论文部分内容阅读
[摘 要] 进入新世纪，俄罗斯社会趋向稳定，鉴于教育对振兴俄罗斯经济和实现国家富强所具有的重要推动作用，俄罗斯政府把教育作为国家和社会的优先发展战略，并在普通教育、职业教育及教育财政拨款机制方面进行了一系列引人注目的改革。
[关键词] 21世纪初 俄罗斯 教育改革战略
一、21世纪初俄罗斯教育改革战略目标
21世纪初俄罗斯联邦政府通过了一系列的教育文件：《2001~2005年联邦教育发展计划》，《俄罗斯联邦国家教育学说》，《俄罗斯联邦政府社会经济政策远景规划》，《2010年前俄罗斯教育现代化构想》。这些文件的出台表明，教育的法律基础加强了，政府又重新重视教育，把教育作为国家优先发展的领域之一。《俄罗斯联邦国家教育学说》确立了国家在教育领域的长期战略，其宗旨是表达国家对结合本国的经验和传统，培养具有高尚道德品质的年轻一代的社会要求。《2010年前俄罗斯教育现代化构想》是受俄联邦总统普京的委托研究制定的，经俄联邦国家委员会审查，俄政府审定并批准。这一构想的出台对于俄罗斯制定现在和未来的国家教育政策具有十分重要的意义。它充分论证并阐述了教育在俄罗斯社会经济发展中的重要地位和作用，强调教育应该成为国家和社会的优先发展战略。
俄罗斯联邦总统普京在《致联邦会议》一文中所陈述的观点可帮助我们理解这一时期教育改革的实质。“应扩大在教育部门中的经济机制运行。我认为，应改变我们对教育的看法，在全球化和新科技革命时代，它不仅仅是一个社会部门，它——是对国家未来的投资，企业、社会组织和公民——所有致力于使我们的孩子接受高质量教育的人，绝无例外，都应参与进来。教育不能只指望预算分配的资金。教育机构的预算外财政收入，说的更直截了当些，即学费，很多情况下也可以成为教育财政收入的一部分。但是这个市场尚不透明……正式的免费教育伴随着实际存在却又不公开进行的收费教育腐蚀了学生和教师。我们应该明确划分免费教育的范围，确保人们能公平地和有保障地接受免费教育，而且也要给予收费教育同等的法律基础。这就决定了制定国家教育标准任务的紧迫性。国家教育标准应该成为国家下一步根据教育部门提供的教育服务进行规范拨款的依据。同时，为了提高教育质量，应该建立独立的教育质量评估和监督体系。当然，还需要通过向来自低收入家庭的孩子提供专门的社会助学金来提高他们受教育的机会。”
根据俄联邦总统提出的任务，俄罗斯制定了以下优先发展的教育政策：国家保障公民获得高质量的教育；创造条件提高普通教育的质量；创造条件提高职业教育的质量；在教育领域中形成有效的经济关系；在明确各联邦主体各自的职责基础上，支持管理教育事业的发展。
二、21世纪初俄罗斯普通教育改革
普通教育改革是《2010年前俄罗斯教育现代化构想》实施中的工作重点，因为普通教育是整个教育体系的支柱，同时它的效率最低。它的内容同国家现代化需要相脱离，同时造成学生负担过重。这导致了毕业生普通教育水平的下降，严重损害孩子的健康。针对普通教育改革中所面临的问题，政府从以下几个方面颁布了改革措施。
1. 制定国家普通教育标准联邦课程
在普通教育改革的决议计划中列举了一系列重要措施：实行向四年制初等教育过渡，制定国家普通教育标准联邦课程，从根本上更新了教育内容并减掉了一些不必要的内容。俄罗斯实行三级课程管理体制，即联邦课程、民族—地区课程和学校课程。其中联邦课程占总学时的75%，其余的25%分配给了民族—地区课程和学校课程。新的联邦课程标准经过广泛讨论，获得了学校绝大多数教职员工（96.5%）的支持。以联邦课程为基础还为执行普通教育大纲的学校制定了所有教学科目的示范大纲、联邦基础计划和示范教学计划，并在学校投入大量精力制定和贯彻创新实验大纲。
2. 普通学校高中阶段实施专业教学
