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〔摘要〕 行政之恶是普遍存在于各类复杂组织中的社会现象，而现代社会中的技术理性及其文化是诱发行政之恶的重要源头。遵循为邪恶去名、道德的错位、去人性化、肮脏的手、服从的铁律、战略性忽视及“防火墙”的坍塌等逻辑，行政之恶被制造出来，也戴上了厚重的面具。防范和抵制行政之恶，必须明确技术理性的限度，建构社会公共伦理，探索和发展合作治理，强化公共行政的伦理精神等。
〔关键词〕 技术理性，行政之恶，内在勾连，逻辑，途径
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0092-05
作为现代工业文明的主导性文化精神，技术理性是人类理性与近代科技相结合的产物，是一种主要追求实现目的的手段的操作性、精确性、功能性以及是否有效率的形式合理化逻辑。自文艺复兴以来，科学技术的迅猛发展及其所创造的经济和社会成就，逐渐奠定了技术理性的霸权地位，技术理性全面渗透和扩张到社会生活的各个层面中去。技术理性的过度张扬，引发了深刻的现代性危机，导致了价值理性的消隐，孕育出一种独特的邪恶形式——行政之恶。行政之恶是技术理性的“科学-分析”逻辑全面主宰社会组织所难以避免的结果，它广泛存在于各种社会组织当中，也是一种难以被直接察觉到的邪恶。因此，要理解和分析行政之恶，就必须从了解技术理性及其文化特质入手。在我国当前社会转型的历史进程中，理论研究者虽然很少直接提出邪恶的命题，但大量对于权力失范或不负责任等问题的研究，已经触及到了现代社会中最隐秘的一种邪恶形式——行政之恶。对于我国公共行政学的研究而言，这是一个新颖而富有启发的概念，也是一个需要引起高度重视的问题。
一、技术理性与行政之恶的内在勾连
与正义相对应，邪恶也是人类文化体系中一个非常重要的概念。古往今来，人们渴望正义，但却时常要面对邪恶，有关正义与邪恶的斗争也从来没有停止过。邪恶无处不在，也随时可能发生，并且还经常戴着各种面具悄然而至。尤其当其与公共权力勾连在一起的时候，邪恶就更加变本加厉，造成更为严重的后果和危害
但就像正义难以定义一样，邪恶也是一个难以描述和理解的概念，是一个见仁见智的概念。从现象或者表现来说，邪恶主要是一些坏的或不好的东西和事务，即或者是侵害了人们合法的和正当的权益，或者是冒犯甚至颠覆了人们所珍视的基本价值，比如生命、自由、权利、民主和法治等，或者是导致了社会秩序的混乱，制造了大范围的痛苦和灾难，比如侵略性的或非正义的战争、种族大屠杀等。
在正常情况下，人们当然希望能远离邪恶，甚至也想到去防止邪恶的发生。但问题在于，邪恶从来不是戴着标签出来的，让人一眼就能识别出来的。而且，许多邪恶的产生，也并不是开始就是揣着邪恶的目的去实施的。很多时候，只有等到危害或是恶果铸成之后，特别是等到历史慢慢沉淀下来之后，人们才能发现过去所犯下的错误。而对于许多参与过邪恶的人而言，他们也许从来就不认为自己做过什么邪恶的事情，也很少因为参与邪恶而进行公开的忏悔。
美国学者艾赅博和百里枫合著的《揭开行政之恶》一书，是一本获得了巨大学术荣誉和社会认可的著作。两位作者认为，邪恶是理解人类状况的一个实质性概念，这通常是指那些“不公正或不必要地施加伤痛、苦难与死亡于其他人的人类行为” 〔1 〕 （P12）。但区别于社会生活中其他一般性的邪恶现象，人类过去一个半世纪以来所奉行的技术理性，已经带来了一种新的、让人迷惑的邪恶，即行政之恶。作者敏锐地指出，行政之恶是一种社会现象，在各种复杂组织中普遍地存在，并断言这将是现代公共以及私营组织中的核心特征 〔1 〕 （P3-4）。
相比于其他一般性的邪恶，行政之恶的不同之处在于，它的真实面目是被牢牢掩盖起来的。掩盖行政之恶有很多不同的方式，其中主要包括为邪恶去名、道德错位以及组织分解了个人责任等。这也就形成了行政之恶的一项“共同特征”，即“人们参与邪恶活动的时候，根本意识不到自己的不当之处” 〔1 〕 （P13）。相应地，行政之恶的典型情形则是：“普通大众在自以为正确的事业中，甚至在伟大的动机驱使下，卷入到行政之恶的严重事件当中而不知其所以然。” 〔2 〕而且，行政之恶也并不容易被认为是邪恶的，至少对于行政官僚而言，他们往往认为自己的行为事实上并不是那么坏。
人们通常认为，邪恶是作恶者根据自由选择的结果，必定来自于邪恶的动机或作恶的意图，也就像是康德所说的“根本恶”。但行政之恶却是由普通人——行政官僚在一种集体无意识的情况下发生的，是他们许多个人独立而分散的工作所合并而形成的结果，是在合法的、正当的程序中按部就班地产生的。这也正好显示出行政之恶的一项普遍特征，即普通行政官僚因其平凡的工作和行政角色卷入邪恶的行动当中，而对其中的各种危险并不自知。大多数情况下，由于参与者在作恶之初并不存在作恶之念，以至于在知道是邪恶之后，他们也不觉得应该对其负责，好像这一切都是事不关己的东西一样。
