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摘要：行政处罚裁量权给予行政主体较大的自由权。目前我国行政处罚裁量权存在法律制度有缺陷、行政处罚监督机制不完善、行政处罚随意性强等问题，需要通过制定行政处罚裁量基准制度、完善行政处罚裁量权的监督机制、实现行政处罚裁量程序合法化、建立案例指导制度等方面来加强，以保障行政相对人的合法权益。
关键词：行政处罚；裁量权；问题；建议
一、行政处罚处罚自由裁量权概念
行政处罚自由裁量权是指行政机关在法律法规、规章规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内，根据自己的意志决定行政相对人的行为是否构成违法、是否给予行政处罚以及给予何种行政处罚的权利。行政处罚裁量权是现代行政权力中必不可少的部分，具有调整社会关系的作用，如何把握好裁量权的力度和范围至关重要。[1]
二、行政处罚自由裁量权存在的主要问题
（一）法律制度存在缺陷
法律法规的不完善直接影响到执行效果。我国法律对行政处罚权只规定了一般的原则，缺乏实际性的指导意见，使行政处罚裁量权过大。同时，同级别的法律法规之间的规定存在不一致，这会造成同一种违法行为得到不同的处罚。譬如，《财政违法行为处罚处分条例》第十三条规定：企业不缴或者少缴财政收入行为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚。法律制度上的缺陷直接导致行政处罚裁量权的滥用，损害行政行对人的权益。同时行政处罚制度过于僵硬，不利于裁量权的正确行使。。
（二）行政处罚监督机制不完善
行政处罚裁量权自由空间大、涉及面广，影响深远。目前我国对行政处罚处罚权的监督机制不完善，导致很难对每个环节进行有效的监督，而且存在着滥用裁量权的情形.行政处罚是一种具体的行政行为，行政复议机关在审查案件时需对其进行合法性和合理性审查，但由于各政府部门之间缺乏相互监督的机制，没有形成层级监督。这种机制的缺乏使得复议机关很难按照既定的标准来评判行政处罚自由裁量权是否真正的合理，导致很多的行政处罚合法而不合理。[3]
（三）行政处罚随意性强
行政处罚裁量权给予了行政执法人员在一定幅度、范围内的自由权，这使得行政处罚的随意性强。个人情感、价值取向、自身的理解等因素都会造成行政处罚的偏差。很多时候行政处罚裁量权被不法的行政主体给利用，作为他们以权谋私的工具。行政执法人员行政处罚的自由裁量权主要受以下三方面的影响：（1）人际关系；（2）个人感情。每个人的情感是变化不定的，很容易受到外部环境的影响。（3）利益冲突。[4]利益冲突是执法人员在办案的过程中最容易遇到的，也是最难处理的。
三、规范我国行政处罚裁量权的建议
（一）制定行政处罚裁量基准制度
我国法律制度的不完善容易导致行政处罚裁量权的滥用，对此应从源头上加以制止，最根本的办法就是制定行政处罚裁量基准制度。从立法的层面对行政处罚裁量权实行的条件、范围、幅度、类型等进行严密的规定，缩小裁量的空间和范围，减少随意性。譬如法律条文中的“情节轻微”、“情节严重”等通过法律解释加以规定。[9]譬如浙江省金华市公安局，在充分考虑当地执法状况的前提下，将法定因素和酌定因素共同的写进行政处罚自由裁量标准中，成为我国首个设定行政处罚自由裁量标准的行政机关。桂林市通过制定《桂林市行政处罚自由裁量适用规则》，依据违法行为的等级将行政处罚的罚款幅度、罚款倍数、罚款比例进行量化，按照轻微、一般、严重、特别严重四个等级来执行罚款数额。[5]
（二）完善行政处罚裁量权的监督机制
完善监督机制是实现行政处罚裁量权公正行使的关键。因此，行政机关应该加大力度完善监督机制，真正的保障行政相对人的权益。具体而言应该做到以下几点：（1）建立政府层级监督。政府各部门应该相互牵制，互相监督，形成完善的监督体系。实行行政处罚备案和审查制度是核心，特别是处罚较重的行政案件。行政机关对行政相对人做出较重的行政处罚后，（2）加强司法监督。司法监督是控制行政处罚自由裁量权的重要工作，人民法院可以通过依法办案来维护行政相对人的合法权益，同时也可以通过司法建议的形式对行政机关进行监督。（3）加强外部舆论监督。行政机关应该保持行政处罚依据、过程和结果的公开性，随时接受外部的监督。通过将政府层级监督、司法监督和外部舆论监督三种监督方式有机的结合起来，形成完善的监督机制来实现对行政处罚裁量权的控制。
