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摘 要 推进行政审批监管法治化是确保行政审批活动依法运行的重要保障，在深入推进简政放权和政府职能的转变的新形势下，要加强“放管结合”，就必须加紧完善行政审批监管机制，本文试通过探究福建省南平市近年来在行政审批监管法治化方面的实践做法，从制度设计和技术运用等层面进行分析，以期为完善行政审批机制建设提供必要的经验启示。
关键词 行政审批 监管 法治化
作者简介：孙雪琳，中共南平市委党校。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-141-02
行政审批改革作为法治中国建设的重大实践 ，自2001年国务院正式启动行政审批改革以来，福建省南平市积极推进行政审批改革，集中力量推进行政服务中心建设，经过十多年的发展和实践，行政审批事项大幅减少，行政服务效能显著提高，政府公信力也得到不断提升，目前南平市共保留市级行政审批事项177项，其中61项含子项205项，不再保留非行政许可审批事项，行政审批取得了明显的成效。在依法治国的大背景下，建设法治政府，推进简政放权、深化政府职能转变，行政审批不能光靠审批事项数量上削减来放权，还必须加大监管的力度，还要“放的了、管得住”，做到“放管结合”，用法治方式加强事中和事后监管，建立有效制约框架，才能保证现阶段行政审批改革的胜利成果。
一、行政审批监管的困境
行政审批的实质是行政执法行为，核心是审批主体与被审批主体之间的行政法律关系和经济调节法律关系，对于被审批主体是否能获准从事某种特点活动或获得某种资质等活动产生实质性影响。因此，行政审批所适用的法定依据决定了行政审批的权限和范围，是进行有效监管的前提。实践中，行政审批监管存在着监管职责不清，监管程序不规范，监管不到位、监管不当等问题，加上部分行政审批事项审批标准不统一的事实，造成监管随意性大，监管作用难以发挥的局面。各地区、各部门普遍缺少对审批事项监管具体细化的规定，法规制度还不够健全，主要呈现以下几个问题。
第一，监管机制的不足。多数机关的审批办理权和监管权未作合理区分，职责划分不清，通报问责等涉及监管责任承担等方面的制度设计还比较粗糙，监管责任难以落实，造成监管被动，“不作为”、“慢作为”情况比较严重。第二，监管的方式有限。主要表现为书面检查、实地检查、定期检验、抽样检查、检验检测等传统方式为主，网络监察系统作用不断扩大，但在更新维护上存在“重形式轻实体”的问题，信用体系、资格准入及失信惩戒机制建设仍处于探索和建设之中，分类监管层次不够清晰。第三，监管的形式主义和短视行为。日常监督检查流于形式，突击式检查、运动式检查，存在着“走过场”和敷衍应付了事之嫌。在部门联动协调上，纵向衔接、横向对接能力较弱，纵向上由于地方经济和社会发展的限制，承接能力不足，导致在一些先进的监督机制引进后无法发挥实际作用，形同虚设。部分行政审批权力和业务同步下放不到位导致审批工作的权限与责任脱轨，出现监管上的真空；横向上部门之间联动协调性比较薄弱，缺乏联动意识，缺少与公众及行业协会等组织的交流互动，部门之间害怕承担“错位”、“越位”风险，建立联动协调机制的内生动力不足，从长远看，不利于监管作用的发挥。
二、南平市行政审批监管的法治化实践
根据行政审批监管在实际中所面临的困难，南平市在加快行政审批事项清理的同时，将完善监管机制、优化监管程序纳入法治轨道上，从制度设计和监管技术等方面加紧完善，力求实现对行政审批执法活动的监督制约。
（一）健全监管的法制基础
要充分发挥监管的作用，首先必须健全监管法制基础，为有效监管提供前提和依据。南平市结合本地实际，根据国务院、省政府的统一部署，立足《行政许可法》、《国务院机构改革和职能转变方案》等法律及规范性文件所确立的制度框架，对行政机关实施审批监管设定具体明确的要求和程序规范，通过制定《行政审批改革事项后续监管实施办法》、《南平市行政服务中心管理的实施意见（试行）》、《关于提升服务效能优化发展环境的若干措施》等文件和办法，按照“谁审批、谁监管”和“谁主管、谁负责”的原则，围绕审批主体和审批形式，对监管主体、监管人员职责，监管的方式、方法和监管程序等方面进行具体规范，突出审批监管在“接”、“放”、“管”三个方面的制度设计和安排。
