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扎鲁特旗苏布日根塔拉嘎查的村民哈斯额尔敦没有想到，一直被他称为水泡子的红旗水库会给他的生活带来那么大的变化。
自从红旗水库改建， 不仅他与四个兄弟姐妹一起承包的5000多亩整块土地被水库大坝一分为二，坝内种植和放牧变得极为不便，而且因为水库突然蓄水，坝内的近千亩土地在2011和2012连续两年被水淹没。
然而，水库建成20年来，从来没有进行过征地和移民。扎鲁特旗水务局的处理方式也让他们摸不着头脑。
近日，《民生周刊》记者前往位于内蒙通辽大草原的红旗水库库区进行了深入采访。
水库改建升级
从通辽市向西，沿着334国道行驶86公里到开鲁，再沿着村级公路向西55公里，就到了扎鲁特旗红旗水库。
红旗水库位于内蒙古通辽市扎鲁特旗乌力吉木仁苏木境内，始建于1959年，当时定名为红旗渔场，为国营渔场，1992年简单建设后更名为红旗水库。红旗水库原工程任务仅仅是养鱼。
2006年，通辽开始建设 “引乌入通工程”，即把乌力吉木河的河水引入通辽。工程任务是给通辽市城区供水和给红旗水库与通辽市之间的莫力庙水库补水。该工程包括红旗水库除险加固工程。
2008年，内蒙古自治区发改委批准了该项目，通辽市为此设立通辽市红旗水库除险加固工程建设管理处，负责项目招标和管理。红旗水库除险加固工程设计总库容为6350万立方米，属中型水库，主坝长2430米，坝顶高程249.1米，死水位239.9米，死库容750万立方米，设计蓄水位即兴利水位为247.0米，库容为5600万立方米。
2009年，红旗水库除险加固工程开工，2010年11月8至11日通过了内蒙古自治区水利厅组织的验收。
在当地牧民眼里，只有到了这时，红旗水库才真正称得上是一个水库。而在此之前，只是一处比较大的水泡子，基本没有什么像样的水库设施。
一位知情人士透露，“引乌入通工程”主要是国家投入。红旗水库除险加固工程虽然名义上是除险加固，但实际是水库的升级与改建，工程完成后，水库由三级水库上升为二级，水库主坝抬高了三米。
三米的高度在多山地区也许涉及不到多少土地，但是在草原上，就意味着很多的土地会受影响。
对于哈斯额尔敦来说，水库改建改变了他们正常的生活。
在水库改建后，哈斯额尔敦和其他四个兄弟姐妹一起承包的5000多亩整块土地被大坝一分为二，坝内的2000多亩土地因为大坝的建设与抬高，种植和放牧变得极为不便。去年他们家向地里拉粪的小四轮车因坡度太高翻在了坝坡上。
更令哈斯额尔敦生气的是，在没有任何提醒的情况下，2011年春，水库突然蓄水，自己家的近1000亩土地被淹没在水中，很多树木被淹死。
数千亩土地被淹
8月25日，初秋的通辽天气转凉，再加上刚刚下过一场大雨，气温陡然降到10℃左右。《民生周刊》记者来到红旗水库大坝上。护坡上清晰地显示着水库的水位标高，水库的设计水位标高为247米，目前现有的水位标高不到240米，但从护坡上的痕迹看，此前水位至少达到过244米。
“你看，那边原本都是我们家的耕地，现在都荒废了。”顺着哈斯额尔敦手指的方向，水库左上方的一大片荒地杂草丛生，已分不清是牧场草地还是耕地。2011年春，因上游的乌力吉木仁水利枢纽开闸放水，红旗水库突然涨水，哈斯额尔敦与他的父亲、二姐、二哥、三哥共五户人家一共924.6亩地被淹，其中林地67.1亩、耕地368.9亩、草地488.6亩。另外还有三户人家数百亩土地被水淹没。此后，这些被水淹过的土地就荒废了。
距离红旗水库不到100米处有一栋小平房，是牧民巴特和秀梅夫妇的家。一谈起自家的草场和林地被水淹的经历，木讷的秀梅也会变得气愤不已。
