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【摘要】 城管执法部门肩负着城市管理的重要职责，但城管执法中暴力执法、暴力抗法的事件时有发生。城管执法人员要积极探索柔性的执法方式，学会将刚性手段与柔性手段结合并用，避免城管与相对人的正面的激烈冲突，从而促进城市的和谐发展和科学发展。
【关键词】 城管 暴力 柔性
在构建社会主义和谐社会中，城管执法部门肩负着城市管理的重要职责，面临着严峻挑战。随着城镇化进程的不断加快，城市管理滞后于城市建设发展、城管执法与城市管理和人民群众的需求不相适应等问题日益显现，暴力执法、暴力抗法事件时有发生，给构建社会主义和谐社会带来一些不和谐的音符，城管柔性执法则是解决这种困境的有价值的探索。
1. 城管柔性执法中应树立的理念
1.1做到以人为本。以人为本，作为一种社会思潮和价值观念，古已有之。我国古代思想家早就提出“民惟邦本，本固邦宁”“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。近代西方人本主义反对迷信、崇尚科学，反对专制、崇尚自由，反对神性、张扬人性。马克思主义在科学阐明人类社会发展规律的同时，也指明了人民群众创造历史的规律，强调人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定性力量；人民群众是生产力中最活跃、最革命的因素，创造了社会的物质财富和精神财富。
城管柔性执法就是要树立以人为本的理念，意味着城管执法要以人为中心， 关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。一切制度安排和政策措施要体现人性，要考虑人情，要尊重人权，不能忽视人的需要。把人当成一切制度安排和政策措施等等规范价值得以产生的价值源泉，不能只照搬法律法规的规定， 不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能，。我们知道城管执法的目的是为了实现城市的整洁和文明，但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后更多的应是以人为本的价值取向， 法治社会更需要人性化的执法方式。现实中，一些执法部门往往更多地注重结果， 而不太注意过程和细节； 往往过于强调法律的刚性和威慑力， 而相对忽略法律本身应有的人文关怀。这种威严有余、人情味不足的执法手段，既不符合现代文明的要求， 也与现代法制的原则和基本法理相悖。[2]
1.2和谐理念：和谐作为一种基本价值观或价值理念， 体现人与人、人与自然的一种合理关系。城管执法的最佳状态是和谐，即执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐， 执法权力与执法责任的和谐， 合法与合理的和谐， 实体与程序的和谐， 管理与服务的和谐。其中执法者与执法对象的和谐尤为重要， 具体体现为执法者与行政相对人之间融洽、共赢的关系。而暴力执法、野蛮执法、无理执法等现象都是与和谐理念相悖的， 为此， 和谐执法要求执法者态度上要与民为善， 目的上要促进和谐， 而不是持敌视态度视执法对象为敌人， 视执法权为特权、强权。其实， 只要执法机关树立和谐执法理念， 以一种恰当的方式进行执法， 完全可以达到“不战而屈人之兵”效果。和谐理念，从营造和谐社会，促进执法主体与被管理主体之间关系的和谐的角度。柔性执法以此为理念可以避免执法主体与被管理主体之间的直接冲突，从而促进其关系的和谐。
2. 城管可采用的柔性执法方式
城管采用的柔性执法方式主要有：行政指导、行政合同、行政奖励。主要是从调动被管理者的能动性的角度，使被管理者能够积极配合城管执法。