在《2010年前俄罗斯教育现代化构想》的基础上俄罗斯制定了《普通学校高中阶段实施专业教学的构想》并已开始进行试验。高年级专业教学不仅在理科中学和文科中学实验，还在普通教育学校实验。专业教学教育标准的国家课程中按各门学科的基础水平和专业水平提供教材内容，使学生能选择学科的不同层次进行学习。课程标准的基础水平面向形成基本文化，很大程度上和学生的世界观形成和基础教育的发展任务相联系；而课程标准的专业水平，即提高性质的课程（专业课程）则是根据学生的个人倾向和要求进行选择，为学生以后的职业教育或职业活动做准备。实行专业教学是为提高中学的教学质量，使青年形成社会的、公民的和职业的自觉，为高中生进一步学习或就业打好坚实的基础。
3. 实行国家统一考试
教育改革的重要措施之一是2001年之后开始试行国家统一考试。国家统一考试是由俄罗斯联邦教育部为公共教育机构11或12年级的学生组织的完全中等教育阶段的毕业考试和升入高等学校的入学考试，以此来代替传统的中学毕业考试和大学入学考试。过去俄罗斯的高中毕业生若想升入大学，首先要通过由本学校命题的毕业考试，然后再参加所报考高校单独举行的入学考试。这样的考试制度具有一定的弊端，一则是中学的评价制度普遍带有主观性，高校不予承认；二则过去大学的招生政策限制了来自低收入家庭的学生上大学的机会。
俄罗斯学者也普遍认为，国家统一考试不应该成为唯一的入学考试形式。如果要进入到艺术、文化、体育类专业，除国家统一考试外，还要补充面试。毕业生的分数相同时，大学有权按照自己的补充标准录取新生。
为实现国家保障公民获得高质量教育的目标以及形成教育中有效的经济关系，教育部于2003年将对普通教育学校的大部分拨款责任由市一级上移到区域一级，这样就起到稳定学校的财政经济状况的作用，并消除了大量拖欠教师工资的情况。
三、21世纪初俄罗斯职业教育改革
当今社会中等和高等职业教育现代化也被认为是教育政策的重要问题之一。由于不能灵活调控大学的招生增长，在很多地区出现了接受过高等教育的专门人才过剩而同时熟练工人不足的情况。正因如此在各级的职业教育中，初等职业教育优先发展。生产的高度发展，新信息技术的快速应用要求革新工人的职业培养模式，贯彻新一代的中等职业教育标准。新的标准既要同高等教育大纲相衔接，也要能满足用人企业的要求。
根据俄联邦政府2002年1月14日发布的决议，在国家记名式财政债券基础上开始研究制定新的高等教育投资制度。该制度着力于支持那些培养劳动力市场需要的毕业生的大学，着力为收费教育奠定切实可行的法律基础。
2002年6月，通过了对俄联邦《教育法》的补充案，根据这一补充案，高等学校的定向招生合法化了。以该文件为基础批准大学的定向招生计划，大学，联邦主体行政机关或者地区行政机关、市政当局和中学毕业生作为三方可签定定向招生的合同。合同规定毕业生必须按照行政机关的规定到指派地点工作3~5年。若违反合同条款，毕业生必须退还国家支付的培养费。
如何保证专业科目和学生的质量符合劳动力市场的要求并与经济和社会领域的发展前景相一致，是俄罗斯高等学校所面临的一个严重问题。为了克服大学所提供专业与劳动力市场实际要求的不平衡，规定在大学之间实行竞争分配国家任务（实际上就是预算招生计划），给予那些在相应专业培养方面有最好的物质、教学—科研和师资条件的大学更多的招生名额。为扩大接受高等教育的机会采取的措施有：给来自低收入家庭的大学生提供社会助学金；实行国家贷款，建立保障毕业生就业的结构。
为完善对教育系统的管理，教育部在建立联邦层次的国家—社会管理机构方面迈出了重要步伐：建立了区域教育领导委员会，普通教育联邦委员会，教育经济、教育权力委员会等。
四、新时期俄罗斯教育领域国家财政拨款改革
2003年9月19日，俄罗斯教育部长宣布俄罗斯加入博洛尼亚进程，自此开始了俄罗斯教育体系发展的新阶段。加入博洛尼亚进程的目的是实现教育的开放性并提高竞争力，通过实行统一的质量管理方法和技术来提高教育质量。承认《博洛尼亚宣言》的原则预示着俄罗斯踏上了跨国教育发展的道路，进入到世界教育的一体化之中。这就必须把国家教育体系同欧洲模式相协调。对新时期俄罗斯教育财政拨款改革具体分析如下。
