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摘要：政府非税收入是财政收入的重要组成部分，政府非税收入的取得和提供是保证公共服务合理性的重要途径，也是国家参与宏观经济调控的方式之一。长期以来，由于对政府非税收入认识的模糊性和管理的不规范性，大量政府非税收入游离在财政预算管理体系之外，不仅人为地肢解了财政职能，降低了资金的使用效率，而且使其成为经济秩序混乱、滋生腐败的主要根源。随着改革的深化，加强和规范政府非税收入管理，日渐成为政府的议事内容。本文从非税收收入概念的定义入手，分析当前国内非税收入的管理现状和存在问题，通过借鉴国外非税收入管理的经验，对国内非税收入管理创新提出若干建议。
关键词：地方政府；非税收入；管理创新
1国内地方政府非税收入管理概述
当前，我国正处于经济转型时期，伴随着"费改税"的进行，政府非税收入的研究也就日趋增多，在公共财政体制的框架下，合理分析政府非税收入的概念、模式、问题以及规范措施，就显得尤为重要和独具实践意义。
1.1政府非税收入的内涵
政府非税收入的概念,在国外早已提出，我国最早出现于官方文件则始于2001 年1 月的《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》中①。在此之前,我国政府一直沿用"预算外资金"这一概念。其后，财政部于2004年7月下发的《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》②中，第一次对"非税收"概念提出了明确界定："政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。"同时规定政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理。
1.2 政府非税收入的特点
首先，它是一个相对范畴。对应于税收独立的经济范畴，政府非税收入按照不同的标准可以划分为不同的类别。按照征收费用的权限来看，可分为中央和地方的非税收入；按照收入形式又可分为政府行政收费收入、政府事业性收费、基金收入等等。
其次，在征收行为方面，其征收行为具有变化性、非普遍性特征。
再次，在收取形式及标准的制定方面, 非税收入在具体形式上具有多样性的特征。国内非税收入中既有按照收益原则采取的行政收费、使用费，还有为特定项目临时筹集而收取的各种基金、附加费以及各种用于矫正外部性的罚没收入等等。
最后，在使用原则上,非税收入根据的是效益原则和补偿性原则的统一。由于非税收入的征收对象具有特定性和具体性, 因此在非税收入的使用方面, 它的使用方向往往与收入来源联系在一起。
1.3政府非税收入的理论经济依据
在市场经济中，政府与市场的关系是微妙的，政府的收入来源很大一部分来源于市场的提供，不管是税收收入的取得也好，还是非税收收入的获取也罢，都离不开市场经济的相关基础。
1.3.1准公共物品的提供与政府非税收入的关系。
现代经济学理论将社会产品分为私人产品、纯公共产品和准公共产品三大类。按照政府与市场在经济支配中的作用，市场提供私人产品，政府提供公共产品和部分准公共产品。公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性，也就是"每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。"③由于公共物品具有公共消费和非排他的性质，搭便车的问题也就不可避免的存在。因此，纯公共物品的提供，只能通过强制性手段和方式来筹集提供纯公共产品所需的资金，税收便是弥补其供给成本的主要手段。
而在现实社会中，纯公共物品纯粹的公共产品并不多，更多的却是介于纯公共物品与私人物品之间的准公共产品。由于准公共物品的效用可以分割，并且，消费者对准公共物品的消费无论在范围上还是在程度上都存在差异。所以准公共物品既可以由政府部门来提供，又可以由私人部门提供。但如果用税收方式来补偿准公共物品的生产费用，会加重政府以及社会成员的负担，另一方面也会是准公共物品的供应偏离最佳状态，降低经济效率。因此运用政府非税收入的方式实现资金补偿比征税更合理。
1.3.2 经济外部性与政府非税收入的取得