作者深刻地指出，行政之恶本质上是一种植根于技术理性之上的社会文化现象。技术理性是指“一种促进科学-分析心理定势，并笃信技术进步高于其他理性的思维与生活方式，它事实上已经成了理性的代名词” 〔1 〕 （P43-44）。自从17世纪启蒙时代以来，随着史无前例的科技进步，现代工业文明获得了巨大的发展，这也为科学-分析思维的强大力量提供了看得见、摸得着的有力证据。但随着技术理性在自然领域的运用及其所取得的巨大成就，也使得技术理性成为社会与政治领域的新理想，以至于人们相信“人类的冲突和激情适合于以机械办法来解决” 〔3 〕 （P3 ）。从19世纪末20世纪初开始，技术理性就开始被广泛运用于社会与政治领域，人们期望将专门的知识应用到解决社会问题上来。
马克思·韦伯将人类理性划分为工具理性和价值理性。工具理性也被称为技术理性，是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；价值理性则是指“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就” 〔4 〕 （P56）。两者的差异是，技术理性使用工具推理来解决问题，而价值理性使用伦理判断来给出答案；技术理性着重于达成目的的可能性，而价值理性则关注行动本身是否符合人的需要；技术理性着眼于是什么的问题，而价值理性则着眼于为什么的问题。 〔5 〕 （P313） 技术理性集中于工具选择，追求更加有效率的技术方案，把人生问题、价值问题、社会目标等问题都排除在外。持工具理性的人，看重的是所选行为能否成为达到目的之有效手段，更确切地说，是手段是最有效率的，是成本最小而收益最大的。人们赋予选定的行为以绝对价值，而不管它们是为了伦理的、宗教的、美学的或是荣誉、责任和忠诚等方面的目的。技术理性排除了伦理规范和道德说理，将伦理考量交给了事后诸葛亮。而本应占主导地位的价值理性，“交出了它作为伦理道德和宗教洞见的代理权。正义、平等、幸福等所有先前几个世纪以来被认为是理性固有的概念都失去了它的知识根源” 〔6 〕。结果就是，技术理性僭越价值理性成为了唯一的理性原则，也就为行政之恶在当代以危险的方式而出现提供了条件。
官僚制是应用技术理性来解决问题的典型组织形式，具有高度专业化、技术化、理性化和非人格化等特征。但“工具化、技术化在官僚制下的运行，必将窒息人的生存价值与正义，排斥人类的价值判断和道德自觉。” 〔6 〕公共行政长期以来坚持“政治与行政”二分法的传统，把公共行政的价值因素剔除出去，使行政变成了一个纯粹的管理领域，从而也把公共行政变成了一个纯粹的技术领域，并将公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等价值理性边缘化了。在这种“价值中立”的立场下，行政官僚只对怎样以及是否达成任务目标负责，而并不对任务本身的对错负责，也不对可能造成的邪恶结果负责。但事实上，正是他们严谨、细致而有效率的工作，亲手制造了邪恶。
二、行政之恶形成和演变的技术理性逻辑
技术理性为人类社会带来了许多便利和好处，但技术理性在官僚制组织中的主导地位，为行政之恶打开了方便之门，也为行政之恶戴上了面具。《揭开行政之恶》一书从技术理性及其文化特征出发，从多个方面分析了行政之恶的形成和演变的逻辑，本文将其主要概括为如下几个方面：
（一）“为邪恶去名”。对于社会中的大多数人来说，没有人会心甘情愿、心安理得地去干邪恶的事情。因此，即便是要去做一些邪恶的事情，但也不能让人们觉察到或意识到那是不好的事情。对此，最基本的方法就是用语言来掩盖邪恶。比如，将轰炸袭击中杀伤非战斗的平民以及毁坏非军事财物说成是“附带损失”，把对犹太人的集体屠杀称为是“特别对待”或“最后解决”等，将放逐、强迫他人去劳改或进入死亡集中营称为“再安置”或“东部劳动”……诸如此类委婉的或曲解的词语，混淆了概念与事实之间的关系，也使作为实施者的行政官僚对其工作产生了情感距离。而行政官僚也就可以从关于对与错、善与恶的分辨中脱离出来，以至于根本不认为自己是在实施邪恶，至少也以为自己是与邪恶不沾边的。
（二）“道德错位”。行动是需要理由的。如果说“为邪恶去名”仅仅将邪恶“洗白”了的话，那么，更绝妙的做法就是给邪恶的行动贴上崇高的标签，赋予伟大的意义。艾赅博和百里枫将这种做法称之为“道德错位”，其含义是指将“邪恶的或破坏性的事物重新定义为善的有价值的事物”。为了吸引和鼓励人们去做事，就要将要做的事情打扮成“是为了某种专业性或技术性的身份，以得体的语言来表达，甚至包装得仿佛是为了一桩非常有价值的事业” 〔1 〕 （P21）。正是由于这种道德错位的情境，行政官僚不仅认识不到自己正在制造邪恶，反而形成一种自己正在为善的目的而奋斗的错觉。甚至当施害者知道自己的行为所产生的危害的时候，他们也宁愿用这些“美丽的言辞”来欺骗自己，安慰自己，为自己的罪行开脱。
