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财政存款是各级财政部门代表本级政府掌管和支配的财政资产，包括国库存款和其他财政存款。中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118）规定：“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行。”然而，目前部分基层金融机构仍存在财政存款缴存意愿不强，不时出现迟缴、少缴和欠缴现象，在财政存款的管理上也存在缴存范围界定模糊、会计科目设置欠严谨、监管执行难到位等问题，这需要从监督制度和管理方法上不断改进和完善。
一、存在的问题
1、监督管理职责不够明晰，管理效果弱化
现行的《中华人民共和国中国人民银行法》对财政缴存款的监督检查没有明确规定，2004年人民银行下发的《关于加强存款准备金管理的通知》也只是明确了人民银行内部货币信贷、会计、营业部三个职能部门对于存款准备金的管理职责，没有制定相关的制度、管理办法来明确财政存款业务的管理、监督职责，造成基层央行在实际工作中监督管理职能定位不明确，往往按照存款准备金管理办法进行操作，管理效果弱化。2004 年12 月30 日《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》对存款准备金的管理部门做出了明确规定：货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。而在实际工作当中，按照人民银行职责分工，目前财政存款的监督管理主要由货币信贷管理部门负责。在具体操作中，货币信贷部门难以掌握财政存款的真实情况，会计营业部门受理银行业金融机构办理财政性存款缴存业务时，根据金融机构提供手工填制的“财政缴存款余额表”只能核对其数字是否计算错误，对于是否少缴、漏缴无法准确判断，非现场审核难度大、效果差。同时，地方金库库款、待结算财政款项、代理发行国库款项等财政存款实际上由国库部门进行管理。如果人民银行内部的货币信贷、国库、营业部等部门不能密切配合，就会形成多头管理的结果，出现管理的“真空”，导致管理效果弱化。
2、财政存款缴存范围界定模糊
据调查，目前各级财政机关在金融机构开立的与财政存款有关的账户主要有四类：一是各商业银行、农村信用社核算的待报解款项等；二是财政机关在各商业银行、农村信用社分别开立专户，用于核算国家下拨的低保金、扶贫款、养老金、退耕还林资金等专项资金；三是财政机关下设的非税局管理的在金融机构开立的非税收入专户，用来核算行政事业性收费、罚没收入等非税收入资金；四是代理发行国债的资金。1998年，中国人民银行出台《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118），其中规定：“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行。”这是到目前为止唯一的有关财政存款缴存范围界定的文件，之后再无相关文件对其进行解释说明，特别是地方金库存款范围很广，对于哪些资金应纳入地方金库存款，人民银行总行一直没有明确的规定，金融机构在具体操作中也是各自为政，因此基层央行在具体监管过程中，很难确定银行金融机构吸收的哪些存款属于缴存范围。
3、会计科目设置调整频繁，不便于操作
人民银行未统一规定各银行机构核算财政性存款的科目名称、核算内容等，仅仅依据其科目说明核定缴存科目范围，导致各金融机构缴存财政性存款时科目五花八门，有的行只有一个科目，有的行有10个科目；有的行把预算外存款包含在内，有的行则不包含。在实际操作中还出现一级科目需缴存，但其个别二级科目却无需缴存的不正常现象。并且自1998 年改革以来，人民银行先后20余次调整财政性存款缴存范围，平均每年变动2 次以上，单2004 年就调整了8 次。调查表明，调整范围的变化频繁与业务差错出现概率呈较高正相关性，说明银行机构业务人员适应和掌握政策、业务变化的能力尚存在较大欠缺。频繁调整财政存款缴存范围，不利于临柜人员实际操作，容易导致政策理解上的偏差。
4、财政性存款和一般性存款二级会计科目有交叉