2.1行政指导：行政指导是指行政机关为实现一定的行政管理目标，在其职权范围内，以非公权力任意手段，主动采取的事实行为，取得相对人同意或协助，要求相对人为一定作为或不作为的行政作用。主要体现在：（1）劝告、说服。劝告即城管主动和善意地劝说行政相对人不要进行某种活动， 以避免不必要的错误和损失。说服即通过语重心长、耐心细致地讲解道理， 使相对人心悦诚服地配合执法机关去实现行政目标。（2）指点、提醒。即城管针对行政相对人容易疏忽和出错之处，以平等身份从旁提醒， 促使其加以注意和警惕， 避免不必要的错误和损失。如城管对于初次违法的相对人给予提醒，而不是立即给予处罚，这样有助于缓解执法中与相对人的冲突。
2.2行政合同：指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段，它引进了公民参与国家行政的新途径。城管可以与特定的商户签订行政合同，约定双方的权利和义务，使商户可以以积极的权利方式而不仅仅是負担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能；行政合同以协商的方式提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。
3. 实现城管柔性执法的措施
3.1主观上运用迂回思维法和系统思维法来实现。
世界万物是彼此联系的，运用迂回思维法从别的领域寻求启发、方法，可以突破本领域常有的“思维定势”，打破“专业障碍”，从而解决问题，或者对问题作出新颖的解释。它是沿着正向思维旁侧开拓出新思路的一种创造性思维。如果能用直线思维求解，那是再好不过的了，因为直接求解的思路最短。但是许多问题的求解靠直线思维是难以如愿的，这时采用迂回型思维去观察思考，或许能使问题迎刃而解。城管在进行管理中是对于目标的实现可采用多步到位法，改变传统的一步到位法，即发现问题就出发。如城管处罚按情节和步骤进行，而不是对违法行为立刻处罚，给相对人一个缓冲期；这样对于缓解城管与相对人之间的对抗冲突是有利的。因为城管的管理对象普遍处于社会下层，城管的管理往往触及他们的谋生手段，所以可以尽可能的给予相对人以充分的思想准备再进行处罚。当然这种缓冲并不是不处罚，对于屡教不改的相对人仍应制裁，这样才能达到管理的目的。
系统思维法从整体出发或从综合的观点出发，从而达到最优化大处着眼，为了实现目标，要注意从系统论的角度解决与目标问题相关的问题，从而更好地解决目标问题。对于城管进行城市管理，不能单单从表层来看问题，“头痛医头，脚痛医脚”并不是好地解决方式。城管要了解表层之下有深层次的原因，把要解决问题的相关问题都要考虑，从而系统地解决问题。比如对小商贩的管理，单纯的驱赶只是暂时的，“打游击”“猫捉老鼠”的游戏是城管不愿意看到的，那么就要从根源上解决小商贩要生存，要有摆摊的空间的需求，积极地联系地方，为他们的生存考虑。市容是城市的面貌的体现，城管执法也是政府形象的体现，城管积极地为相对人服务也是构建服务型政府的要求。
3.2客观上采取被动变主动的执法方式，惩罚变帮助的执法方式。
城管改变被动地发现违法才采取行动，要主动地去发现执法对象的问题主动解决；对于解决的方法改变传统的制裁、惩罚的手段，采取帮助执法对象解决其基本的生存问题入手，从而从根源上解决问题。对于有些乱倒垃圾的居民，要考虑它们是不是因为附近没有垃圾桶，所以倒垃圾不方便，那么就要安置垃圾桶来解决问题，而不仅仅用处罚来杜绝这种现象的发生。过年过节领导都要到一些贫困家庭走访，以增进与基层群众的情感交流。城管也应经常主动地去和管理对象进行情感交流，有了情感作基础，管理起来就会减少很多阻力。地方政府和一些群众自治组织中运用的调解的方法可以在城管中运用，调解是以讲解法律、说服教育、排解疏导等方法，促使当事人自愿达成协议的活动。调解是适应我国国情的方式，因为我国民众信奉“和为贵”，对于城管管理中发生的城管与相对人之间或城管在管理中发生的相对人之间的纠纷，用调解的方法去解决，往往会达到好的效果，因为这是当事人在自愿的基础上形成了一致意见，他们往往会自觉遵守，这样比外在强制力实现目标会产生更好的效果。外在强制力使用往往是治标，但不能治本，不能起到让相对人心服口服的效果。所以运用柔性的执法方式，注重情感交流，就可达到标本兼治的效果。
参考文献：
[1] 莫于川.行政指导要论：以行政指导法治化为中心[M].北京：人民法院出版社， 2002：100～103
