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尽管《民办高等学校办学管理若干规定》已正式施行,但对所有民办学校实行同等优惠政策的做法备受争议
2007年2月10日,《民办高等学校办学管理若干规定》正式施行。第6条明确规定“民办高校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助,不属于举办者的出资。民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权,并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。”
早在《中华人民共和国民办教育促进法》审议过程中,民办教育能否营利这一话题便备受争议。在多次“交锋”后,最终结果是:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”
尽管法律已经出台,但关于争议和困惑却并未因此而停止。对此,有专家表示,《若干规定》和《促进法》回避了民办教育的营利性质,提出“民办高校资产”和“合理回报”是“权益之策”,期望在不违背教育法的情况下缓解一下矛盾。但这一提法对“以投资办学为主、捐资办学较少”的大量营利性学校来说,难以实施监督管理。该专家指出,从长远看,只停留在对具体问题的解决策略上显然不够,要促进民办教育进一步发展,并确立其在教育体系中的地位,必须给民办教育机构准确定性、法律定位。
“营利”与“非营利”
要给民办教育机构准确定性、法律定位,必须对民办高校“营利性”和“非营利性”进行明确地区分。
有经济学家分析,在微观经济学中,利润包括正常利润和经济利润。正常利润是对企业家才能这种特殊生产要素所必须支付的报酬,属经济成本。经济利润是总收益减去经济成本之后的剩余部分,它由对风险的报酬、对创新的报酬和垄断利润三部分构成。但“非营利性”并不是经济学意义上的无利润,更没有不讲经营之意,而是一个用以界定组织性质的词汇,它指这种组织的经营、运作目的不是获取利润。
依据微观经济学中对“营利性”和“非营利性”的界定分析民办学校,它可能获得的利润包括两个方面:一是对投资者和举办者的报酬,属正常利润;二是办学盈余,属经济利润。由于民办学校不同于企业,其举办者与经营者不能与企业家相提并论,正常利润应与我国公立学校的校长及其管理人员的报酬相当,或略高于公立学校同类人员的报酬,超过一定限度就算作办学赢余,属经济利润的范畴。
根据筹资运行状况分类管理
现行法律、法规不加区分地对所有民办学校实行同等优惠政策,让回报率很高的投资办学与不要任何回报的捐资办学同样享受公益事业的免税优惠,不仅起不到提倡、鼓励办学的作用,还会严重挫伤社会捐资办学的积极性。
对我国民办高校应根据筹资运行状况分类进行管理。首先以是否捐资办学为基准,把民办高校分为捐资举办的民办高校和投资举办的民办高校。捐资举办的民办高校,一般由捐资形成的财团法人举办,又称“非营利型”民办高校,而投资举办的民办高校以是否合作投资为标准,把民办高校分为独资举办的民办高校和合资举办的民办高校。
其次,在投资办学中,根据民办高校的教育服务类型及学校盈余的分配状况,将民办高校分为准营利民办高校和营利性民办高校。非营利民办高校是指由捐资形成的财团法人举办的民办高校,这类学校不以营利为目的,学校的盈余只能用于民办高校的再发展,不得在举办者及管理者之间分配。准营利型民办高校一般由企事业组织、社会团体及公民个人举办的不以营利为目的但可以获得适当回报的民办高校。如有一定结余,学校可以在保证学校发展的基础上,提取一定比例用于回报民办高校的举办者及管理者。但这只能成为我国在特殊时期的一种过渡状态。营利型民办高校,特指以营利为目的,实施各种教育培训服务的教育机构,这类学校一般由营利的社团法人或私人个人,合伙人举办,学校的盈余由学校内部解决。
当前,在不明确民办高校是捐赠资产举办,民办高校的财产所有权归“非营利”法人而不归举办者(捐赠者)个人的前提下,单纯限制民办高校的举办者不得对学校的收益或盈余进行分配,不仅在实际中难以落实,而且与现行的一些法律法规相冲突。