“如果不是我们自己筑堤坝，我们家恐怕就被水淹了。”秀梅一脸无奈地说，2011年春，她发现红旗水库突然开始涨水了，眼看水面越来越接近自家的房子，秀梅曾去找乌力吉木仁水利枢纽工程管理处的工作人员要求关闸，但秀梅的请求没人理睬。
无奈之下，秀梅和丈夫巴特商量，雇来铲车和推土机筑一道堤坝挡水。“还好是筑了坝，要不然房子肯定会被冲了。”
《民生周刊》记者从秀梅家的窗户往外看，距离房子五米处，就是那一道近两米高的土堤。
“仅筑坝的费用就花去一万多元。”秀梅说，堤坝能保护自家的房子不被冲毁，但免不了草牧场、林地被水淹没。
一个多月之后，大水退去。秀梅和另外7户被水淹的牧民走上了维权之路。直到当年冬天，通辽市水务局才派人过来察看被水淹后的土地，经过测量，秀梅家一共有144亩草牧场和3亩林地被淹。
扎鲁特旗水务局提供的数据显示，2011年春，由于水库蓄水，共有2169亩土地被淹，涉及到包括哈斯额尔敦、巴特在内的8户苏布日根塔拉嘎查村民千余亩土体和红旗渔场的三户人家的千余亩土地。
以租代征
为什么红旗水库建成至今没有进行过征地，直到库区内的土地被淹时这个问题才引起有关部门的重视？
通辽市水务局水利建设与管理科科长王志刚承认，作为一个水库，库区内设计水位线以下的土地应该由政府征用，库区内的住户也应该迁到库区水淹线以外，但是红旗水库的管理权在扎鲁特旗政府，征地和移民的事也由他们来负责。
对此，通辽市扎鲁特旗水务局局长李文国表示，水库在2009年进行除险加固工程以前，因为旗里的资金有限，再加上水库水位一直没有多大变化，所以没有进行征地。
2009年，红旗水库进行了除险加固工程以后，水库承担了向莫力庙水库中转供水的功能，水库设计库容增加。但是按照相关规定，水库除险加固工程不允许列支征地费用。
即使是财政比较困难，也应该完成库区内的征地。除险加固工程完成后，之所以没有完成征地，主要是由于征地当中还存在一些问题。 “苏布日根塔拉嘎查的耕地没有办理耕地手续，没有合同，无法确定这个地就是耕地，要以耕地标准赔偿缺乏依据；另外，每户实际使用的草牧场面积均大于与村子签订的草牧场使用合同书面积；还有，红旗水库和该村历来没有明确的界限。因为这三大问题，所以征地存在一定难度。”
李文国表示，基于以上问题，扎鲁特旗政府和通辽市水务局商量“以租代征”的形式，“租金基本接近于征地的费用”。租的好处是“资金兑现快且接近于征地的价格，一直会租到牧民的合同期满。”
据了解，牧民被淹的土地大多签了30年的承包合同，目前离合同到期还有十年以上的时间。扎鲁特旗水务局与牧民签订的土地“租赁合同”并没有约定合同期满后该如何延续。
李文国强调，如果要走征地手续，就要把以前的“以租代征”的方案推翻，把受淹户的钱收回来再走正规程序申请资金。至于之后的结果，“我们要和牧民们沟通一下，再向旗政府汇报，最后拿出一个完整的方案报到通辽市政府，再商量解决”。
确实如李文国所言，被淹的牧民都和水库管理部门签订了土地租赁合同。但这并不是他们想要的。
“我们其实也不想签，但父亲说赔多少先拿着，以后再慢慢要。” 哈斯额尔敦无奈地说。
2012年5月，和哈斯额尔敦一样，秀梅一家也签了土地租赁合同。但是令她不满的是，测量的工作人员竟然将一些草牧场的高地剔除，不计算被水淹面积。比如本来是一整片的土地被淹，偶尔土地上会有几个山包子，工作人员实地测绘时，竟然说这些山包子水没有淹到，因此测量时不计算在内。“但一大片的整地都淹了，我们还能在几个山包子种什么？”秀梅愤愤不平。“而且这承包合同只赔了2011年春天淹水的土地，2012年春天淹水的土地没有赔。”
违法隐患
“草牧场没有了，耕地也没有了，在草原上我连基本口粮也种不了。”哈斯额尔敦说，拿到所谓的“赔偿款”后，他到扎鲁特旗的县城买了房，全家人搬到了镇上，只是偶尔回到草原看看。