1. 教育领域国家财政拨款改革
教育组织面对市场模式要求俄罗斯政府采取果断行动，这些行动并不总是符合民族传统。正是这决定了俄罗斯今日教育过程的病态性、矛盾性，因为要提高教育的效率水平就必须降低教育费用。《优惠货币化法》反映了整体社会特别是教育领域国家财政拨款的改变。这份文件使得实物优惠转换成了货币的形式，有一些优惠干脆就取消了；而给大学生的所有优惠，包括之前为保障教育优先性而规定的优惠也取消了。
《教育法》中新增的一些条款削减了教育过程运作的预算费用。比如，第42条第1款这样表述：“按照招收免费大学生的招生任务（控制数字），把在竞争的基础上接受免费的中等和高等职业教育，限制在国家教育标准联邦部分的范围内。”联邦课程平均占教育内容总量的70%~80%。这意味着，4~5年的学士和专家培养学制中有一年国家不再投资。如果地区有能力和需要的话，这笔花费应由地区承担，或者由企业或者由大学生个人和他们的父母承担。上述所列修改表明，第一，不仅免费的高等教育需要竞争，而且中等职业教育同样需要竞争；第二，强化了政府只负有对联邦课程拨款的责任，而不是对整个国家教育标准都负有拨款责任。
2. 改革的原因
国家对教育系统财政拨款参与程度的问题与学费问题以及接受高等职业教育的机会问题密切相关。因国家财力有限，无法正确分配预算，所以不可能全部由国家来保障教育领域需要；而且这样也不能实现加速和高质量地发展教育的目标。比如，如果像以前那样大学学费全部由国家负担，那么国家将会出现大量在劳动力市场上找不到岗位的专门人才，同时又缺少经济发展真正需要的专门人才。
在教育质量提高的同时缩减大学和大学生的数量符合国家利益，因为国家需要真正的职业者，而不是大量模糊职业，如经济学家、政治理论学者、社会学者、法律工作者、心理学者。高等教育人才培养与社会需要相脱节造成文凭贬值，职业化水平降低。
3. 应对改革中所产生的问题的措施
现时期社会不准备承担教育支出的重负，许多地区（区域）无力承担，大多数俄罗斯家庭既没钱支付高等教育的费用，也无力支付中等教育的费用。在这种条件下如何贯彻教育普及原则，而不是把教育变成精英教育，是值得我们思考的问题。
政府缩减教育经费的主张引起了社会的大辩论。新的教育政策被认为是自20世纪90年代制度危机之后，政府逐步退出教育领域的表现。的确，《优惠货币化法》使教育丧失了多层次、多渠道筹措教育经费的权利。在新的预算和税收立法条件下，大学生的社会保障实际上已是空谈。学生失去了伙食补贴、交通等方面的优惠政策。由于拨款性质改变，在宣扬的教育优先发展政策与教育系统的实际状况之间已产生矛盾。
认识到形势的复杂性，教育科学部在教育行政管理改革时期以及在改革教育财政拨款机制时期，考虑到了对公民予以资助的途径等问题。缓和改革中所产生的矛盾的方案之一是向自费学习的学生提供贷款。在收费教育比例增大的条件下，实行国家资助中等和高等职业教育是对公民财政支持的补充措施。
21世纪初俄罗斯在教育现代化过程中进行了一系列的改革，致力于优化教育管理，运用市场机制以实现教育自我发展，并在不同的教育经费来源之间建立平衡。改革者正朝着建立有序市场，形成教育中的市场关系文化而努力，并在教育现代化领域中取得了毋庸置疑的成就。但怎样把欧洲经验和俄罗斯自身的民族传统统一起来，怎样在对教育进行改革的同时保持一定的政策连续性仍是摆在俄罗斯面前的一道两难问题。
参考资料
1 В.П.Борисенков. Стратегия образовательных реформ в России [J]. Педагогика，2006(7)
2 В.А.Болотов，Н.Ф.Ефремова. Система оценки качества российского образования [J]. Педагогика，2006(1)