任何一种经济活动，就会对周围环境造成不同程度的影响，外部性既是一个经济学概念。政府在公共管理中，无论正的外部性还是负的外部性，都有不同程度的责任加以管理。尤其是当经济行为中产生负的外部性时，政府非税收入的应用是必须的，在治理效果上也明显优于税收。
2 地方政府非税收入现状及问题分析
2.1地方政府非税收入的现状
自20世纪80年代以来，伴随着我国改革开放的不断深入，政府非税收入规模一直呈上升趋势。从政府非税收入的总体规模分析，主要有两大特征:一是规模不斷扩大，1978年我国政府非税收入为960.95亿元，而到2004年达到1052亿元，增长了近11倍，年均增长9.27%。二是占财政资金的比重呈下降趋势。1978年政府非税收入占财政资金的比重为65%，而2004年为17.29%，与发达国家相比的10%相比，基本上比较接近④。从政府非税收入的历史来看，政府非税收入占财政收入的比重总体上经历了一个从高到低的过程。
而地方政府的非税收入的比重远远高于中央政府，政府非税收入的增长速度也是相当迅速的，1994年政府非税收入增长速度更是达到44.92%⑤，是税收收入的两倍多。非税收入规模不断扩大,增长速度快,已成为财政收入的重要来源。
虽然非税收入增长速度非常迅速，规模也一直呈上升趋势，但所存在的问题却是明显的。
2.2 地方政府非税收入存在的问题
一是非税收入征管主体多元化，征收管理不规范。非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，交通、政法、人事、劳动、教育、城建、农业、海洋等部门都有收费项目。实际执行中，超范围超标准和随意减免的现象同时存在。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了"收费养人"局面，更是形成编制人员膨胀的主要根源。
二是收费项目偏多，非税负担仍然较重。政府非税收入执法部门多,项目繁多,收费环节多,数量庞大。既包括纳入预算的非税收入，又包括纳入预算外财政专户的非税收入；还包括无法统计的应该清理的制度外收费。
三是组成结构不合理, 非税收入流失严重一方面，非税收入60%左右来源于行政事业性收费和政府性基金，收费基金规模偏大，并存在许多不合法、不合理的收费基金项目，明显地侵蚀税基、肢解国家预算。另一方面，大量利用国家资源、国有资产、国家信誉取得的国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、政府捐赠收入等没有纳入非税收入管理范围，造成非税收入流失。
四是管理制度和法规不完善。目前,某些非税收入管理不规范,收入分配不公问题反映比较突出。资金统筹安排和使用没有到位,尚未实现真正的综合预算。收支脱钩也未真正落实。乱收费、乱罚款、乱摊派现象屡有发生。非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节, 缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规。
3.政府非税收入管理的创新对策分析
政府非税收入的征收是非税收入取得的源头，征收制度的好坏决定了政府非税收入执行的标准和效益，也直接关系到社会公众的切身利益。因此针对当前国内地方政府在非税收入管理方面的现状和问题，从以下方面创新政府非税收入的管理。
3.1准确界定执收主体,进一步规范非税收入行为
合理规范政府非税收入管理体系，健全执收主体的机构设置。将执收主体应属主管部门或可归并由主管部门征收的行政事业性收费项目由主管部门征收,对不再体现政府职能或不体现基本公共利益的事业单位,逐步退出财政预算资金供给范围。
3.2大力推进部门预算,从源头上严格控制单位支出
全面实行部门预算,对单位的非税收入资金实行统管。对部门非税收入资金的拨付按照序时进度拨款,专项经费按项目进度拨款,并建立跟踪监督机制。对列入政府采购预算的采购项目,严格按照政府采购工作程序,实行政府采购。要打破政府非税收入预算内、外并存的局面，将预算管理的"双轨"变"单轨"，将所有政府非税收入逐步纳入预算管理，部门预算要综合反映部门及所属单位全部财政资金收支状况。
3.3规范实施非税收入的增激励机制与约束机制
在政府非税收入管理过程中，激励与约束之间是辩证统一的关系，为进一步规范非税收入的收支行为,充分调动单位增收节支的积极性,必须建立"收入累进、超收分成、超支不补"的激励机制。只有激励没有约束则会导致在极大利益下权力的滥用倾向，必须建立强有力的约束机制，对征收主体的权力和行政自由度加以限制，才能有效制约和避免政府非税收入管理中的违法行为发生。