（二）加大审批事项清理力度
加大审批事项清理力度，主要是通过梳理和公布权力清单，厘清权力边界，以行政权力的确定性和公开性为监管提供必要的前提基础。当前南平着力打造的“三清单一平台建设”，即规范管理“权力清单”、“责任清单”、“公共服务事项清单”，优化“线上线下虚实一体”的政务服务平台，公开权力运行，形成目录并及时向社会公开。南平市各级审改和机构编制部门结合权力清单，正在组织编制各部门责任清单，由市政府督查室、市效能办、市审改办等部门联合进行责任监督。针对兜底性条款问题，为杜绝在申办材料中出现兜底性条款的情况发生开展行政审批“兜底性条款”专项治理活动，政府以下发通知和文件的形式组织各审批单位开展定期清查，要求各级中心、分中心、窗口对各种用于宣传和公开的媒介载体进行彻底自查整改，目前已清理出市直各单位审批服务事项“兜底性条款”35项，进一步规制審批自由裁量权，同时提高了行政审批效率和质量。在清理审批事项的基础上，形成行政审批目录管理制度，将行政审批事项统一纳入行政审批事项目录，实行目录化管理。行政审批的实施、监察和公开等须以《目录》为依据，为确保监管职权依法有效行使提供了前提。
（三）突出行政服务中心的标准化建设
为了方便审批服务相对人，提高服务效率，当前南平主要依托南平市行政服务中心，来提供行政审批服务，中心实行“市区一体、联审联批”的运作模式，按照“应进必进”的原则，共进驻71个行政审批部门单位、5个主中心公共服务单位。目前，南平市本级进驻中心审批和公共服务事项488项，审批事项入驻率达97.5%，入驻中心的占市政府公布的两个目录清单的99.19%，公共服务事项入驻率达90%以上。可见行政服务中心作为监管主体，可以实现与行使行政审批权主体的分离，利用空间上的集中行政审批权的优势，便于开展日常工作的协调和监督。南平市通过制定出台《南平市行政服务中心管理的实施意见（试行）》（以下简称《意见》），赋予行政服务中心监管职能，推进审批标准化建设。一方面，构建内部监督体系，根据《意见》形成日巡查制度、投诉处理制度、督查回访制度、人员考核制度以及责任追究管理规范等一系列制度和规范，细化岗位职责到人、到事。在日常监管上，确保监管到位、信息反馈便捷、考核追责严格，由“中心”管委会、“中心”督查科、“中心”考核领导小组分块负责监管。定期开展审批服务工作专项督查，由中心管委会联合市效能办抽调人员组成3个督查组，到所管辖的县（市、区）及乡镇（村居）开展审批服务工作专项督查及明查暗访，并准备将督查到的问题整理通报，明确问责；另一方面扩大外部监督，通过满意度测评、短信调查、跟踪回访等方式加强公众对行政审批的监督，同时从市人大代表、政协委员和市政府有关部门、社团、新闻媒体和有关企事业等单位选聘适格的社会监督员，以明查暗访的形式对窗口审批人员自身及审批工作情况进行监管，外部监督独立客观的特点能促进监管透明化和公正化。在此基础上，建立持续改进程序制度，针对监管中发现的问题及时制定措施办法促进自我完善，这样就形成了内部监督、外部监督于一体，常态监督和专门监督相结合，预防为主、纠正及时的动态监管机制，对于促进审批服务和效能提升发挥了重要作用。 （四）优化现代监管技术
运用现代电子信息技术进行监管，使得审批监管具备了实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务的四大优点。网上南平市行政审批服務大厅是进行信息公开、在线审批和在线监察活动的重要平台，网站设有监督台栏目，可以进行在线查询、在线评议、在线投诉等活动。通过将电子业务接入网上审批平台，加强各监督部门的联动与合作，提升沟通协调性，形成网格化监管。实现了部门之间联网和信息数据共享，确保收集到准确数据，既节省了时间和成本，又提高了行政效率。除此之外，根据《中心视频监控系统管理使用规范》、《督查回访制度》等制度规范，审批综合运用视频、手机短信等电子技术手段，对行政审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节的实行全程监督，这不仅有利于督促审批人员的自我约束，而且也为审批监管提供更快、更准、更便捷的监督路径以及后期的监督反查提供了确凿的证据。