（编译者单位：东北师范大学国际与比较教育研究所）
责任编辑 谢建华
[关键词] 21世纪初 俄罗斯 教育改革战略
一、21世纪初俄罗斯教育改革战略目标
21世纪初俄罗斯联邦政府通过了一系列的教育文件：《2001~2005年联邦教育发展计划》，《俄罗斯联邦国家教育学说》，《俄罗斯联邦政府社会经济政策远景规划》，《2010年前俄罗斯教育现代化构想》。这些文件的出台表明，教育的法律基础加强了，政府又重新重视教育，把教育作为国家优先发展的领域之一。《俄罗斯联邦国家教育学说》确立了国家在教育领域的长期战略，其宗旨是表达国家对结合本国的经验和传统，培养具有高尚道德品质的年轻一代的社会要求。《2010年前俄罗斯教育现代化构想》是受俄联邦总统普京的委托研究制定的，经俄联邦国家委员会审查，俄政府审定并批准。这一构想的出台对于俄罗斯制定现在和未来的国家教育政策具有十分重要的意义。它充分论证并阐述了教育在俄罗斯社会经济发展中的重要地位和作用，强调教育应该成为国家和社会的优先发展战略。
俄罗斯联邦总统普京在《致联邦会议》一文中所陈述的观点可帮助我们理解这一时期教育改革的实质。“应扩大在教育部门中的经济机制运行。我认为，应改变我们对教育的看法，在全球化和新科技革命时代，它不仅仅是一个社会部门，它——是对国家未来的投资，企业、社会组织和公民——所有致力于使我们的孩子接受高质量教育的人，绝无例外，都应参与进来。教育不能只指望预算分配的资金。教育机构的预算外财政收入，说的更直截了当些，即学费，很多情况下也可以成为教育财政收入的一部分。但是这个市场尚不透明……正式的免费教育伴随着实际存在却又不公开进行的收费教育腐蚀了学生和教师。我们应该明确划分免费教育的范围，确保人们能公平地和有保障地接受免费教育，而且也要给予收费教育同等的法律基础。这就决定了制定国家教育标准任务的紧迫性。国家教育标准应该成为国家下一步根据教育部门提供的教育服务进行规范拨款的依据。同时，为了提高教育质量，应该建立独立的教育质量评估和监督体系。当然，还需要通过向来自低收入家庭的孩子提供专门的社会助学金来提高他们受教育的机会。”
根据俄联邦总统提出的任务，俄罗斯制定了以下优先发展的教育政策：国家保障公民获得高质量的教育；创造条件提高普通教育的质量；创造条件提高职业教育的质量；在教育领域中形成有效的经济关系；在明确各联邦主体各自的职责基础上，支持管理教育事业的发展。
二、21世纪初俄罗斯普通教育改革
普通教育改革是《2010年前俄罗斯教育现代化构想》实施中的工作重点，因为普通教育是整个教育体系的支柱，同时它的效率最低。它的内容同国家现代化需要相脱离，同时造成学生负担过重。这导致了毕业生普通教育水平的下降，严重损害孩子的健康。针对普通教育改革中所面临的问题，政府从以下几个方面颁布了改革措施。
1. 制定国家普通教育标准联邦课程
在普通教育改革的决议计划中列举了一系列重要措施：实行向四年制初等教育过渡，制定国家普通教育标准联邦课程，从根本上更新了教育内容并减掉了一些不必要的内容。俄罗斯实行三级课程管理体制，即联邦课程、民族—地区课程和学校课程。其中联邦课程占总学时的75%，其余的25%分配给了民族—地区课程和学校课程。新的联邦课程标准经过广泛讨论，获得了学校绝大多数教职员工（96.5%）的支持。以联邦课程为基础还为执行普通教育大纲的学校制定了所有教学科目的示范大纲、联邦基础计划和示范教学计划，并在学校投入大量精力制定和贯彻创新实验大纲。
2. 普通学校高中阶段实施专业教学