[2] 王春业.论柔性执法.中央党校学报[J].2007年第10期：53～54
（作者单位：黑龙江省大庆市肇州县城市管理行政执法局）
【关键词】 城管 暴力 柔性
在构建社会主义和谐社会中，城管执法部门肩负着城市管理的重要职责，面临着严峻挑战。随着城镇化进程的不断加快，城市管理滞后于城市建设发展、城管执法与城市管理和人民群众的需求不相适应等问题日益显现，暴力执法、暴力抗法事件时有发生，给构建社会主义和谐社会带来一些不和谐的音符，城管柔性执法则是解决这种困境的有价值的探索。
1. 城管柔性执法中应树立的理念
1.1做到以人为本。以人为本，作为一种社会思潮和价值观念，古已有之。我国古代思想家早就提出“民惟邦本，本固邦宁”“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。近代西方人本主义反对迷信、崇尚科学，反对专制、崇尚自由，反对神性、张扬人性。马克思主义在科学阐明人类社会发展规律的同时，也指明了人民群众创造历史的规律，强调人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定性力量；人民群众是生产力中最活跃、最革命的因素，创造了社会的物质财富和精神财富。
城管柔性执法就是要树立以人为本的理念，意味着城管执法要以人为中心， 关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。一切制度安排和政策措施要体现人性，要考虑人情，要尊重人权，不能忽视人的需要。把人当成一切制度安排和政策措施等等规范价值得以产生的价值源泉，不能只照搬法律法规的规定， 不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能，。我们知道城管执法的目的是为了实现城市的整洁和文明，但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后更多的应是以人为本的价值取向， 法治社会更需要人性化的执法方式。现实中，一些执法部门往往更多地注重结果， 而不太注意过程和细节； 往往过于强调法律的刚性和威慑力， 而相对忽略法律本身应有的人文关怀。这种威严有余、人情味不足的执法手段，既不符合现代文明的要求， 也与现代法制的原则和基本法理相悖。[2]
1.2和谐理念：和谐作为一种基本价值观或价值理念， 体现人与人、人与自然的一种合理关系。城管执法的最佳状态是和谐，即执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐， 执法权力与执法责任的和谐， 合法与合理的和谐， 实体与程序的和谐， 管理与服务的和谐。其中执法者与执法对象的和谐尤为重要， 具体体现为执法者与行政相对人之间融洽、共赢的关系。而暴力执法、野蛮执法、无理执法等现象都是与和谐理念相悖的， 为此， 和谐执法要求执法者态度上要与民为善， 目的上要促进和谐， 而不是持敌视态度视执法对象为敌人， 视执法权为特权、强权。其实， 只要执法机关树立和谐执法理念， 以一种恰当的方式进行执法， 完全可以达到“不战而屈人之兵”效果。和谐理念，从营造和谐社会，促进执法主体与被管理主体之间关系的和谐的角度。柔性执法以此为理念可以避免执法主体与被管理主体之间的直接冲突，从而促进其关系的和谐。
2. 城管可采用的柔性执法方式
城管采用的柔性执法方式主要有：行政指导、行政合同、行政奖励。主要是从调动被管理者的能动性的角度，使被管理者能够积极配合城管执法。
2.1行政指导：行政指导是指行政机关为实现一定的行政管理目标，在其职权范围内，以非公权力任意手段，主动采取的事实行为，取得相对人同意或协助，要求相对人为一定作为或不作为的行政作用。主要体现在：（1）劝告、说服。劝告即城管主动和善意地劝说行政相对人不要进行某种活动， 以避免不必要的错误和损失。说服即通过语重心长、耐心细致地讲解道理， 使相对人心悦诚服地配合执法机关去实现行政目标。（2）指点、提醒。即城管针对行政相对人容易疏忽和出错之处，以平等身份从旁提醒， 促使其加以注意和警惕， 避免不必要的错误和损失。如城管对于初次违法的相对人给予提醒，而不是立即给予处罚，这样有助于缓解执法中与相对人的冲突。