（三）“去人性化”。对于道德健全的人来讲，如果知道有人被施加以残忍的暴行，很有可能引发心理上的不安。但是，如果暴行的对象是与大多数人都不同的人，是“不正常”的群体，甚至是“亚人类”，那么暴行也将不被看作是暴行了，对他们的粗暴处理也不再被看作是犯罪了。比如，二战时的纳粹党将犹太人与病虫害等（臭虫、垃圾或蟑螂）相类比，以至于将原本是罪恶的屠杀行为变成是“一项伟大的事业”。同样的逻辑，在社会政策领域中，通过将社会中的部分人群界定成是“多余人口”或“病例人群”，就似乎为任何不公正的或压制性的做法提供了借口。“去人性化”扫除了行政组织内外的道德约束，行政官僚参与行政之恶的过程中就没有了道德束缚。相对而言，为邪恶去名可以说是以颠倒黑白和混淆视听来为邪恶开道，而去人性化的做法就是堂而皇之地吹响了实施邪恶的号角。
（四）“肮脏的手”。“肮脏的手”的说法来自于法国存在主义哲学家萨特的同名戏剧，意思是指“为了高尚的目的，是否可以弄脏自己的双手？”这也是对于马基雅维利主义“目的证明手段正确”观点的诘问。选择了“肮脏的手”，就是“有意识、有计划地向别人施加（希望是有限的）伤痛与苦难，但其意愿是良好的——为了政治实体更大善。” 〔1 〕 （P17）公共事务中的“肮脏的手”则意味着，为了实现国家的、公共的或集体的“大善”，政府选择去做一些“小恶”。以至于国家需要、公共利益和集体利益等，几乎可以为任何政府行动进行辩护。虽然永远没有一个公式可以算出来，为了多大的大善可以合法地实施多少的小恶，但通常只要决策者（单方面）认为是应该做的，牺牲和践踏个人的权利、利益以及文化、传统和情感等，也都在所不惜。
（五）“服从”的铁律。服从心理与组织结构的结合，也是邪恶爆发的社会与政治动力。官僚制中服从不仅是一种制度上的要求，而且是一种根深蒂固的惯习。但如果所执行的命令本身是错误的，通往邪恶的大门就被打开了。服从意味着，行政官僚把大脑交给技术或者政治上的权威，心安理得地去执行命令，也不用担心为后果负责。最残酷的真实是，大屠杀的执行者也从来没有违反过种族灭绝的法律，所有的事情都是按照严格的程序来作出的。但服从逻辑的致命漏洞在于，对于在扮演组织角色的过程中，向他人施加的痛苦、伤害甚至死亡等，许多人都辩解说只是在执行/服从命令而已，邪恶的结果不是他们所预料和期望的，他们甚至还认为自己是恪尽职守的人。就此而言，一个负责任的行政官僚也许就是邪恶的最忠实而虔诚的同谋犯。 （六）“战略性忽视”。在技术理性的逻辑中，为了提高行政效率，官僚制将工作分解为若干被细化的任务，所有的工作都根据程序交给许多人来完成，每个人都只是漫长的官僚程序上的一个环节，只对具体的任务和目标负责。在这种信息分散而破碎的情况下，即便他们所从事的工作是毁灭性的，也几乎无人能对其有完整的了解。而那些有可能掌握了情况的人也可能揣测，管理层也一定意识到了问题的存在，只是还没有采取措施而已。尤其是，由于组织具有否认错误、否认痼疾的防卫机制，发现问题的人因为害怕承担责任，丢掉饭碗，也经常会大事化小，报喜不报忧，避免上传负面消息。在这种艾赅博和百里枫所称的“战略性忽视” 〔1 〕 （P118）下，组织对不断发生的小错误视而不见，小的错误最终演变成严重的悲剧，比如“挑战者号”航天飞机空难事故。
（七）“防火墙”的坍塌。国家过去曾被看作是崇高而神圣的公民联合，国家和社会之间也有着明确的界限，良好的公民社会也是制约国家和政府错误的重要屏障。但随着技术理性的滥觞，国家很大程度上不再是一种“公民联合”，而成为一种“事业联合”。“事业联合”的目的是为了创造出更多的利益或福利，而并非坚持价值和荣誉等。所谓的“政治问题”也都被转换为了行政问题和技术问题，只要交给行政专家和技术专家就可以了。但对于由技术、科技、专家所主宰的政治而言，“公共领域”本身似乎已成为多余。 〔7 〕公民也不再是积极活跃的公民，而转变为市场消费者或福利的被动接受者，这正如公共管理中的顾客隐喻取消了主权者意义上的公民。原本具有参与意愿、批判意识和行动能力的公民，日益蜕变为受到专家和精英操纵的大众。由公民来审查和阻止行政之恶的最后一道“防火墙”，也就这样逐渐坍塌了。
三、防范和抵制行政之恶的途径
建立一个公平和正义的社会，就必须正视邪恶，深入理解邪恶，提出防范邪恶的有效举措。为此，应当从如下几个方面限制技术理性的扩张，重建社会的价值理性，筑起防范和抵御行政之恶的堤坝。
（一）明确技术理性的限度。技术、理性、程序和效率等的积极意义和社会功用是显而易见的。但这也顺理成章地形成一种思维甚至是信仰，即理性、逻辑以及效率的充分运用，一定可以带来好的结果。但“理性化隐藏着文明的陷阱，技术理性的强势意味着价值理性的陨落，就意味着人性的异化和文化的断裂。” 〔7 〕西方国家的发展历史表明，技术理性的扩张及其成就，是以全球的生态危机和精神危机等为代价的。人类社会中普遍存在的各种公平与正义的问题，也没有随着科学技术的突飞猛进而得到更好的解决。至少，种族歧视、贫富差距、毒品交易和犯罪问题等社会问题，就不是通过技术理性的逻辑就能加以解决的问题。
必须承认，技术理性是有限度的。面对变幻莫测的人类行为和错综复杂的社会事务，技术理性及其问题解决的技术方法十分苍白无力。对于人类社会的许多问题而言，科学化、工程化、技术化和程序化的解决手段，往往只能暂时收到局部性效果。人们试图用理性的方案来解决社会生活中的现实问题，但这些问题并不可能如愿以偿地得到解决。人们实际上很难达成政治上的一致意见，而且还经常要面对问题解决方案所衍生的其他更为复杂的后果。故此，面对技术理性僭越、价值理性被遮蔽的现实，必须要破除对技术理性的迷信，大力弘扬价值理性，以价值理性激发、规范和引导技术理性，实现技术理性与价值理性的融合。