三、行政审批监管的发展方向
加强行政审批的事中和事后监管是行政审批顺利进行的保障，继续深化行政审批监管法治化探索，是行政审批监管未来发展的主要方向。在这一方向的指引下，本文认为未来行政审批监管可以从以下三方面进行提升：首先，提升监管意识。转变“重审批、轻监管”的传统观念，牢固树立从严监管意识、鼓励积极创新意识，相关部门要紧密结合理论政策和具体实践经验，准确把握监管内涵基础上，增强对行政审批改革政策研判能力和创新能力，鼓足大胆探索、先行先试的勇气，如探索创新部门联动合作的网格化监督体系，加强机制承接能力建设。其次，突出审批监管的重点。针对实践中存在的监管难题积极研制相应的对策措施，强化法制基础，继续推进审批监管的标准化，如：根据权力事项增减调整动态情况研制与之相配套的监管办法；对涉及到国计民生和公共安全项目的审批事项重点监管，探索建立审批项目风险防控监管机制，通过明示监管风险、严格监督审查审批流程等方式进行严密监管。最后，加强监管队伍建设。以公开选拔或内部交流的方式，选用业务能力强、熟悉法律法规政策且经验丰富的工作人员执行审批监管工作。建立学习培训制度和加强实务训练，通过定期开展专题讲座和业务培训的方式，让监督人员不断学习与行政审批监管相关业务及政策法规等方面的知识，为处理监管中可能遇到的各种复杂问题打好理论基础，同时从实务操作和经验角度，进一步增强监督人员实务方面的观察力、分析能力、应变能力、组织协调能力和解决问题的能力，切实提高监管能力和水平。
参考文献：
[1]南平市政府.南平市人民政府关于取消、下放和调整一批市级行政审批项目的通知（南政综〔2015〕93号）.2015.
[2]魏琼.简政放权背景下的行政审批改革.政治与法律.2013（9）.
[3]李文超.我市行政审批制度改革工作走在全省前列-今年将着力推进“三清单一平台”建设. 闽北日报.2015-03-25.
[4]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解.广东社会科学.2015（4）.
[5]南平市多措并举助力行政审批规范化建设.http：//www.npxzfw.gov.cn/www2/index. jsp.2015-08-16.
[6]马龙.论行政审批权下放监管的法律对策——以行政审批制度改革为视角.中北大学学报（社会科学版）.2015（2）.
关键词 行政审批 监管 法治化
作者简介：孙雪琳，中共南平市委党校。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-141-02
行政审批改革作为法治中国建设的重大实践 ，自2001年国务院正式启动行政审批改革以来，福建省南平市积极推进行政审批改革，集中力量推进行政服务中心建设，经过十多年的发展和实践，行政审批事项大幅减少，行政服务效能显著提高，政府公信力也得到不断提升，目前南平市共保留市级行政审批事项177项，其中61项含子项205项，不再保留非行政许可审批事项，行政审批取得了明显的成效。在依法治国的大背景下，建设法治政府，推进简政放权、深化政府职能转变，行政审批不能光靠审批事项数量上削减来放权，还必须加大监管的力度，还要“放的了、管得住”，做到“放管结合”，用法治方式加强事中和事后监管，建立有效制约框架，才能保证现阶段行政审批改革的胜利成果。
一、行政审批监管的困境
行政审批的实质是行政执法行为，核心是审批主体与被审批主体之间的行政法律关系和经济调节法律关系，对于被审批主体是否能获准从事某种特点活动或获得某种资质等活动产生实质性影响。因此，行政审批所适用的法定依据决定了行政审批的权限和范围，是进行有效监管的前提。实践中，行政审批监管存在着监管职责不清，监管程序不规范，监管不到位、监管不当等问题，加上部分行政审批事项审批标准不统一的事实，造成监管随意性大，监管作用难以发挥的局面。各地区、各部门普遍缺少对审批事项监管具体细化的规定，法规制度还不够健全，主要呈现以下几个问题。