3.4严格建立政府非税收入征管制度，确保征收模式的多样化。
由于政府非税收人项目较多, 征收范围不尽一致。因此, 在具体征收方式上, 不宜局限于一种征收模式, 而应当根据实际情况, 按照及时足额征收的原则，采取由缴款人直接缴纳、由执收单位征收、由委托税务机关或其他代收机构代征等方式。总之, 征收方式应当灵活多样, 尽可能方便缴款人, 降低征收成本, 确保收人及时解缴。
3.5严格依法征收管理，健全政府非税收入监督体系
从国外非税收入管理经验来看，规范政府非税收入的管理必须依法进行。通过建立一系列法律法规来规范非税收入的征收。当务之急应当加快收费管理的制度化和法制化建设, 研究制定《政府非税收人征收管理法》, 明确政府非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理权限、资金解缴、预决算编制及监督检查等内容。⑥同时，应当建立以规范政府非税收入行为为主要目标，以完善法规制度、明确职责、健全监督机制为主要内容的政府非税收入监督体系。
结语
纵观国内非税收入的发展和演进，由于历史和现实的原因，对非税收入的管理还处于探索时期。但是，随着我国经济建设的发展和各项制度的完善，在借鉴西方发达国家比较成熟的制度和模式的同時，相信国内的非税收入管理必将走上正规化与法制化的轨道，也必将进一步促进我国财政体制的改革与发展。在此情况下，国内各级地方政府在理论上加强非税收入管理问题研究，在实践中尝试加强和规范非税收入管理的新途径，将是十分必要和有意义的。在管理过程中积累经验、创新措施的产生等等，这些都将是必须的。
注释：
①潘明星,匡萍.创新政府非税收入管理方式的思考[J].中国行政管理.2005,2
②参见财综[2004]53号文件
③姜杰,朱青梅.公共经济学[M].山东人民出版社,2003年9月,第99页
④张春辉.地方政府非税收入规范化管理研究[D],山东大学,硕士学位论文.,2008年
⑤王为民.关于完善我国政府非税收入管理问题的研究[M].西南交通大学出版社,2007年12月第一版，第22页
⑥李友志.政府非税收入管理[M].人民出版社2003年7月。
参考文献：
[1]李友志.政府非税收入管理[M] . 北京:人民出版社,2003
[2]潘明星,匡萍.创新政府非税收入管理方式的思考[J] . CPA 中国行政管理,2005 (2)
作者简介：陈艳艳（1986-），女，浙江绍兴人，现就读于东南大学人文学院，研究方向绩效管理。
关键词：地方政府；非税收入；管理创新
1国内地方政府非税收入管理概述
当前，我国正处于经济转型时期，伴随着"费改税"的进行，政府非税收入的研究也就日趋增多，在公共财政体制的框架下，合理分析政府非税收入的概念、模式、问题以及规范措施，就显得尤为重要和独具实践意义。
1.1政府非税收入的内涵
政府非税收入的概念,在国外早已提出，我国最早出现于官方文件则始于2001 年1 月的《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》中①。在此之前,我国政府一直沿用"预算外资金"这一概念。其后，财政部于2004年7月下发的《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》②中，第一次对"非税收"概念提出了明确界定："政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。"同时规定政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理。
1.2 政府非税收入的特点
首先，它是一个相对范畴。对应于税收独立的经济范畴，政府非税收入按照不同的标准可以划分为不同的类别。按照征收费用的权限来看，可分为中央和地方的非税收入；按照收入形式又可分为政府行政收费收入、政府事业性收费、基金收入等等。
其次，在征收行为方面，其征收行为具有变化性、非普遍性特征。
再次，在收取形式及标准的制定方面, 非税收入在具体形式上具有多样性的特征。国内非税收入中既有按照收益原则采取的行政收费、使用费，还有为特定项目临时筹集而收取的各种基金、附加费以及各种用于矫正外部性的罚没收入等等。