（二）建构社会公共伦理。根据艾赅博和百里枫的观点，正视行政之恶，必须关注公共伦理的重建。以美国的民主政治为例，这至少包含了两种取向的公共伦理，即基于恐惧自由主义的伦理与基于协商民主的伦理。前者强调自由，坚持“残忍为首恶”的立场，努力避免最糟糕情形下的国家权力失控。其中，透明性是基于恐惧自由主义伦理的首要原则，那些保障公共讨论、公共决策可以为公众了解的法律制度，成为公共伦理的支柱。后者则坚持协商民主的传统，要求人们相互沟通，慢慢地增进对话，开放地接受自己态度、意见和立场的改变，针对问题与决策进行仔细的思考和讨论，以审慎和警觉来绕开行政之恶的陷阱。
显然，这两种取向也意味着建构公共伦理的两种重要途径。其中，恐惧自由主义取向的伦理不相信权力的自我约束，也不奢望公民品格的完善，而是希望通过建构包括透明制度等在内的法律制度，为行政之恶划定一条不能逾越的底线。协商民主的核心是基于理性的公共协商， 即通过讨论、审议、对话和交流等途径，实现广泛的价值共识。协商民主不仅要求公民普遍参与到公共讨论和决策中来，对政府的决策及行动保持理性批判的态度，也要求行政官僚关注公共政策对社会经济的影响，关注自己正确而忠诚地实施这些政策，并对防止有可能带来行政之恶的政策和行政实践负有特殊的责任。
（三）探索和发展合作治理。行政之恶的滥觞也揭示出行政官僚与社会民众之间相互疏远和隔膜的现实。随着现代社会技术化和专业化的深化，行政官僚与社会民众日益被分割在几乎是相互隔绝的不同社会领域中。进一步说，由于立场和视角的差别、专业知识和语言的障碍以及官僚体制所固有的封闭性等多方面的原因，行政官僚与公民不是同一条船上的人，也不在同一个频率上说话，以至于双方之间相互隔膜，互不信任，甚至互相对立。行政官僚在远离公民的地方自行其是，就不可能知道民众的心声和诉求，看不到自己的所作所为产生的后果，也感受不到行政之恶所带给民众的麻烦和痛苦。经常的情况是，受害者很容易识别和感受到邪恶，但加害者却根本没有看到邪恶，也不觉得自己的行为是邪恶的。
所有关于邪恶的定义，都强调了人们对待他人的方式。行政之恶的特殊之处在于，它是行政官僚戴着各种面具实施的邪恶。因此，揭开行政之恶的面具，必须打破那些遮掩邪恶的面具，重构公民与政府及其官员之间的关系。其中，最重要的就是建立开放透明的官僚体系，把行政官僚拉到阳光底下来，防止行政官僚“把公共权力当作私人资本和个人权利来行使” 〔8 〕，提高政府的回应性和责任性，推动多元合作的治理。公民与行政官僚之间紧密互动，互相交换信息，共同分享感受，相互的距离被拉近了，合作增加了更进一步的合作，冲突也有利于促进彼此之间的理解。因此，可以期待的是，公民与政府之间的互动与合作，多元利益和观点之间的相互制约，可以部分消解掩盖行政之恶的面具。 （四）强化公共行政的伦理精神。官僚制在技术上是有效的，但在处理价值问题上却是低能的。实证主义使事实与价值相分离，将行政官僚的选择限定在执行的效率问题上，也妨碍甚至阻止了行政官僚做出实体性的价值判断。而专业主义的因素，比如职责分工、技能培训、科学方法、官僚程序等，缺乏历史意识，将道德判断挡在了门外。而且，在官僚体系强大的权威结构中，公共行政伦理规范也没有抵抗合法权威制造行政之恶的能力，而个人良心的力量更是非常单薄，“即使个人鼓起道德勇气来对抗行政之恶，技术-理性观念也没有为这样的个人提供足够的指导来告诉他如何有效地进行反抗。” 〔1 〕 （P186）而且，如果合法权威正在向行政之恶的方向走去，它也是不会让个人拥有合法的反抗途径的。
既然行政之恶无所不在，消除和抵制行政之恶的关键就是，培养一种对于公共机构、权力运用及其普遍文化的批判和反思精神，强化公共行政的伦理精神。公共行政的实践者和理论家们，要“理解自己的角色与身份，能够抵制那些源于道德错位的充满吸引力的诡异诱惑，不至于为了解决目前公共生活中的众多难题而采取功利性的或者意识形态味浓厚的办法” 〔1 〕 （P20）。行政官僚必须要时刻深入反思自己身处的制度环境、个人的行动及其价值观，警惕个人的选择和行为有可能导致最糟糕的后果；反思自己的伦理标准、职业训练和道德力量是否能对付行政之恶的侵蚀；要坚持公平和正义的价值观，努力发展成为一个自足和自主的道德主体；勇于去拒绝执行那些邪恶的决定，坚决对行政之恶说不。
总之，邪恶是人类生活的一部分，人类社会不存在可以远离邪恶的净土，也没有任何社会能够提出防止行政之恶的万全之策。人类所需要做的，也许就是要学会与邪恶共处，并随时随地去发现和制止那些正在酝酿或已经发生的邪恶。这不是任何一个人的事情，而是全社会每一个人所共同面对的任务和挑战。
参考文献：
〔1〕〔美〕艾赅博，百里枫.揭开行政之恶〔M〕.白锐，译.北京：中央编译出版社，2009.
〔2〕白 锐.投射于组织中的人性〔J〕.公共行政评论，2008（3）.
〔3〕〔美〕杰伊·D.怀特，盖·B.亚当斯.公共行政研究——对理论与实践的反思〔M〕.刘亚平，高洁，译.北京：清华大学出版社，2005.