第一，监管机制的不足。多数机关的审批办理权和监管权未作合理区分，职责划分不清，通报问责等涉及监管责任承担等方面的制度设计还比较粗糙，监管责任难以落实，造成监管被动，“不作为”、“慢作为”情况比较严重。第二，监管的方式有限。主要表现为书面检查、实地检查、定期检验、抽样检查、检验检测等传统方式为主，网络监察系统作用不断扩大，但在更新维护上存在“重形式轻实体”的问题，信用体系、资格准入及失信惩戒机制建设仍处于探索和建设之中，分类监管层次不够清晰。第三，监管的形式主义和短视行为。日常监督检查流于形式，突击式检查、运动式检查，存在着“走过场”和敷衍应付了事之嫌。在部门联动协调上，纵向衔接、横向对接能力较弱，纵向上由于地方经济和社会发展的限制，承接能力不足，导致在一些先进的监督机制引进后无法发挥实际作用，形同虚设。部分行政审批权力和业务同步下放不到位导致审批工作的权限与责任脱轨，出现监管上的真空；横向上部门之间联动协调性比较薄弱，缺乏联动意识，缺少与公众及行业协会等组织的交流互动，部门之间害怕承担“错位”、“越位”风险，建立联动协调机制的内生动力不足，从长远看，不利于监管作用的发挥。
二、南平市行政审批监管的法治化实践
根据行政审批监管在实际中所面临的困难，南平市在加快行政审批事项清理的同时，将完善监管机制、优化监管程序纳入法治轨道上，从制度设计和监管技术等方面加紧完善，力求实现对行政审批执法活动的监督制约。
（一）健全监管的法制基础
要充分发挥监管的作用，首先必须健全监管法制基础，为有效监管提供前提和依据。南平市结合本地实际，根据国务院、省政府的统一部署，立足《行政许可法》、《国务院机构改革和职能转变方案》等法律及规范性文件所确立的制度框架，对行政机关实施审批监管设定具体明确的要求和程序规范，通过制定《行政审批改革事项后续监管实施办法》、《南平市行政服务中心管理的实施意见（试行）》、《关于提升服务效能优化发展环境的若干措施》等文件和办法，按照“谁审批、谁监管”和“谁主管、谁负责”的原则，围绕审批主体和审批形式，对监管主体、监管人员职责，监管的方式、方法和监管程序等方面进行具体规范，突出审批监管在“接”、“放”、“管”三个方面的制度设计和安排。
（二）加大审批事项清理力度
加大审批事项清理力度，主要是通过梳理和公布权力清单，厘清权力边界，以行政权力的确定性和公开性为监管提供必要的前提基础。当前南平着力打造的“三清单一平台建设”，即规范管理“权力清单”、“责任清单”、“公共服务事项清单”，优化“线上线下虚实一体”的政务服务平台，公开权力运行，形成目录并及时向社会公开。南平市各级审改和机构编制部门结合权力清单，正在组织编制各部门责任清单，由市政府督查室、市效能办、市审改办等部门联合进行责任监督。针对兜底性条款问题，为杜绝在申办材料中出现兜底性条款的情况发生开展行政审批“兜底性条款”专项治理活动，政府以下发通知和文件的形式组织各审批单位开展定期清查，要求各级中心、分中心、窗口对各种用于宣传和公开的媒介载体进行彻底自查整改，目前已清理出市直各单位审批服务事项“兜底性条款”35项，进一步规制審批自由裁量权，同时提高了行政审批效率和质量。在清理审批事项的基础上，形成行政审批目录管理制度，将行政审批事项统一纳入行政审批事项目录，实行目录化管理。行政审批的实施、监察和公开等须以《目录》为依据，为确保监管职权依法有效行使提供了前提。
（三）突出行政服务中心的标准化建设
为了方便审批服务相对人，提高服务效率，当前南平主要依托南平市行政服务中心，来提供行政审批服务，中心实行“市区一体、联审联批”的运作模式，按照“应进必进”的原则，共进驻71个行政审批部门单位、5个主中心公共服务单位。目前，南平市本级进驻中心审批和公共服务事项488项，审批事项入驻率达97.5%，入驻中心的占市政府公布的两个目录清单的99.19%，公共服务事项入驻率达90%以上。可见行政服务中心作为监管主体，可以实现与行使行政审批权主体的分离，利用空间上的集中行政审批权的优势，便于开展日常工作的协调和监督。南平市通过制定出台《南平市行政服务中心管理的实施意见（试行）》（以下简称《意见》），赋予行政服务中心监管职能，推进审批标准化建设。一方面，构建内部监督体系，根据《意见》形成日巡查制度、投诉处理制度、督查回访制度、人员考核制度以及责任追究管理规范等一系列制度和规范，细化岗位职责到人、到事。在日常监管上，确保监管到位、信息反馈便捷、考核追责严格，由“中心”管委会、“中心”督查科、“中心”考核领导小组分块负责监管。