对于哈斯额尔敦来说，这个事情也许算是告一段落了。但是对于当地政府来讲，这一解决方式存在着极大的违法隐患。
北京市京大律师事务所律师张永新认为，通辽市政府和通辽市水务局所实施的红旗水库除险加固工程为中型水利工程，该工程竣工后，低于水库设计水位的全部集体土地均成为淹没区，淹没区内的集体土地的用途和使用性质将随之发生改变，根据《土地管理法》第12条、第44至49条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定，通辽市政府和通辽市水务局应当对淹没区内的土地和牧民进行征地补偿和移民安置。
“通辽市政府和水务局明知八户牧民的千余亩集体土地已经被淹没了，不履行征地补偿手续，而是以承包合同的方式改变集体土地的用途和使用性质，显然这个承包合同违反法律的强制性规定，是无效的。”张永新说。
他指出，红旗水库管理方以承包替代征用使千余亩集体土地用于水库蓄水，没有办土地征用手续就改变土地用途的行为是违法的，并且侵害了八户牧民对集体土地的使用权，通辽市政府和通辽市水务局应该向八户牧民赔偿2011年和2012年占有使用千余亩集体土地期间的经济损失。
另外，红旗水库除险加固工程的建设目的是为了保障通辽市区的供水和莫力庙水库的补水，通辽市政府和通辽市水务局作为工程受益者和建设方，应当对淹没区的征地补偿和移民安置负责。红旗水库设计的兴利水位为247米，因此，库区内247米等高线以下的牧民土地均为设计淹没区，政府和水务局应当向牧民支付集体土地的土地征用补偿款。
值得注意的是，在2011、2012年两年水库因蓄水淹没牧民的土地后，在雨水充沛的今年，水库水位比前两年都低。负责向水库注水的乌力吉木仁水利枢纽的一位负责人告诉牧民，水位低就是为了避免淹没牧民的土地，避免过多的赔偿。
但是这座投入上亿元进行改建的水库，水位如果一直保持在不对牧民进行赔偿的水平，建设这个工程的意义又何在？
自从红旗水库改建， 不仅他与四个兄弟姐妹一起承包的5000多亩整块土地被水库大坝一分为二，坝内种植和放牧变得极为不便，而且因为水库突然蓄水，坝内的近千亩土地在2011和2012连续两年被水淹没。
然而，水库建成20年来，从来没有进行过征地和移民。扎鲁特旗水务局的处理方式也让他们摸不着头脑。
近日，《民生周刊》记者前往位于内蒙通辽大草原的红旗水库库区进行了深入采访。
水库改建升级
从通辽市向西，沿着334国道行驶86公里到开鲁，再沿着村级公路向西55公里，就到了扎鲁特旗红旗水库。
红旗水库位于内蒙古通辽市扎鲁特旗乌力吉木仁苏木境内，始建于1959年，当时定名为红旗渔场，为国营渔场，1992年简单建设后更名为红旗水库。红旗水库原工程任务仅仅是养鱼。
2006年，通辽开始建设 “引乌入通工程”，即把乌力吉木河的河水引入通辽。工程任务是给通辽市城区供水和给红旗水库与通辽市之间的莫力庙水库补水。该工程包括红旗水库除险加固工程。
2008年，内蒙古自治区发改委批准了该项目，通辽市为此设立通辽市红旗水库除险加固工程建设管理处，负责项目招标和管理。红旗水库除险加固工程设计总库容为6350万立方米，属中型水库，主坝长2430米，坝顶高程249.1米，死水位239.9米，死库容750万立方米，设计蓄水位即兴利水位为247.0米，库容为5600万立方米。
2009年，红旗水库除险加固工程开工，2010年11月8至11日通过了内蒙古自治区水利厅组织的验收。
在当地牧民眼里，只有到了这时，红旗水库才真正称得上是一个水库。而在此之前，只是一处比较大的水泡子，基本没有什么像样的水库设施。