在《2010年前俄罗斯教育现代化构想》的基础上俄罗斯制定了《普通学校高中阶段实施专业教学的构想》并已开始进行试验。高年级专业教学不仅在理科中学和文科中学实验，还在普通教育学校实验。专业教学教育标准的国家课程中按各门学科的基础水平和专业水平提供教材内容，使学生能选择学科的不同层次进行学习。课程标准的基础水平面向形成基本文化，很大程度上和学生的世界观形成和基础教育的发展任务相联系；而课程标准的专业水平，即提高性质的课程（专业课程）则是根据学生的个人倾向和要求进行选择，为学生以后的职业教育或职业活动做准备。实行专业教学是为提高中学的教学质量，使青年形成社会的、公民的和职业的自觉，为高中生进一步学习或就业打好坚实的基础。
3. 实行国家统一考试
教育改革的重要措施之一是2001年之后开始试行国家统一考试。国家统一考试是由俄罗斯联邦教育部为公共教育机构11或12年级的学生组织的完全中等教育阶段的毕业考试和升入高等学校的入学考试，以此来代替传统的中学毕业考试和大学入学考试。过去俄罗斯的高中毕业生若想升入大学，首先要通过由本学校命题的毕业考试，然后再参加所报考高校单独举行的入学考试。这样的考试制度具有一定的弊端，一则是中学的评价制度普遍带有主观性，高校不予承认；二则过去大学的招生政策限制了来自低收入家庭的学生上大学的机会。
俄罗斯学者也普遍认为，国家统一考试不应该成为唯一的入学考试形式。如果要进入到艺术、文化、体育类专业，除国家统一考试外，还要补充面试。毕业生的分数相同时，大学有权按照自己的补充标准录取新生。
为实现国家保障公民获得高质量教育的目标以及形成教育中有效的经济关系，教育部于2003年将对普通教育学校的大部分拨款责任由市一级上移到区域一级，这样就起到稳定学校的财政经济状况的作用，并消除了大量拖欠教师工资的情况。
三、21世纪初俄罗斯职业教育改革
当今社会中等和高等职业教育现代化也被认为是教育政策的重要问题之一。由于不能灵活调控大学的招生增长，在很多地区出现了接受过高等教育的专门人才过剩而同时熟练工人不足的情况。正因如此在各级的职业教育中，初等职业教育优先发展。生产的高度发展，新信息技术的快速应用要求革新工人的职业培养模式，贯彻新一代的中等职业教育标准。新的标准既要同高等教育大纲相衔接，也要能满足用人企业的要求。
根据俄联邦政府2002年1月14日发布的决议，在国家记名式财政债券基础上开始研究制定新的高等教育投资制度。该制度着力于支持那些培养劳动力市场需要的毕业生的大学，着力为收费教育奠定切实可行的法律基础。
2002年6月，通过了对俄联邦《教育法》的补充案，根据这一补充案，高等学校的定向招生合法化了。以该文件为基础批准大学的定向招生计划，大学，联邦主体行政机关或者地区行政机关、市政当局和中学毕业生作为三方可签定定向招生的合同。合同规定毕业生必须按照行政机关的规定到指派地点工作3~5年。若违反合同条款，毕业生必须退还国家支付的培养费。
如何保证专业科目和学生的质量符合劳动力市场的要求并与经济和社会领域的发展前景相一致，是俄罗斯高等学校所面临的一个严重问题。为了克服大学所提供专业与劳动力市场实际要求的不平衡，规定在大学之间实行竞争分配国家任务（实际上就是预算招生计划），给予那些在相应专业培养方面有最好的物质、教学—科研和师资条件的大学更多的招生名额。为扩大接受高等教育的机会采取的措施有：给来自低收入家庭的大学生提供社会助学金；实行国家贷款，建立保障毕业生就业的结构。
为完善对教育系统的管理，教育部在建立联邦层次的国家—社会管理机构方面迈出了重要步伐：建立了区域教育领导委员会，普通教育联邦委员会，教育经济、教育权力委员会等。
四、新时期俄罗斯教育领域国家财政拨款改革
2003年9月19日，俄罗斯教育部长宣布俄罗斯加入博洛尼亚进程，自此开始了俄罗斯教育体系发展的新阶段。加入博洛尼亚进程的目的是实现教育的开放性并提高竞争力，通过实行统一的质量管理方法和技术来提高教育质量。承认《博洛尼亚宣言》的原则预示着俄罗斯踏上了跨国教育发展的道路，进入到世界教育的一体化之中。这就必须把国家教育体系同欧洲模式相协调。对新时期俄罗斯教育财政拨款改革具体分析如下。
