//www.caijing.com.cn/newcn/home/todayspec/2006-12-4/14571.shtml，2006-12-14.
[3]陈清泰：未来中国能源20年[J]，煤炭企业管理，2004（10）.
[4]中国现代国际关系研究所经济安全研究中心：全球能源大棋局[M]，时事出版社，2005.
[5]叶容泗：亟待完善我国能源立法[J]，煤炭经济研究，2005（10）.
[6]林安薇：能源安全观助解我国《能源法》之结[J]，环境科学与管理，2006（11）.
[7]张一粟：论我国能源立法应采取法典模式[C]，中国法学会环境能够资源法研究会2006年年会（北京）论文集，2006.
[8]尹卫国：能源立法的三大期待[N]，中国企业报，2006-4-28.
[9]孙顺利、杨殿：日本能源安全政策及对我国的启示[J]，中国矿业,2006（4）.