实行非营利法人制度
分清民办高校性质后,建议国家相关部门对不同性质的民办高校应给予不同的免税优惠和资助待遇。
非营利型学校应履行非营利法人登记手续并把捐赠资产转交非营利法人所有,捐赠人和与其有关系的人不得以任何方式取得回报,分配办学结余,学校解散时剩余财产不得归属任何人和营利组织,才能享受政府给予的各种免税,如所得税、土地税、房产税等优惠,才能接受社会和个人依法以扣除税收的捐赠,才能得到政府的资助。因此,只有实行非营利法人制度才可能解决民办高校的产权问题。
在发达国家,民办高校只有依法进行非营利法人登记,即民办高校的举办者将办学资产依法转交非营利法人进行登记。程序设计如下:举办非营利民办高校,举办者依法报请教育主管部门审核许可其筹建,申报时依法提交包括筹设学校计划在内的各项材料和包括董事会组成及有关事项的捐助章程等文件,教育主管部门同意筹建后,由董事会提出申请,经教育主管部门转法人登记管理机关,为非营利法人设立登记,只有在民办高校取得非营利法人资格后,才能向教育主管部门申请批准其正式成立和招生。
而营利性民办高校和其他民办高校机构,可同时向教育主管部门和相应的业务主管部门申请准许成立进行营利组织登记,在教育主管部门和相应的业务主管部门审查同意后,由教育主管部门和业务主管部门组织登记。登记后,营利性民办高校和其他民办高校机构方可招生。但只有主管教育部门对民办高校提交全部材料和证明进行审查并进行必要的实地调查后,才能确认其营利性质,是否具备营利法人条件。
区分民办高校营利与非营利的性质有利于明晰产权,民办高校产权是一种特殊的产权组织和社会组织,加强产权的相关法律、法规建设,不仅是对现有民办高校产权结构的优化,也是在寻求更加完善的产权制度。
链接
美国私立高校的“营利性”与“非营利性”
在美国私立高等教育的构成中,营利性和非营利性教育机构并存。这在美国高等教育办学形式多样化、教育服务多种化、经费来源多渠道化等方面都起到了很好的示范作用,也使私人资本和资本市场成为教育资金的又一重要来源。
美国营利性教育的历史非常悠久。早在殖民地时代,美国就已经建立起了一套具有多种规模、种类和结构的学校教育系统。作为私人企业的产物,私营学校在其发展过程中虽然存在于高等教育的主流之外,但一直以其独特的方式提供教育、训练以满足社会需求和个人需要。在一直被忽视或者被高等教育主流掩盖下,营利性高等教育机构也在快速发展着。20世纪90年代,美国教育产业进一步发展,人们接受多样化高等教育的需求日益增长,营利性院校有了更大的发展空间,无论在学校数量、还是学生人数的增长上都高于“非营利性”学校。从1988年到2002年,美国可授予学位的营利性两年制院校增长了81.6%,从占两年制大学总数的19%增长到了29%;四年制的营利性可授予学位院校增长了46%,所占大学总数增长到12%。
美国营利性高等教育的兴起,是美国高等教育市场发生根本性变化的产物。营利性高等教育机构是商业企业和肩负着学术使命的独特混合体,它们更多地体现出作为商业部门的一些“特质”,与非营利性学校的核心区别是:它们没有捐献者,代之以投资者;没有捐赠,代之以私人资本;没有免税,代之以交纳税款。但却是实实在在的教育提供者。
美国最大的7个营利性高等教育公司——阿波罗集团、职业教育、考林西恩、戴吴雷、教育管理、ITT教育服务和斯觉瑞厄被统称为G-7集团。在这些表现非凡的营利性高等教育机构中,最引人注目的当属阿波罗集团。作为美国最大的营利性高等教育系统,创建于1973年的阿波罗集团在教育史上创造了史无前例的成就。它有四个高等教育分支机构:凤凰城大学、职业发展学院、财政计划学院、西部国际大学。除扩张规模外,在教育经费和财务的运作上均有极佳表现。有统计数据表明,2004财政年度,该集团的总收入己达到18亿美元。
美国营利性大学的纳税任务都很重,一般是将税前约40%的收入用于纳税,但它也得到了税收补贴和其他支助,如美国1958年的《国防教育法》规定要向非营利性的私立学校提供贷款;1963年在《国防教育法》中规定向公立私立非营利性大学设施提供联邦补助金和贷款以促进以自然科学、数学、现代外语和工程学为对象的教学研究和图书馆建设;1972年美国又通过了《高等教育法》决定由联邦政府向全国包括私立学校在内的几乎所有高校提供不带任何附加条件的资助。