目前不少银行业金融机构存在财政缴存款和一般缴存款缴存范围会计科目重叠，以及使用二级科目核算财政性缴存款等问题。根据长银发[2011]76号文件规定，“20070102县级待报解中央预算收入” 、“20070202县级待报解地方预算收入”和“20070302县级待报解非税收入”属于财政性存款范围，而“20070101乡级待报解中央预算收入” 、“20070201乡级待报解地方预算收入”和“20070301乡级待报解非税收入”属于一般性存款范围，二者在二级科目中存在交叉。因此，基层央行营业部门难以准确审核应缴数额，少缴、漏缴现象难以被及时查处。
5、有意规避缴存财政性存款，利益驱动性强
根据规定银行业金融机构吸收的财政存款必须全额划缴人民银行，由人民银行按年支付0.05%的手续费。0.05%的收益率，远低于存款准备金利率，金融机构为了获得更高的收益，采取各种变通的办法逃避财政存款的缴存，将部分财政性存款纳入一般存款科目核算，故意少缴、漏缴。以衡阳市为例，对金融机构最近2年财政性存款缴存情况进行了分析。
数据来源：中国人民银行衡阳市中心支行
目前，衡阳市银行业金融机构在人行的存款主要包括准备金存款、财政性存款、其他存款和暂收款项，其中财政性存款占存款总额的比例约在4%至10%。
在对衡阳市的银行业金融机构开展综合执法检查的过程中，发现当前财政性存款缴存存在以下问题：
第一，财政专项资金账户及非税收入汇缴账户未纳入人民银行核定的财政存款缴存科目核算。例如，衡阳市××区财政局资金专户（义务教育）纳入“48102事业单位存款”核算。
第二，收入汇缴账户未按时定期划缴。衡阳市某区非税资金管理局汇缴结算户2012月12月6日划缴一笔非税收入至湖南省财政国库管理局非税收入汇缴结算户，金额34657.63元，至12月27日向某区金库划缴16笔，金额1710291.8元，期间未见其他划缴记录，该账户12月7日至26日每日均有300万至500万余额不等。 第三，部分金融机构报送的缴存款报表不能准确有效界定其应缴存范围。制度规定使用二级科目核算财政性缴存款，可以较好的规范一般商业银行的缴存业务。但是农信社财政性存款缴存到三级会计科目，所以目前农信社在人民银行营业室柜台办理业务时报送的只包含二级会计科目的报表不能准确有效界定其应缴存范围。
第四，新开业的股份制银行和村镇银行对如何规范办理财政性缴存款业务不熟悉。比如：在实际办理过程中，商业银行业务人员经常忘记将财政性存款划拨凭证上的应缴存金额千元以下四舍五入，以及混淆应补缴和退缴。
二、 完善基层央行财政存款管理的建议
1、进一步明确界定财政性存款缴存范围
一是建议中国人民银行会同财政部对金融机构的会计科目代号、名称及科目重新确定，统一金融机构缴存款的会计科目，规范金融机构月度报送的会计报表格式和内容，尽量消除财政存款与一般存款缴存范围重叠问题，对于金融机构会计报表中出现的二级科目，应明确其缴存性质。二是进一步明确财政性缴存款科目的核算内容，需要缴存的财政性存款科目应附有详细清晰的科目说明，从而便于基层人民银行对缴存款的日常监督和管理。
2、严格柜面监督，改进审核方式
一是人民银行应逐步探索采用与银行机构、财政部门数据联网方式实现自动审核，确保每旬缴存金额的真实性。二是要求银行业金融机构在办理缴存业务时必须提供其核算系统打印出来的旬报表或日报表，加强对旬（月）报表、缴存财政性存款余额表和缴存划拨凭证三者之间相关数据的审核，确保缴存科目完整，数据衔接，计算准确。三是完善中央银行会计集中核算系统，增加财政缴存款的自动提示功能。对缴存财政性存款科目是否计至千元也应设置提示功能，以便及时发现缴存款核算不规范问题。四是加强对商业银行的业务指导，提高业务人员素质，规范其业务办理流程。
3、改进财政存款计息的方式
人民银行对财政存款不计息是银行金融机构漏缴少缴的最主要的原因。目前人民银行已经对国库存款按照单位活期存款进行计息，因此对财政存款也可按照活期存款计息，使商业银行代理财政存款业务时获得一定的利息补偿，提高商业银行经办业务的积极性。
4、明确监管职责，提高监管效率
一是要从法律角度明确人民银行对财政性存款缴存的监督管理权。完善财政性存款缴存制度，应尽快出台系统、规范、完善的《财政性存款管理办法》，对金融机构财政存款的缴存时间、范围、缴存程序和人民银行监督管理手段及相关罚则等做出具体规定，为规范财政性存款管理提供法律保证。二是将对财政性缴存款现场检查和非现场检查的监督职责划归国库部门，由其行使对财政存款的现场检查和非现场检查，这样有利于国库部门全面掌握财政性缴存款资金的情况，有利于国库部门与税务、财政部门的沟通和联系，以加大对财政性存款全额缴存的监督力度。三是建议上级行出台相关制度办法，建立部门协作监管机制，明确各部门监管职责，加强部门协作，定期或不定期开展对银行金融机构财政性存款缴存的现场检查，提高监管效率。四是加大处罚力度，对于金融机构故意少缴、迟缴财政存款的，按照现有法律、法规实行顶格处罚，维护财政性缴存款缴存的严肃性。通过明确职责，加强协作，加大监管力度，提高监管实效。