一位知情人士透露，“引乌入通工程”主要是国家投入。红旗水库除险加固工程虽然名义上是除险加固，但实际是水库的升级与改建，工程完成后，水库由三级水库上升为二级，水库主坝抬高了三米。
三米的高度在多山地区也许涉及不到多少土地，但是在草原上，就意味着很多的土地会受影响。
对于哈斯额尔敦来说，水库改建改变了他们正常的生活。
在水库改建后，哈斯额尔敦和其他四个兄弟姐妹一起承包的5000多亩整块土地被大坝一分为二，坝内的2000多亩土地因为大坝的建设与抬高，种植和放牧变得极为不便。去年他们家向地里拉粪的小四轮车因坡度太高翻在了坝坡上。
更令哈斯额尔敦生气的是，在没有任何提醒的情况下，2011年春，水库突然蓄水，自己家的近1000亩土地被淹没在水中，很多树木被淹死。
数千亩土地被淹
8月25日，初秋的通辽天气转凉，再加上刚刚下过一场大雨，气温陡然降到10℃左右。《民生周刊》记者来到红旗水库大坝上。护坡上清晰地显示着水库的水位标高，水库的设计水位标高为247米，目前现有的水位标高不到240米，但从护坡上的痕迹看，此前水位至少达到过244米。
“你看，那边原本都是我们家的耕地，现在都荒废了。”顺着哈斯额尔敦手指的方向，水库左上方的一大片荒地杂草丛生，已分不清是牧场草地还是耕地。2011年春，因上游的乌力吉木仁水利枢纽开闸放水，红旗水库突然涨水，哈斯额尔敦与他的父亲、二姐、二哥、三哥共五户人家一共924.6亩地被淹，其中林地67.1亩、耕地368.9亩、草地488.6亩。另外还有三户人家数百亩土地被水淹没。此后，这些被水淹过的土地就荒废了。
距离红旗水库不到100米处有一栋小平房，是牧民巴特和秀梅夫妇的家。一谈起自家的草场和林地被水淹的经历，木讷的秀梅也会变得气愤不已。
“如果不是我们自己筑堤坝，我们家恐怕就被水淹了。”秀梅一脸无奈地说，2011年春，她发现红旗水库突然开始涨水了，眼看水面越来越接近自家的房子，秀梅曾去找乌力吉木仁水利枢纽工程管理处的工作人员要求关闸，但秀梅的请求没人理睬。
无奈之下，秀梅和丈夫巴特商量，雇来铲车和推土机筑一道堤坝挡水。“还好是筑了坝，要不然房子肯定会被冲了。”
《民生周刊》记者从秀梅家的窗户往外看，距离房子五米处，就是那一道近两米高的土堤。
“仅筑坝的费用就花去一万多元。”秀梅说，堤坝能保护自家的房子不被冲毁，但免不了草牧场、林地被水淹没。
一个多月之后，大水退去。秀梅和另外7户被水淹的牧民走上了维权之路。直到当年冬天，通辽市水务局才派人过来察看被水淹后的土地，经过测量，秀梅家一共有144亩草牧场和3亩林地被淹。
扎鲁特旗水务局提供的数据显示，2011年春，由于水库蓄水，共有2169亩土地被淹，涉及到包括哈斯额尔敦、巴特在内的8户苏布日根塔拉嘎查村民千余亩土体和红旗渔场的三户人家的千余亩土地。
以租代征
为什么红旗水库建成至今没有进行过征地，直到库区内的土地被淹时这个问题才引起有关部门的重视？
通辽市水务局水利建设与管理科科长王志刚承认，作为一个水库，库区内设计水位线以下的土地应该由政府征用，库区内的住户也应该迁到库区水淹线以外，但是红旗水库的管理权在扎鲁特旗政府，征地和移民的事也由他们来负责。
对此，通辽市扎鲁特旗水务局局长李文国表示，水库在2009年进行除险加固工程以前，因为旗里的资金有限，再加上水库水位一直没有多大变化，所以没有进行征地。
2009年，红旗水库进行了除险加固工程以后，水库承担了向莫力庙水库中转供水的功能，水库设计库容增加。但是按照相关规定，水库除险加固工程不允许列支征地费用。
即使是财政比较困难，也应该完成库区内的征地。除险加固工程完成后，之所以没有完成征地，主要是由于征地当中还存在一些问题。 “苏布日根塔拉嘎查的耕地没有办理耕地手续，没有合同，无法确定这个地就是耕地，要以耕地标准赔偿缺乏依据；另外，每户实际使用的草牧场面积均大于与村子签订的草牧场使用合同书面积；还有，红旗水库和该村历来没有明确的界限。因为这三大问题，所以征地存在一定难度。”