2007年2月10日,《民办高等学校办学管理若干规定》正式施行。第6条明确规定“民办高校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助,不属于举办者的出资。民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权,并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。”
早在《中华人民共和国民办教育促进法》审议过程中,民办教育能否营利这一话题便备受争议。在多次“交锋”后,最终结果是:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”
尽管法律已经出台,但关于争议和困惑却并未因此而停止。对此,有专家表示,《若干规定》和《促进法》回避了民办教育的营利性质,提出“民办高校资产”和“合理回报”是“权益之策”,期望在不违背教育法的情况下缓解一下矛盾。但这一提法对“以投资办学为主、捐资办学较少”的大量营利性学校来说,难以实施监督管理。该专家指出,从长远看,只停留在对具体问题的解决策略上显然不够,要促进民办教育进一步发展,并确立其在教育体系中的地位,必须给民办教育机构准确定性、法律定位。
“营利”与“非营利”
要给民办教育机构准确定性、法律定位,必须对民办高校“营利性”和“非营利性”进行明确地区分。
有经济学家分析,在微观经济学中,利润包括正常利润和经济利润。正常利润是对企业家才能这种特殊生产要素所必须支付的报酬,属经济成本。经济利润是总收益减去经济成本之后的剩余部分,它由对风险的报酬、对创新的报酬和垄断利润三部分构成。但“非营利性”并不是经济学意义上的无利润,更没有不讲经营之意,而是一个用以界定组织性质的词汇,它指这种组织的经营、运作目的不是获取利润。
依据微观经济学中对“营利性”和“非营利性”的界定分析民办学校,它可能获得的利润包括两个方面:一是对投资者和举办者的报酬,属正常利润;二是办学盈余,属经济利润。由于民办学校不同于企业,其举办者与经营者不能与企业家相提并论,正常利润应与我国公立学校的校长及其管理人员的报酬相当,或略高于公立学校同类人员的报酬,超过一定限度就算作办学赢余,属经济利润的范畴。
根据筹资运行状况分类管理
现行法律、法规不加区分地对所有民办学校实行同等优惠政策,让回报率很高的投资办学与不要任何回报的捐资办学同样享受公益事业的免税优惠,不仅起不到提倡、鼓励办学的作用,还会严重挫伤社会捐资办学的积极性。
对我国民办高校应根据筹资运行状况分类进行管理。首先以是否捐资办学为基准,把民办高校分为捐资举办的民办高校和投资举办的民办高校。捐资举办的民办高校,一般由捐资形成的财团法人举办,又称“非营利型”民办高校,而投资举办的民办高校以是否合作投资为标准,把民办高校分为独资举办的民办高校和合资举办的民办高校。
其次,在投资办学中,根据民办高校的教育服务类型及学校盈余的分配状况,将民办高校分为准营利民办高校和营利性民办高校。非营利民办高校是指由捐资形成的财团法人举办的民办高校,这类学校不以营利为目的,学校的盈余只能用于民办高校的再发展,不得在举办者及管理者之间分配。准营利型民办高校一般由企事业组织、社会团体及公民个人举办的不以营利为目的但可以获得适当回报的民办高校。如有一定结余,学校可以在保证学校发展的基础上,提取一定比例用于回报民办高校的举办者及管理者。但这只能成为我国在特殊时期的一种过渡状态。营利型民办高校,特指以营利为目的,实施各种教育培训服务的教育机构,这类学校一般由营利的社团法人或私人个人,合伙人举办,学校的盈余由学校内部解决。
当前,在不明确民办高校是捐赠资产举办,民办高校的财产所有权归“非营利”法人而不归举办者(捐赠者)个人的前提下,单纯限制民办高校的举办者不得对学校的收益或盈余进行分配,不仅在实际中难以落实,而且与现行的一些法律法规相冲突。
实行非营利法人制度
分清民办高校性质后,建议国家相关部门对不同性质的民办高校应给予不同的免税优惠和资助待遇。