最后，在使用原则上,非税收入根据的是效益原则和补偿性原则的统一。由于非税收入的征收对象具有特定性和具体性, 因此在非税收入的使用方面, 它的使用方向往往与收入来源联系在一起。
1.3政府非税收入的理论经济依据
在市场经济中，政府与市场的关系是微妙的，政府的收入来源很大一部分来源于市场的提供，不管是税收收入的取得也好，还是非税收收入的获取也罢，都离不开市场经济的相关基础。
1.3.1准公共物品的提供与政府非税收入的关系。
现代经济学理论将社会产品分为私人产品、纯公共产品和准公共产品三大类。按照政府与市场在经济支配中的作用，市场提供私人产品，政府提供公共产品和部分准公共产品。公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性，也就是"每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。"③由于公共物品具有公共消费和非排他的性质，搭便车的问题也就不可避免的存在。因此，纯公共物品的提供，只能通过强制性手段和方式来筹集提供纯公共产品所需的资金，税收便是弥补其供给成本的主要手段。
而在现实社会中，纯公共物品纯粹的公共产品并不多，更多的却是介于纯公共物品与私人物品之间的准公共产品。由于准公共物品的效用可以分割，并且，消费者对准公共物品的消费无论在范围上还是在程度上都存在差异。所以准公共物品既可以由政府部门来提供，又可以由私人部门提供。但如果用税收方式来补偿准公共物品的生产费用，会加重政府以及社会成员的负担，另一方面也会是准公共物品的供应偏离最佳状态，降低经济效率。因此运用政府非税收入的方式实现资金补偿比征税更合理。
1.3.2 经济外部性与政府非税收入的取得
任何一种经济活动，就会对周围环境造成不同程度的影响，外部性既是一个经济学概念。政府在公共管理中，无论正的外部性还是负的外部性，都有不同程度的责任加以管理。尤其是当经济行为中产生负的外部性时，政府非税收入的应用是必须的，在治理效果上也明显优于税收。
2 地方政府非税收入现状及问题分析
2.1地方政府非税收入的现状
自20世纪80年代以来，伴随着我国改革开放的不断深入，政府非税收入规模一直呈上升趋势。从政府非税收入的总体规模分析，主要有两大特征:一是规模不斷扩大，1978年我国政府非税收入为960.95亿元，而到2004年达到1052亿元，增长了近11倍，年均增长9.27%。二是占财政资金的比重呈下降趋势。1978年政府非税收入占财政资金的比重为65%，而2004年为17.29%，与发达国家相比的10%相比，基本上比较接近④。从政府非税收入的历史来看，政府非税收入占财政收入的比重总体上经历了一个从高到低的过程。
而地方政府的非税收入的比重远远高于中央政府，政府非税收入的增长速度也是相当迅速的，1994年政府非税收入增长速度更是达到44.92%⑤，是税收收入的两倍多。非税收入规模不断扩大,增长速度快,已成为财政收入的重要来源。
虽然非税收入增长速度非常迅速，规模也一直呈上升趋势，但所存在的问题却是明显的。
2.2 地方政府非税收入存在的问题
一是非税收入征管主体多元化，征收管理不规范。非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，交通、政法、人事、劳动、教育、城建、农业、海洋等部门都有收费项目。实际执行中，超范围超标准和随意减免的现象同时存在。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了"收费养人"局面，更是形成编制人员膨胀的主要根源。
二是收费项目偏多，非税负担仍然较重。政府非税收入执法部门多,项目繁多,收费环节多,数量庞大。既包括纳入预算的非税收入，又包括纳入预算外财政专户的非税收入；还包括无法统计的应该清理的制度外收费。
三是组成结构不合理, 非税收入流失严重一方面，非税收入60%左右来源于行政事业性收费和政府性基金，收费基金规模偏大，并存在许多不合法、不合理的收费基金项目，明显地侵蚀税基、肢解国家预算。另一方面，大量利用国家资源、国有资产、国家信誉取得的国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、政府捐赠收入等没有纳入非税收入管理范围，造成非税收入流失。