〔4〕〔德〕韦伯.经济与社会：上卷〔M〕.林荣远，译.北京：商务印书馆，1997.
〔5〕陈振明.政府工具导论〔M〕.北京：北京大学出版社，2009.
〔6〕张康之.公共行政：超越工具理性〔J〕.浙江社会科学，2002（7）.
〔7〕赵建军，修 涛.技术理性批判与技术悲观主义〔J〕.科学技术与辩证法，2001（3）.
〔8〕张维新.公共权力异化及其治理〔J〕.行政论坛，2011（2）.
责任编辑 周 荣
〔关键词〕 技术理性，行政之恶，内在勾连，逻辑，途径
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0092-05
作为现代工业文明的主导性文化精神，技术理性是人类理性与近代科技相结合的产物，是一种主要追求实现目的的手段的操作性、精确性、功能性以及是否有效率的形式合理化逻辑。自文艺复兴以来，科学技术的迅猛发展及其所创造的经济和社会成就，逐渐奠定了技术理性的霸权地位，技术理性全面渗透和扩张到社会生活的各个层面中去。技术理性的过度张扬，引发了深刻的现代性危机，导致了价值理性的消隐，孕育出一种独特的邪恶形式——行政之恶。行政之恶是技术理性的“科学-分析”逻辑全面主宰社会组织所难以避免的结果，它广泛存在于各种社会组织当中，也是一种难以被直接察觉到的邪恶。因此，要理解和分析行政之恶，就必须从了解技术理性及其文化特质入手。在我国当前社会转型的历史进程中，理论研究者虽然很少直接提出邪恶的命题，但大量对于权力失范或不负责任等问题的研究，已经触及到了现代社会中最隐秘的一种邪恶形式——行政之恶。对于我国公共行政学的研究而言，这是一个新颖而富有启发的概念，也是一个需要引起高度重视的问题。
一、技术理性与行政之恶的内在勾连
与正义相对应，邪恶也是人类文化体系中一个非常重要的概念。古往今来，人们渴望正义，但却时常要面对邪恶，有关正义与邪恶的斗争也从来没有停止过。邪恶无处不在，也随时可能发生，并且还经常戴着各种面具悄然而至。尤其当其与公共权力勾连在一起的时候，邪恶就更加变本加厉，造成更为严重的后果和危害
但就像正义难以定义一样，邪恶也是一个难以描述和理解的概念，是一个见仁见智的概念。从现象或者表现来说，邪恶主要是一些坏的或不好的东西和事务，即或者是侵害了人们合法的和正当的权益，或者是冒犯甚至颠覆了人们所珍视的基本价值，比如生命、自由、权利、民主和法治等，或者是导致了社会秩序的混乱，制造了大范围的痛苦和灾难，比如侵略性的或非正义的战争、种族大屠杀等。
在正常情况下，人们当然希望能远离邪恶，甚至也想到去防止邪恶的发生。但问题在于，邪恶从来不是戴着标签出来的，让人一眼就能识别出来的。而且，许多邪恶的产生，也并不是开始就是揣着邪恶的目的去实施的。很多时候，只有等到危害或是恶果铸成之后，特别是等到历史慢慢沉淀下来之后，人们才能发现过去所犯下的错误。而对于许多参与过邪恶的人而言，他们也许从来就不认为自己做过什么邪恶的事情，也很少因为参与邪恶而进行公开的忏悔。
美国学者艾赅博和百里枫合著的《揭开行政之恶》一书，是一本获得了巨大学术荣誉和社会认可的著作。两位作者认为，邪恶是理解人类状况的一个实质性概念，这通常是指那些“不公正或不必要地施加伤痛、苦难与死亡于其他人的人类行为” 〔1 〕 （P12）。但区别于社会生活中其他一般性的邪恶现象，人类过去一个半世纪以来所奉行的技术理性，已经带来了一种新的、让人迷惑的邪恶，即行政之恶。作者敏锐地指出，行政之恶是一种社会现象，在各种复杂组织中普遍地存在，并断言这将是现代公共以及私营组织中的核心特征 〔1 〕 （P3-4）。
相比于其他一般性的邪恶，行政之恶的不同之处在于，它的真实面目是被牢牢掩盖起来的。掩盖行政之恶有很多不同的方式，其中主要包括为邪恶去名、道德错位以及组织分解了个人责任等。这也就形成了行政之恶的一项“共同特征”，即“人们参与邪恶活动的时候，根本意识不到自己的不当之处” 〔1 〕 （P13）。相应地，行政之恶的典型情形则是：“普通大众在自以为正确的事业中，甚至在伟大的动机驱使下，卷入到行政之恶的严重事件当中而不知其所以然。” 〔2 〕而且，行政之恶也并不容易被认为是邪恶的，至少对于行政官僚而言，他们往往认为自己的行为事实上并不是那么坏。
人们通常认为，邪恶是作恶者根据自由选择的结果，必定来自于邪恶的动机或作恶的意图，也就像是康德所说的“根本恶”。但行政之恶却是由普通人——行政官僚在一种集体无意识的情况下发生的，是他们许多个人独立而分散的工作所合并而形成的结果，是在合法的、正当的程序中按部就班地产生的。这也正好显示出行政之恶的一项普遍特征，即普通行政官僚因其平凡的工作和行政角色卷入邪恶的行动当中，而对其中的各种危险并不自知。大多数情况下，由于参与者在作恶之初并不存在作恶之念，以至于在知道是邪恶之后，他们也不觉得应该对其负责，好像这一切都是事不关己的东西一样。