定期开展审批服务工作专项督查，由中心管委会联合市效能办抽调人员组成3个督查组，到所管辖的县（市、区）及乡镇（村居）开展审批服务工作专项督查及明查暗访，并准备将督查到的问题整理通报，明确问责；另一方面扩大外部监督，通过满意度测评、短信调查、跟踪回访等方式加强公众对行政审批的监督，同时从市人大代表、政协委员和市政府有关部门、社团、新闻媒体和有关企事业等单位选聘适格的社会监督员，以明查暗访的形式对窗口审批人员自身及审批工作情况进行监管，外部监督独立客观的特点能促进监管透明化和公正化。在此基础上，建立持续改进程序制度，针对监管中发现的问题及时制定措施办法促进自我完善，这样就形成了内部监督、外部监督于一体，常态监督和专门监督相结合，预防为主、纠正及时的动态监管机制，对于促进审批服务和效能提升发挥了重要作用。 （四）优化现代监管技术
运用现代电子信息技术进行监管，使得审批监管具备了实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务的四大优点。网上南平市行政审批服務大厅是进行信息公开、在线审批和在线监察活动的重要平台，网站设有监督台栏目，可以进行在线查询、在线评议、在线投诉等活动。通过将电子业务接入网上审批平台，加强各监督部门的联动与合作，提升沟通协调性，形成网格化监管。实现了部门之间联网和信息数据共享，确保收集到准确数据，既节省了时间和成本，又提高了行政效率。除此之外，根据《中心视频监控系统管理使用规范》、《督查回访制度》等制度规范，审批综合运用视频、手机短信等电子技术手段，对行政审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节的实行全程监督，这不仅有利于督促审批人员的自我约束，而且也为审批监管提供更快、更准、更便捷的监督路径以及后期的监督反查提供了确凿的证据。
三、行政审批监管的发展方向
加强行政审批的事中和事后监管是行政审批顺利进行的保障，继续深化行政审批监管法治化探索，是行政审批监管未来发展的主要方向。在这一方向的指引下，本文认为未来行政审批监管可以从以下三方面进行提升：首先，提升监管意识。转变“重审批、轻监管”的传统观念，牢固树立从严监管意识、鼓励积极创新意识，相关部门要紧密结合理论政策和具体实践经验，准确把握监管内涵基础上，增强对行政审批改革政策研判能力和创新能力，鼓足大胆探索、先行先试的勇气，如探索创新部门联动合作的网格化监督体系，加强机制承接能力建设。其次，突出审批监管的重点。针对实践中存在的监管难题积极研制相应的对策措施，强化法制基础，继续推进审批监管的标准化，如：根据权力事项增减调整动态情况研制与之相配套的监管办法；对涉及到国计民生和公共安全项目的审批事项重点监管，探索建立审批项目风险防控监管机制，通过明示监管风险、严格监督审查审批流程等方式进行严密监管。最后，加强监管队伍建设。以公开选拔或内部交流的方式，选用业务能力强、熟悉法律法规政策且经验丰富的工作人员执行审批监管工作。建立学习培训制度和加强实务训练，通过定期开展专题讲座和业务培训的方式，让监督人员不断学习与行政审批监管相关业务及政策法规等方面的知识，为处理监管中可能遇到的各种复杂问题打好理论基础，同时从实务操作和经验角度，进一步增强监督人员实务方面的观察力、分析能力、应变能力、组织协调能力和解决问题的能力，切实提高监管能力和水平。
参考文献：
[1]南平市政府.南平市人民政府关于取消、下放和调整一批市级行政审批项目的通知（南政综〔2015〕93号）.2015.
[2]魏琼.简政放权背景下的行政审批改革.政治与法律.2013（9）.
[3]李文超.我市行政审批制度改革工作走在全省前列-今年将着力推进“三清单一平台”建设. 闽北日报.2015-03-25.
[4]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解.广东社会科学.2015（4）.
[5]南平市多措并举助力行政审批规范化建设.http：//www.npxzfw.gov.cn/www2/index. jsp.2015-08-16.
[6]马龙.论行政审批权下放监管的法律对策——以行政审批制度改革为视角.中北大学学报（社会科学版）.2015（2）.