一、存在的问题
1、监督管理职责不够明晰，管理效果弱化
现行的《中华人民共和国中国人民银行法》对财政缴存款的监督检查没有明确规定，2004年人民银行下发的《关于加强存款准备金管理的通知》也只是明确了人民银行内部货币信贷、会计、营业部三个职能部门对于存款准备金的管理职责，没有制定相关的制度、管理办法来明确财政存款业务的管理、监督职责，造成基层央行在实际工作中监督管理职能定位不明确，往往按照存款准备金管理办法进行操作，管理效果弱化。2004 年12 月30 日《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》对存款准备金的管理部门做出了明确规定：货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。而在实际工作当中，按照人民银行职责分工，目前财政存款的监督管理主要由货币信贷管理部门负责。在具体操作中，货币信贷部门难以掌握财政存款的真实情况，会计营业部门受理银行业金融机构办理财政性存款缴存业务时，根据金融机构提供手工填制的“财政缴存款余额表”只能核对其数字是否计算错误，对于是否少缴、漏缴无法准确判断，非现场审核难度大、效果差。同时，地方金库库款、待结算财政款项、代理发行国库款项等财政存款实际上由国库部门进行管理。如果人民银行内部的货币信贷、国库、营业部等部门不能密切配合，就会形成多头管理的结果，出现管理的“真空”，导致管理效果弱化。
2、财政存款缴存范围界定模糊
据调查，目前各级财政机关在金融机构开立的与财政存款有关的账户主要有四类：一是各商业银行、农村信用社核算的待报解款项等；二是财政机关在各商业银行、农村信用社分别开立专户，用于核算国家下拨的低保金、扶贫款、养老金、退耕还林资金等专项资金；三是财政机关下设的非税局管理的在金融机构开立的非税收入专户，用来核算行政事业性收费、罚没收入等非税收入资金；四是代理发行国债的资金。1998年，中国人民银行出台《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118），其中规定：“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行。”这是到目前为止唯一的有关财政存款缴存范围界定的文件，之后再无相关文件对其进行解释说明，特别是地方金库存款范围很广，对于哪些资金应纳入地方金库存款，人民银行总行一直没有明确的规定，金融机构在具体操作中也是各自为政，因此基层央行在具体监管过程中，很难确定银行金融机构吸收的哪些存款属于缴存范围。
3、会计科目设置调整频繁，不便于操作
人民银行未统一规定各银行机构核算财政性存款的科目名称、核算内容等，仅仅依据其科目说明核定缴存科目范围，导致各金融机构缴存财政性存款时科目五花八门，有的行只有一个科目，有的行有10个科目；有的行把预算外存款包含在内，有的行则不包含。在实际操作中还出现一级科目需缴存，但其个别二级科目却无需缴存的不正常现象。并且自1998 年改革以来，人民银行先后20余次调整财政性存款缴存范围，平均每年变动2 次以上，单2004 年就调整了8 次。调查表明，调整范围的变化频繁与业务差错出现概率呈较高正相关性，说明银行机构业务人员适应和掌握政策、业务变化的能力尚存在较大欠缺。频繁调整财政存款缴存范围，不利于临柜人员实际操作，容易导致政策理解上的偏差。
4、财政性存款和一般性存款二级会计科目有交叉
目前不少银行业金融机构存在财政缴存款和一般缴存款缴存范围会计科目重叠，以及使用二级科目核算财政性缴存款等问题。根据长银发[2011]76号文件规定，“20070102县级待报解中央预算收入” 、“20070202县级待报解地方预算收入”和“20070302县级待报解非税收入”属于财政性存款范围，而“20070101乡级待报解中央预算收入” 、“20070201乡级待报解地方预算收入”和“20070301乡级待报解非税收入”属于一般性存款范围，二者在二级科目中存在交叉。因此，基层央行营业部门难以准确审核应缴数额，少缴、漏缴现象难以被及时查处。