作者深刻地指出，行政之恶本质上是一种植根于技术理性之上的社会文化现象。技术理性是指“一种促进科学-分析心理定势，并笃信技术进步高于其他理性的思维与生活方式，它事实上已经成了理性的代名词” 〔1 〕 （P43-44）。自从17世纪启蒙时代以来，随着史无前例的科技进步，现代工业文明获得了巨大的发展，这也为科学-分析思维的强大力量提供了看得见、摸得着的有力证据。但随着技术理性在自然领域的运用及其所取得的巨大成就，也使得技术理性成为社会与政治领域的新理想，以至于人们相信“人类的冲突和激情适合于以机械办法来解决” 〔3 〕 （P3 ）。从19世纪末20世纪初开始，技术理性就开始被广泛运用于社会与政治领域，人们期望将专门的知识应用到解决社会问题上来。
马克思·韦伯将人类理性划分为工具理性和价值理性。工具理性也被称为技术理性，是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；价值理性则是指“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就” 〔4 〕 （P56）。两者的差异是，技术理性使用工具推理来解决问题，而价值理性使用伦理判断来给出答案；技术理性着重于达成目的的可能性，而价值理性则关注行动本身是否符合人的需要；技术理性着眼于是什么的问题，而价值理性则着眼于为什么的问题。 〔5 〕 （P313） 技术理性集中于工具选择，追求更加有效率的技术方案，把人生问题、价值问题、社会目标等问题都排除在外。持工具理性的人，看重的是所选行为能否成为达到目的之有效手段，更确切地说，是手段是最有效率的，是成本最小而收益最大的。人们赋予选定的行为以绝对价值，而不管它们是为了伦理的、宗教的、美学的或是荣誉、责任和忠诚等方面的目的。技术理性排除了伦理规范和道德说理，将伦理考量交给了事后诸葛亮。而本应占主导地位的价值理性，“交出了它作为伦理道德和宗教洞见的代理权。正义、平等、幸福等所有先前几个世纪以来被认为是理性固有的概念都失去了它的知识根源” 〔6 〕。结果就是，技术理性僭越价值理性成为了唯一的理性原则，也就为行政之恶在当代以危险的方式而出现提供了条件。
官僚制是应用技术理性来解决问题的典型组织形式，具有高度专业化、技术化、理性化和非人格化等特征。但“工具化、技术化在官僚制下的运行，必将窒息人的生存价值与正义，排斥人类的价值判断和道德自觉。” 〔6 〕公共行政长期以来坚持“政治与行政”二分法的传统，把公共行政的价值因素剔除出去，使行政变成了一个纯粹的管理领域，从而也把公共行政变成了一个纯粹的技术领域，并将公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等价值理性边缘化了。在这种“价值中立”的立场下，行政官僚只对怎样以及是否达成任务目标负责，而并不对任务本身的对错负责，也不对可能造成的邪恶结果负责。但事实上，正是他们严谨、细致而有效率的工作，亲手制造了邪恶。
二、行政之恶形成和演变的技术理性逻辑
技术理性为人类社会带来了许多便利和好处，但技术理性在官僚制组织中的主导地位，为行政之恶打开了方便之门，也为行政之恶戴上了面具。《揭开行政之恶》一书从技术理性及其文化特征出发，从多个方面分析了行政之恶的形成和演变的逻辑，本文将其主要概括为如下几个方面：
（一）“为邪恶去名”。对于社会中的大多数人来说，没有人会心甘情愿、心安理得地去干邪恶的事情。因此，即便是要去做一些邪恶的事情，但也不能让人们觉察到或意识到那是不好的事情。对此，最基本的方法就是用语言来掩盖邪恶。比如，将轰炸袭击中杀伤非战斗的平民以及毁坏非军事财物说成是“附带损失”，把对犹太人的集体屠杀称为是“特别对待”或“最后解决”等，将放逐、强迫他人去劳改或进入死亡集中营称为“再安置”或“东部劳动”……诸如此类委婉的或曲解的词语，混淆了概念与事实之间的关系，也使作为实施者的行政官僚对其工作产生了情感距离。而行政官僚也就可以从关于对与错、善与恶的分辨中脱离出来，以至于根本不认为自己是在实施邪恶，至少也以为自己是与邪恶不沾边的。
（二）“道德错位”。行动是需要理由的。如果说“为邪恶去名”仅仅将邪恶“洗白”了的话，那么，更绝妙的做法就是给邪恶的行动贴上崇高的标签，赋予伟大的意义。艾赅博和百里枫将这种做法称之为“道德错位”，其含义是指将“邪恶的或破坏性的事物重新定义为善的有价值的事物”。为了吸引和鼓励人们去做事，就要将要做的事情打扮成“是为了某种专业性或技术性的身份，以得体的语言来表达，甚至包装得仿佛是为了一桩非常有价值的事业” 〔1 〕 （P21）。正是由于这种道德错位的情境，行政官僚不仅认识不到自己正在制造邪恶，反而形成一种自己正在为善的目的而奋斗的错觉。甚至当施害者知道自己的行为所产生的危害的时候，他们也宁愿用这些“美丽的言辞”来欺骗自己，安慰自己，为自己的罪行开脱。
（三）“去人性化”。对于道德健全的人来讲，如果知道有人被施加以残忍的暴行，很有可能引发心理上的不安。但是，如果暴行的对象是与大多数人都不同的人，是“不正常”的群体，甚至是“亚人类”，那么暴行也将不被看作是暴行了，对他们的粗暴处理也不再被看作是犯罪了。比如，二战时的纳粹党将犹太人与病虫害等（臭虫、垃圾或蟑螂）相类比，以至于将原本是罪恶的屠杀行为变成是“一项伟大的事业”。同样的逻辑，在社会政策领域中，通过将社会中的部分人群界定成是“多余人口”或“病例人群”，就似乎为任何不公正的或压制性的做法提供了借口。“去人性化”扫除了行政组织内外的道德约束，行政官僚参与行政之恶的过程中就没有了道德束缚。相对而言，为邪恶去名可以说是以颠倒黑白和混淆视听来为邪恶开道，而去人性化的做法就是堂而皇之地吹响了实施邪恶的号角。