四是管理制度和法规不完善。目前,某些非税收入管理不规范,收入分配不公问题反映比较突出。资金统筹安排和使用没有到位,尚未实现真正的综合预算。收支脱钩也未真正落实。乱收费、乱罚款、乱摊派现象屡有发生。非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节, 缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规。
3.政府非税收入管理的创新对策分析
政府非税收入的征收是非税收入取得的源头，征收制度的好坏决定了政府非税收入执行的标准和效益，也直接关系到社会公众的切身利益。因此针对当前国内地方政府在非税收入管理方面的现状和问题，从以下方面创新政府非税收入的管理。
3.1准确界定执收主体,进一步规范非税收入行为
合理规范政府非税收入管理体系，健全执收主体的机构设置。将执收主体应属主管部门或可归并由主管部门征收的行政事业性收费项目由主管部门征收,对不再体现政府职能或不体现基本公共利益的事业单位,逐步退出财政预算资金供给范围。
3.2大力推进部门预算,从源头上严格控制单位支出
全面实行部门预算,对单位的非税收入资金实行统管。对部门非税收入资金的拨付按照序时进度拨款,专项经费按项目进度拨款,并建立跟踪监督机制。对列入政府采购预算的采购项目,严格按照政府采购工作程序,实行政府采购。要打破政府非税收入预算内、外并存的局面，将预算管理的"双轨"变"单轨"，将所有政府非税收入逐步纳入预算管理，部门预算要综合反映部门及所属单位全部财政资金收支状况。
3.3规范实施非税收入的增激励机制与约束机制
在政府非税收入管理过程中，激励与约束之间是辩证统一的关系，为进一步规范非税收入的收支行为,充分调动单位增收节支的积极性,必须建立"收入累进、超收分成、超支不补"的激励机制。只有激励没有约束则会导致在极大利益下权力的滥用倾向，必须建立强有力的约束机制，对征收主体的权力和行政自由度加以限制，才能有效制约和避免政府非税收入管理中的违法行为发生。
3.4严格建立政府非税收入征管制度，确保征收模式的多样化。
由于政府非税收人项目较多, 征收范围不尽一致。因此, 在具体征收方式上, 不宜局限于一种征收模式, 而应当根据实际情况, 按照及时足额征收的原则，采取由缴款人直接缴纳、由执收单位征收、由委托税务机关或其他代收机构代征等方式。总之, 征收方式应当灵活多样, 尽可能方便缴款人, 降低征收成本, 确保收人及时解缴。
3.5严格依法征收管理，健全政府非税收入监督体系
从国外非税收入管理经验来看，规范政府非税收入的管理必须依法进行。通过建立一系列法律法规来规范非税收入的征收。当务之急应当加快收费管理的制度化和法制化建设, 研究制定《政府非税收人征收管理法》, 明确政府非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理权限、资金解缴、预决算编制及监督检查等内容。⑥同时，应当建立以规范政府非税收入行为为主要目标，以完善法规制度、明确职责、健全监督机制为主要内容的政府非税收入监督体系。
结语
纵观国内非税收入的发展和演进，由于历史和现实的原因，对非税收入的管理还处于探索时期。但是，随着我国经济建设的发展和各项制度的完善，在借鉴西方发达国家比较成熟的制度和模式的同時，相信国内的非税收入管理必将走上正规化与法制化的轨道，也必将进一步促进我国财政体制的改革与发展。在此情况下，国内各级地方政府在理论上加强非税收入管理问题研究，在实践中尝试加强和规范非税收入管理的新途径，将是十分必要和有意义的。在管理过程中积累经验、创新措施的产生等等，这些都将是必须的。
注释：
①潘明星,匡萍.创新政府非税收入管理方式的思考[J].中国行政管理.2005,2
②参见财综[2004]53号文件
③姜杰,朱青梅.公共经济学[M].山东人民出版社,2003年9月,第99页
④张春辉.地方政府非税收入规范化管理研究[D],山东大学,硕士学位论文.,2008年
⑤王为民.关于完善我国政府非税收入管理问题的研究[M].西南交通大学出版社,2007年12月第一版，第22页
⑥李友志.政府非税收入管理[M].人民出版社2003年7月。
参考文献：
[1]李友志.政府非税收入管理[M] . 北京:人民出版社,2003
[2]潘明星,匡萍.创新政府非税收入管理方式的思考[J] . CPA 中国行政管理,2005 (2)
作者简介：陈艳艳（1986-），女，浙江绍兴人，现就读于东南大学人文学院，研究方向绩效管理。