1. 教育领域国家财政拨款改革
教育组织面对市场模式要求俄罗斯政府采取果断行动，这些行动并不总是符合民族传统。正是这决定了俄罗斯今日教育过程的病态性、矛盾性，因为要提高教育的效率水平就必须降低教育费用。《优惠货币化法》反映了整体社会特别是教育领域国家财政拨款的改变。这份文件使得实物优惠转换成了货币的形式，有一些优惠干脆就取消了；而给大学生的所有优惠，包括之前为保障教育优先性而规定的优惠也取消了。
《教育法》中新增的一些条款削减了教育过程运作的预算费用。比如，第42条第1款这样表述：“按照招收免费大学生的招生任务（控制数字），把在竞争的基础上接受免费的中等和高等职业教育，限制在国家教育标准联邦部分的范围内。”联邦课程平均占教育内容总量的70%~80%。这意味着，4~5年的学士和专家培养学制中有一年国家不再投资。如果地区有能力和需要的话，这笔花费应由地区承担，或者由企业或者由大学生个人和他们的父母承担。上述所列修改表明，第一，不仅免费的高等教育需要竞争，而且中等职业教育同样需要竞争；第二，强化了政府只负有对联邦课程拨款的责任，而不是对整个国家教育标准都负有拨款责任。
2. 改革的原因
国家对教育系统财政拨款参与程度的问题与学费问题以及接受高等职业教育的机会问题密切相关。因国家财力有限，无法正确分配预算，所以不可能全部由国家来保障教育领域需要；而且这样也不能实现加速和高质量地发展教育的目标。比如，如果像以前那样大学学费全部由国家负担，那么国家将会出现大量在劳动力市场上找不到岗位的专门人才，同时又缺少经济发展真正需要的专门人才。
在教育质量提高的同时缩减大学和大学生的数量符合国家利益，因为国家需要真正的职业者，而不是大量模糊职业，如经济学家、政治理论学者、社会学者、法律工作者、心理学者。高等教育人才培养与社会需要相脱节造成文凭贬值，职业化水平降低。
3. 应对改革中所产生的问题的措施
现时期社会不准备承担教育支出的重负，许多地区（区域）无力承担，大多数俄罗斯家庭既没钱支付高等教育的费用，也无力支付中等教育的费用。在这种条件下如何贯彻教育普及原则，而不是把教育变成精英教育，是值得我们思考的问题。
政府缩减教育经费的主张引起了社会的大辩论。新的教育政策被认为是自20世纪90年代制度危机之后，政府逐步退出教育领域的表现。的确，《优惠货币化法》使教育丧失了多层次、多渠道筹措教育经费的权利。在新的预算和税收立法条件下，大学生的社会保障实际上已是空谈。学生失去了伙食补贴、交通等方面的优惠政策。由于拨款性质改变，在宣扬的教育优先发展政策与教育系统的实际状况之间已产生矛盾。
认识到形势的复杂性，教育科学部在教育行政管理改革时期以及在改革教育财政拨款机制时期，考虑到了对公民予以资助的途径等问题。缓和改革中所产生的矛盾的方案之一是向自费学习的学生提供贷款。在收费教育比例增大的条件下，实行国家资助中等和高等职业教育是对公民财政支持的补充措施。
21世纪初俄罗斯在教育现代化过程中进行了一系列的改革，致力于优化教育管理，运用市场机制以实现教育自我发展，并在不同的教育经费来源之间建立平衡。改革者正朝着建立有序市场，形成教育中的市场关系文化而努力，并在教育现代化领域中取得了毋庸置疑的成就。但怎样把欧洲经验和俄罗斯自身的民族传统统一起来，怎样在对教育进行改革的同时保持一定的政策连续性仍是摆在俄罗斯面前的一道两难问题。
参考资料
1 В.П.Борисенков. Стратегия образовательных реформ в России [J]. Педагогика，2006(7)
2 В.А.Болотов，Н.Ф.Ефремова. Система оценки качества российского образования [J]. Педагогика，2006(1)
（编译者单位：东北师范大学国际与比较教育研究所）
责任编辑 谢建华