2.2行政合同：指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段，它引进了公民参与国家行政的新途径。城管可以与特定的商户签订行政合同，约定双方的权利和义务，使商户可以以积极的权利方式而不仅仅是負担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能；行政合同以协商的方式提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。
3. 实现城管柔性执法的措施
3.1主观上运用迂回思维法和系统思维法来实现。
世界万物是彼此联系的，运用迂回思维法从别的领域寻求启发、方法，可以突破本领域常有的“思维定势”，打破“专业障碍”，从而解决问题，或者对问题作出新颖的解释。它是沿着正向思维旁侧开拓出新思路的一种创造性思维。如果能用直线思维求解，那是再好不过的了，因为直接求解的思路最短。但是许多问题的求解靠直线思维是难以如愿的，这时采用迂回型思维去观察思考，或许能使问题迎刃而解。城管在进行管理中是对于目标的实现可采用多步到位法，改变传统的一步到位法，即发现问题就出发。如城管处罚按情节和步骤进行，而不是对违法行为立刻处罚，给相对人一个缓冲期；这样对于缓解城管与相对人之间的对抗冲突是有利的。因为城管的管理对象普遍处于社会下层，城管的管理往往触及他们的谋生手段，所以可以尽可能的给予相对人以充分的思想准备再进行处罚。当然这种缓冲并不是不处罚，对于屡教不改的相对人仍应制裁，这样才能达到管理的目的。
系统思维法从整体出发或从综合的观点出发，从而达到最优化大处着眼，为了实现目标，要注意从系统论的角度解决与目标问题相关的问题，从而更好地解决目标问题。对于城管进行城市管理，不能单单从表层来看问题，“头痛医头，脚痛医脚”并不是好地解决方式。城管要了解表层之下有深层次的原因，把要解决问题的相关问题都要考虑，从而系统地解决问题。比如对小商贩的管理，单纯的驱赶只是暂时的，“打游击”“猫捉老鼠”的游戏是城管不愿意看到的，那么就要从根源上解决小商贩要生存，要有摆摊的空间的需求，积极地联系地方，为他们的生存考虑。市容是城市的面貌的体现，城管执法也是政府形象的体现，城管积极地为相对人服务也是构建服务型政府的要求。
3.2客观上采取被动变主动的执法方式，惩罚变帮助的执法方式。
城管改变被动地发现违法才采取行动，要主动地去发现执法对象的问题主动解决；对于解决的方法改变传统的制裁、惩罚的手段，采取帮助执法对象解决其基本的生存问题入手，从而从根源上解决问题。对于有些乱倒垃圾的居民，要考虑它们是不是因为附近没有垃圾桶，所以倒垃圾不方便，那么就要安置垃圾桶来解决问题，而不仅仅用处罚来杜绝这种现象的发生。过年过节领导都要到一些贫困家庭走访，以增进与基层群众的情感交流。城管也应经常主动地去和管理对象进行情感交流，有了情感作基础，管理起来就会减少很多阻力。地方政府和一些群众自治组织中运用的调解的方法可以在城管中运用，调解是以讲解法律、说服教育、排解疏导等方法，促使当事人自愿达成协议的活动。调解是适应我国国情的方式，因为我国民众信奉“和为贵”，对于城管管理中发生的城管与相对人之间或城管在管理中发生的相对人之间的纠纷，用调解的方法去解决，往往会达到好的效果，因为这是当事人在自愿的基础上形成了一致意见，他们往往会自觉遵守，这样比外在强制力实现目标会产生更好的效果。外在强制力使用往往是治标，但不能治本，不能起到让相对人心服口服的效果。所以运用柔性的执法方式，注重情感交流，就可达到标本兼治的效果。
参考文献：
[1] 莫于川.行政指导要论：以行政指导法治化为中心[M].北京：人民法院出版社， 2002：100～103
[2] 王春业.论柔性执法.中央党校学报[J].2007年第10期：53～54
（作者单位：黑龙江省大庆市肇州县城市管理行政执法局）