（四）“肮脏的手”。“肮脏的手”的说法来自于法国存在主义哲学家萨特的同名戏剧，意思是指“为了高尚的目的，是否可以弄脏自己的双手？”这也是对于马基雅维利主义“目的证明手段正确”观点的诘问。选择了“肮脏的手”，就是“有意识、有计划地向别人施加（希望是有限的）伤痛与苦难，但其意愿是良好的——为了政治实体更大善。” 〔1 〕 （P17）公共事务中的“肮脏的手”则意味着，为了实现国家的、公共的或集体的“大善”，政府选择去做一些“小恶”。以至于国家需要、公共利益和集体利益等，几乎可以为任何政府行动进行辩护。虽然永远没有一个公式可以算出来，为了多大的大善可以合法地实施多少的小恶，但通常只要决策者（单方面）认为是应该做的，牺牲和践踏个人的权利、利益以及文化、传统和情感等，也都在所不惜。
（五）“服从”的铁律。服从心理与组织结构的结合，也是邪恶爆发的社会与政治动力。官僚制中服从不仅是一种制度上的要求，而且是一种根深蒂固的惯习。但如果所执行的命令本身是错误的，通往邪恶的大门就被打开了。服从意味着，行政官僚把大脑交给技术或者政治上的权威，心安理得地去执行命令，也不用担心为后果负责。最残酷的真实是，大屠杀的执行者也从来没有违反过种族灭绝的法律，所有的事情都是按照严格的程序来作出的。但服从逻辑的致命漏洞在于，对于在扮演组织角色的过程中，向他人施加的痛苦、伤害甚至死亡等，许多人都辩解说只是在执行/服从命令而已，邪恶的结果不是他们所预料和期望的，他们甚至还认为自己是恪尽职守的人。就此而言，一个负责任的行政官僚也许就是邪恶的最忠实而虔诚的同谋犯。 （六）“战略性忽视”。在技术理性的逻辑中，为了提高行政效率，官僚制将工作分解为若干被细化的任务，所有的工作都根据程序交给许多人来完成，每个人都只是漫长的官僚程序上的一个环节，只对具体的任务和目标负责。在这种信息分散而破碎的情况下，即便他们所从事的工作是毁灭性的，也几乎无人能对其有完整的了解。而那些有可能掌握了情况的人也可能揣测，管理层也一定意识到了问题的存在，只是还没有采取措施而已。尤其是，由于组织具有否认错误、否认痼疾的防卫机制，发现问题的人因为害怕承担责任，丢掉饭碗，也经常会大事化小，报喜不报忧，避免上传负面消息。在这种艾赅博和百里枫所称的“战略性忽视” 〔1 〕 （P118）下，组织对不断发生的小错误视而不见，小的错误最终演变成严重的悲剧，比如“挑战者号”航天飞机空难事故。
（七）“防火墙”的坍塌。国家过去曾被看作是崇高而神圣的公民联合，国家和社会之间也有着明确的界限，良好的公民社会也是制约国家和政府错误的重要屏障。但随着技术理性的滥觞，国家很大程度上不再是一种“公民联合”，而成为一种“事业联合”。“事业联合”的目的是为了创造出更多的利益或福利，而并非坚持价值和荣誉等。所谓的“政治问题”也都被转换为了行政问题和技术问题，只要交给行政专家和技术专家就可以了。但对于由技术、科技、专家所主宰的政治而言，“公共领域”本身似乎已成为多余。 〔7 〕公民也不再是积极活跃的公民，而转变为市场消费者或福利的被动接受者，这正如公共管理中的顾客隐喻取消了主权者意义上的公民。原本具有参与意愿、批判意识和行动能力的公民，日益蜕变为受到专家和精英操纵的大众。由公民来审查和阻止行政之恶的最后一道“防火墙”，也就这样逐渐坍塌了。
三、防范和抵制行政之恶的途径
建立一个公平和正义的社会，就必须正视邪恶，深入理解邪恶，提出防范邪恶的有效举措。为此，应当从如下几个方面限制技术理性的扩张，重建社会的价值理性，筑起防范和抵御行政之恶的堤坝。
（一）明确技术理性的限度。技术、理性、程序和效率等的积极意义和社会功用是显而易见的。但这也顺理成章地形成一种思维甚至是信仰，即理性、逻辑以及效率的充分运用，一定可以带来好的结果。但“理性化隐藏着文明的陷阱，技术理性的强势意味着价值理性的陨落，就意味着人性的异化和文化的断裂。” 〔7 〕西方国家的发展历史表明，技术理性的扩张及其成就，是以全球的生态危机和精神危机等为代价的。人类社会中普遍存在的各种公平与正义的问题，也没有随着科学技术的突飞猛进而得到更好的解决。至少，种族歧视、贫富差距、毒品交易和犯罪问题等社会问题，就不是通过技术理性的逻辑就能加以解决的问题。
必须承认，技术理性是有限度的。面对变幻莫测的人类行为和错综复杂的社会事务，技术理性及其问题解决的技术方法十分苍白无力。对于人类社会的许多问题而言，科学化、工程化、技术化和程序化的解决手段，往往只能暂时收到局部性效果。人们试图用理性的方案来解决社会生活中的现实问题，但这些问题并不可能如愿以偿地得到解决。人们实际上很难达成政治上的一致意见，而且还经常要面对问题解决方案所衍生的其他更为复杂的后果。故此，面对技术理性僭越、价值理性被遮蔽的现实，必须要破除对技术理性的迷信，大力弘扬价值理性，以价值理性激发、规范和引导技术理性，实现技术理性与价值理性的融合。