5、有意规避缴存财政性存款，利益驱动性强
根据规定银行业金融机构吸收的财政存款必须全额划缴人民银行，由人民银行按年支付0.05%的手续费。0.05%的收益率，远低于存款准备金利率，金融机构为了获得更高的收益，采取各种变通的办法逃避财政存款的缴存，将部分财政性存款纳入一般存款科目核算，故意少缴、漏缴。以衡阳市为例，对金融机构最近2年财政性存款缴存情况进行了分析。
数据来源：中国人民银行衡阳市中心支行
目前，衡阳市银行业金融机构在人行的存款主要包括准备金存款、财政性存款、其他存款和暂收款项，其中财政性存款占存款总额的比例约在4%至10%。
在对衡阳市的银行业金融机构开展综合执法检查的过程中，发现当前财政性存款缴存存在以下问题：
第一，财政专项资金账户及非税收入汇缴账户未纳入人民银行核定的财政存款缴存科目核算。例如，衡阳市××区财政局资金专户（义务教育）纳入“48102事业单位存款”核算。
第二，收入汇缴账户未按时定期划缴。衡阳市某区非税资金管理局汇缴结算户2012月12月6日划缴一笔非税收入至湖南省财政国库管理局非税收入汇缴结算户，金额34657.63元，至12月27日向某区金库划缴16笔，金额1710291.8元，期间未见其他划缴记录，该账户12月7日至26日每日均有300万至500万余额不等。 第三，部分金融机构报送的缴存款报表不能准确有效界定其应缴存范围。制度规定使用二级科目核算财政性缴存款，可以较好的规范一般商业银行的缴存业务。但是农信社财政性存款缴存到三级会计科目，所以目前农信社在人民银行营业室柜台办理业务时报送的只包含二级会计科目的报表不能准确有效界定其应缴存范围。
第四，新开业的股份制银行和村镇银行对如何规范办理财政性缴存款业务不熟悉。比如：在实际办理过程中，商业银行业务人员经常忘记将财政性存款划拨凭证上的应缴存金额千元以下四舍五入，以及混淆应补缴和退缴。
二、 完善基层央行财政存款管理的建议
1、进一步明确界定财政性存款缴存范围
一是建议中国人民银行会同财政部对金融机构的会计科目代号、名称及科目重新确定，统一金融机构缴存款的会计科目，规范金融机构月度报送的会计报表格式和内容，尽量消除财政存款与一般存款缴存范围重叠问题，对于金融机构会计报表中出现的二级科目，应明确其缴存性质。二是进一步明确财政性缴存款科目的核算内容，需要缴存的财政性存款科目应附有详细清晰的科目说明，从而便于基层人民银行对缴存款的日常监督和管理。
2、严格柜面监督，改进审核方式
一是人民银行应逐步探索采用与银行机构、财政部门数据联网方式实现自动审核，确保每旬缴存金额的真实性。二是要求银行业金融机构在办理缴存业务时必须提供其核算系统打印出来的旬报表或日报表，加强对旬（月）报表、缴存财政性存款余额表和缴存划拨凭证三者之间相关数据的审核，确保缴存科目完整，数据衔接，计算准确。三是完善中央银行会计集中核算系统，增加财政缴存款的自动提示功能。对缴存财政性存款科目是否计至千元也应设置提示功能，以便及时发现缴存款核算不规范问题。四是加强对商业银行的业务指导，提高业务人员素质，规范其业务办理流程。
3、改进财政存款计息的方式
人民银行对财政存款不计息是银行金融机构漏缴少缴的最主要的原因。目前人民银行已经对国库存款按照单位活期存款进行计息，因此对财政存款也可按照活期存款计息，使商业银行代理财政存款业务时获得一定的利息补偿，提高商业银行经办业务的积极性。
4、明确监管职责，提高监管效率
一是要从法律角度明确人民银行对财政性存款缴存的监督管理权。完善财政性存款缴存制度，应尽快出台系统、规范、完善的《财政性存款管理办法》，对金融机构财政存款的缴存时间、范围、缴存程序和人民银行监督管理手段及相关罚则等做出具体规定，为规范财政性存款管理提供法律保证。二是将对财政性缴存款现场检查和非现场检查的监督职责划归国库部门，由其行使对财政存款的现场检查和非现场检查，这样有利于国库部门全面掌握财政性缴存款资金的情况，有利于国库部门与税务、财政部门的沟通和联系，以加大对财政性存款全额缴存的监督力度。三是建议上级行出台相关制度办法，建立部门协作监管机制，明确各部门监管职责，加强部门协作，定期或不定期开展对银行金融机构财政性存款缴存的现场检查，提高监管效率。四是加大处罚力度，对于金融机构故意少缴、迟缴财政存款的，按照现有法律、法规实行顶格处罚，维护财政性缴存款缴存的严肃性。通过明确职责，加强协作，加大监管力度，提高监管实效。