非营利型学校应履行非营利法人登记手续并把捐赠资产转交非营利法人所有,捐赠人和与其有关系的人不得以任何方式取得回报,分配办学结余,学校解散时剩余财产不得归属任何人和营利组织,才能享受政府给予的各种免税,如所得税、土地税、房产税等优惠,才能接受社会和个人依法以扣除税收的捐赠,才能得到政府的资助。因此,只有实行非营利法人制度才可能解决民办高校的产权问题。
在发达国家,民办高校只有依法进行非营利法人登记,即民办高校的举办者将办学资产依法转交非营利法人进行登记。程序设计如下:举办非营利民办高校,举办者依法报请教育主管部门审核许可其筹建,申报时依法提交包括筹设学校计划在内的各项材料和包括董事会组成及有关事项的捐助章程等文件,教育主管部门同意筹建后,由董事会提出申请,经教育主管部门转法人登记管理机关,为非营利法人设立登记,只有在民办高校取得非营利法人资格后,才能向教育主管部门申请批准其正式成立和招生。
而营利性民办高校和其他民办高校机构,可同时向教育主管部门和相应的业务主管部门申请准许成立进行营利组织登记,在教育主管部门和相应的业务主管部门审查同意后,由教育主管部门和业务主管部门组织登记。登记后,营利性民办高校和其他民办高校机构方可招生。但只有主管教育部门对民办高校提交全部材料和证明进行审查并进行必要的实地调查后,才能确认其营利性质,是否具备营利法人条件。
区分民办高校营利与非营利的性质有利于明晰产权,民办高校产权是一种特殊的产权组织和社会组织,加强产权的相关法律、法规建设,不仅是对现有民办高校产权结构的优化,也是在寻求更加完善的产权制度。
链接
美国私立高校的“营利性”与“非营利性”
在美国私立高等教育的构成中,营利性和非营利性教育机构并存。这在美国高等教育办学形式多样化、教育服务多种化、经费来源多渠道化等方面都起到了很好的示范作用,也使私人资本和资本市场成为教育资金的又一重要来源。
美国营利性教育的历史非常悠久。早在殖民地时代,美国就已经建立起了一套具有多种规模、种类和结构的学校教育系统。作为私人企业的产物,私营学校在其发展过程中虽然存在于高等教育的主流之外,但一直以其独特的方式提供教育、训练以满足社会需求和个人需要。在一直被忽视或者被高等教育主流掩盖下,营利性高等教育机构也在快速发展着。20世纪90年代,美国教育产业进一步发展,人们接受多样化高等教育的需求日益增长,营利性院校有了更大的发展空间,无论在学校数量、还是学生人数的增长上都高于“非营利性”学校。从1988年到2002年,美国可授予学位的营利性两年制院校增长了81.6%,从占两年制大学总数的19%增长到了29%;四年制的营利性可授予学位院校增长了46%,所占大学总数增长到12%。
美国营利性高等教育的兴起,是美国高等教育市场发生根本性变化的产物。营利性高等教育机构是商业企业和肩负着学术使命的独特混合体,它们更多地体现出作为商业部门的一些“特质”,与非营利性学校的核心区别是:它们没有捐献者,代之以投资者;没有捐赠,代之以私人资本;没有免税,代之以交纳税款。但却是实实在在的教育提供者。
美国最大的7个营利性高等教育公司——阿波罗集团、职业教育、考林西恩、戴吴雷、教育管理、ITT教育服务和斯觉瑞厄被统称为G-7集团。在这些表现非凡的营利性高等教育机构中,最引人注目的当属阿波罗集团。作为美国最大的营利性高等教育系统,创建于1973年的阿波罗集团在教育史上创造了史无前例的成就。它有四个高等教育分支机构:凤凰城大学、职业发展学院、财政计划学院、西部国际大学。除扩张规模外,在教育经费和财务的运作上均有极佳表现。有统计数据表明,2004财政年度,该集团的总收入己达到18亿美元。
美国营利性大学的纳税任务都很重,一般是将税前约40%的收入用于纳税,但它也得到了税收补贴和其他支助,如美国1958年的《国防教育法》规定要向非营利性的私立学校提供贷款;1963年在《国防教育法》中规定向公立私立非营利性大学设施提供联邦补助金和贷款以促进以自然科学、数学、现代外语和工程学为对象的教学研究和图书馆建设;1972年美国又通过了《高等教育法》决定由联邦政府向全国包括私立学校在内的几乎所有高校提供不带任何附加条件的资助。