（二）建构社会公共伦理。根据艾赅博和百里枫的观点，正视行政之恶，必须关注公共伦理的重建。以美国的民主政治为例，这至少包含了两种取向的公共伦理，即基于恐惧自由主义的伦理与基于协商民主的伦理。前者强调自由，坚持“残忍为首恶”的立场，努力避免最糟糕情形下的国家权力失控。其中，透明性是基于恐惧自由主义伦理的首要原则，那些保障公共讨论、公共决策可以为公众了解的法律制度，成为公共伦理的支柱。后者则坚持协商民主的传统，要求人们相互沟通，慢慢地增进对话，开放地接受自己态度、意见和立场的改变，针对问题与决策进行仔细的思考和讨论，以审慎和警觉来绕开行政之恶的陷阱。
显然，这两种取向也意味着建构公共伦理的两种重要途径。其中，恐惧自由主义取向的伦理不相信权力的自我约束，也不奢望公民品格的完善，而是希望通过建构包括透明制度等在内的法律制度，为行政之恶划定一条不能逾越的底线。协商民主的核心是基于理性的公共协商， 即通过讨论、审议、对话和交流等途径，实现广泛的价值共识。协商民主不仅要求公民普遍参与到公共讨论和决策中来，对政府的决策及行动保持理性批判的态度，也要求行政官僚关注公共政策对社会经济的影响，关注自己正确而忠诚地实施这些政策，并对防止有可能带来行政之恶的政策和行政实践负有特殊的责任。
（三）探索和发展合作治理。行政之恶的滥觞也揭示出行政官僚与社会民众之间相互疏远和隔膜的现实。随着现代社会技术化和专业化的深化，行政官僚与社会民众日益被分割在几乎是相互隔绝的不同社会领域中。进一步说，由于立场和视角的差别、专业知识和语言的障碍以及官僚体制所固有的封闭性等多方面的原因，行政官僚与公民不是同一条船上的人，也不在同一个频率上说话，以至于双方之间相互隔膜，互不信任，甚至互相对立。行政官僚在远离公民的地方自行其是，就不可能知道民众的心声和诉求，看不到自己的所作所为产生的后果，也感受不到行政之恶所带给民众的麻烦和痛苦。经常的情况是，受害者很容易识别和感受到邪恶，但加害者却根本没有看到邪恶，也不觉得自己的行为是邪恶的。
所有关于邪恶的定义，都强调了人们对待他人的方式。行政之恶的特殊之处在于，它是行政官僚戴着各种面具实施的邪恶。因此，揭开行政之恶的面具，必须打破那些遮掩邪恶的面具，重构公民与政府及其官员之间的关系。其中，最重要的就是建立开放透明的官僚体系，把行政官僚拉到阳光底下来，防止行政官僚“把公共权力当作私人资本和个人权利来行使” 〔8 〕，提高政府的回应性和责任性，推动多元合作的治理。公民与行政官僚之间紧密互动，互相交换信息，共同分享感受，相互的距离被拉近了，合作增加了更进一步的合作，冲突也有利于促进彼此之间的理解。因此，可以期待的是，公民与政府之间的互动与合作，多元利益和观点之间的相互制约，可以部分消解掩盖行政之恶的面具。 （四）强化公共行政的伦理精神。官僚制在技术上是有效的，但在处理价值问题上却是低能的。实证主义使事实与价值相分离，将行政官僚的选择限定在执行的效率问题上，也妨碍甚至阻止了行政官僚做出实体性的价值判断。而专业主义的因素，比如职责分工、技能培训、科学方法、官僚程序等，缺乏历史意识，将道德判断挡在了门外。而且，在官僚体系强大的权威结构中，公共行政伦理规范也没有抵抗合法权威制造行政之恶的能力，而个人良心的力量更是非常单薄，“即使个人鼓起道德勇气来对抗行政之恶，技术-理性观念也没有为这样的个人提供足够的指导来告诉他如何有效地进行反抗。” 〔1 〕 （P186）而且，如果合法权威正在向行政之恶的方向走去，它也是不会让个人拥有合法的反抗途径的。
既然行政之恶无所不在，消除和抵制行政之恶的关键就是，培养一种对于公共机构、权力运用及其普遍文化的批判和反思精神，强化公共行政的伦理精神。公共行政的实践者和理论家们，要“理解自己的角色与身份，能够抵制那些源于道德错位的充满吸引力的诡异诱惑，不至于为了解决目前公共生活中的众多难题而采取功利性的或者意识形态味浓厚的办法” 〔1 〕 （P20）。行政官僚必须要时刻深入反思自己身处的制度环境、个人的行动及其价值观，警惕个人的选择和行为有可能导致最糟糕的后果；反思自己的伦理标准、职业训练和道德力量是否能对付行政之恶的侵蚀；要坚持公平和正义的价值观，努力发展成为一个自足和自主的道德主体；勇于去拒绝执行那些邪恶的决定，坚决对行政之恶说不。
总之，邪恶是人类生活的一部分，人类社会不存在可以远离邪恶的净土，也没有任何社会能够提出防止行政之恶的万全之策。人类所需要做的，也许就是要学会与邪恶共处，并随时随地去发现和制止那些正在酝酿或已经发生的邪恶。这不是任何一个人的事情，而是全社会每一个人所共同面对的任务和挑战。
参考文献：
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〔2〕白 锐.投射于组织中的人性〔J〕.公共行政评论，2008（3）.
〔3〕〔美〕杰伊·D.怀特，盖·B.亚当斯.公共行政研究——对理论与实践的反思〔M〕.刘亚平，高洁，译.北京：清华大学出版社，2005.
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〔8〕张维新.公共权力异化及其治理〔J〕.行政论坛，2011（2）.
责任编辑 周 荣