李文国表示，基于以上问题，扎鲁特旗政府和通辽市水务局商量“以租代征”的形式，“租金基本接近于征地的费用”。租的好处是“资金兑现快且接近于征地的价格，一直会租到牧民的合同期满。”
据了解，牧民被淹的土地大多签了30年的承包合同，目前离合同到期还有十年以上的时间。扎鲁特旗水务局与牧民签订的土地“租赁合同”并没有约定合同期满后该如何延续。
李文国强调，如果要走征地手续，就要把以前的“以租代征”的方案推翻，把受淹户的钱收回来再走正规程序申请资金。至于之后的结果，“我们要和牧民们沟通一下，再向旗政府汇报，最后拿出一个完整的方案报到通辽市政府，再商量解决”。
确实如李文国所言，被淹的牧民都和水库管理部门签订了土地租赁合同。但这并不是他们想要的。
“我们其实也不想签，但父亲说赔多少先拿着，以后再慢慢要。” 哈斯额尔敦无奈地说。
2012年5月，和哈斯额尔敦一样，秀梅一家也签了土地租赁合同。但是令她不满的是，测量的工作人员竟然将一些草牧场的高地剔除，不计算被水淹面积。比如本来是一整片的土地被淹，偶尔土地上会有几个山包子，工作人员实地测绘时，竟然说这些山包子水没有淹到，因此测量时不计算在内。“但一大片的整地都淹了，我们还能在几个山包子种什么？”秀梅愤愤不平。“而且这承包合同只赔了2011年春天淹水的土地，2012年春天淹水的土地没有赔。”
违法隐患
“草牧场没有了，耕地也没有了，在草原上我连基本口粮也种不了。”哈斯额尔敦说，拿到所谓的“赔偿款”后，他到扎鲁特旗的县城买了房，全家人搬到了镇上，只是偶尔回到草原看看。
对于哈斯额尔敦来说，这个事情也许算是告一段落了。但是对于当地政府来讲，这一解决方式存在着极大的违法隐患。
北京市京大律师事务所律师张永新认为，通辽市政府和通辽市水务局所实施的红旗水库除险加固工程为中型水利工程，该工程竣工后，低于水库设计水位的全部集体土地均成为淹没区，淹没区内的集体土地的用途和使用性质将随之发生改变，根据《土地管理法》第12条、第44至49条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定，通辽市政府和通辽市水务局应当对淹没区内的土地和牧民进行征地补偿和移民安置。
“通辽市政府和水务局明知八户牧民的千余亩集体土地已经被淹没了，不履行征地补偿手续，而是以承包合同的方式改变集体土地的用途和使用性质，显然这个承包合同违反法律的强制性规定，是无效的。”张永新说。
他指出，红旗水库管理方以承包替代征用使千余亩集体土地用于水库蓄水，没有办土地征用手续就改变土地用途的行为是违法的，并且侵害了八户牧民对集体土地的使用权，通辽市政府和通辽市水务局应该向八户牧民赔偿2011年和2012年占有使用千余亩集体土地期间的经济损失。
另外，红旗水库除险加固工程的建设目的是为了保障通辽市区的供水和莫力庙水库的补水，通辽市政府和通辽市水务局作为工程受益者和建设方，应当对淹没区的征地补偿和移民安置负责。红旗水库设计的兴利水位为247米，因此，库区内247米等高线以下的牧民土地均为设计淹没区，政府和水务局应当向牧民支付集体土地的土地征用补偿款。
值得注意的是，在2011、2012年两年水库因蓄水淹没牧民的土地后，在雨水充沛的今年，水库水位比前两年都低。负责向水库注水的乌力吉木仁水利枢纽的一位负责人告诉牧民，水位低就是为了避免淹没牧民的土地，避免过多的赔偿。
但是这座投入上亿元进行改建的水库，水位如果一直保持在不对牧民进行赔偿的水平，建设这个工程的意义又何在？