（三）实现行政处罚裁量程序合法化
行政处罚裁量权程序合法化是保障行政处罚裁量权公正实施的重要保障。在我国行政处罚程序包括法定的行政程序和自由行政程序，都对督促行政处罚裁量权的公正合理性有重要的作用。要保障行政处罚裁量权程序的合法化必须做到以下几点：第一，遵守信息公开制度。行政处罚裁量权的行使要严格的遵守信息公开制度，凡是不涉及国家秘密的信息政府不应该公开，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息一般不得公开，但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。第二，执行回避制度。行政执法人员在办案的过程中应该严格的执行回避制度，与案件有利害关系的执法人员不能参与行政处罚的整个过程。同时可以实行定期轮岗交流，在同一个岗位的任职不得超过5年，以保证公正性。[7]第三，实行听证制度。行政机关在行驶行政处罚裁量权的过程中应该允许行政行对人对自己的行为进行陈述和申辩，并对行政相对人提出的证据和理由进行核实，以避免错误行政。
（四）建立案例指导制度
行政处罚裁量权的行驶赋予了行政主体较大的自由权，建立案例指导制度能够有效的降低冤家错案的发生率。行政执法机关在对行政相对人进行处罚时，应该参考类似案例，对同类违法行为在案件事实、情节、主观过错方面进行比较，在处罚种类、幅度、程序方面参照先前的案例，尽可能的实现同案同判。以减少执法人员主观因素的参透。[8]同时也可以建立和完善错案追究制度，通过案例指导制度找出其中的错案并进行纠正，对于滥用裁量权的行政执法人员给予一定的惩罚，譬如撤销职权、降低职称、通报批评等。 [9]
参考文献：
[1]李长林.依法规范行政处罚裁量权[J].特区实践与理论，2009（6）.
[2]张正钊.行政与行政诉讼法[J].中国人民大学出版社，2009（7）.
[3]徐基良.规范行政处罚自由裁量权的思考[J].中国监察2010（12）.
[4]陈辉.试论行政自由裁量权的行使原则[J].辽宁行政学院学报，2011（7）.
[5]贺卫方.行政处罚基准规范化研究[D].苏州大学，2009年版.
[6]洪志坚.进一步规范行政处罚裁量权的思考[J].法制建设，2010（12）.
[7]禹政敏 .论行政裁量权的规范与控制 [J].辽宁行政学院学报2009（10）.
[8]陈婴虹.行政处罚自由裁量基准设定的适当性 -以近年浙江省行政处罚自由裁量基准为观察点[J].行政论坛，2010（3）.
[9]周连宝.行政处罚自由裁量权的实施与规范[J].中国食品药监管理，2009（4）.
关键词：行政处罚；裁量权；问题；建议
一、行政处罚处罚自由裁量权概念
行政处罚自由裁量权是指行政机关在法律法规、规章规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内，根据自己的意志决定行政相对人的行为是否构成违法、是否给予行政处罚以及给予何种行政处罚的权利。行政处罚裁量权是现代行政权力中必不可少的部分，具有调整社会关系的作用，如何把握好裁量权的力度和范围至关重要。[1]
二、行政处罚自由裁量权存在的主要问题
（一）法律制度存在缺陷
法律法规的不完善直接影响到执行效果。我国法律对行政处罚权只规定了一般的原则，缺乏实际性的指导意见，使行政处罚裁量权过大。同时，同级别的法律法规之间的规定存在不一致，这会造成同一种违法行为得到不同的处罚。譬如，《财政违法行为处罚处分条例》第十三条规定：企业不缴或者少缴财政收入行为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚。法律制度上的缺陷直接导致行政处罚裁量权的滥用，损害行政行对人的权益。同时行政处罚制度过于僵硬，不利于裁量权的正确行使。。
（二）行政处罚监督机制不完善
行政处罚裁量权自由空间大、涉及面广，影响深远。目前我国对行政处罚处罚权的监督机制不完善，导致很难对每个环节进行有效的监督，而且存在着滥用裁量权的情形.行政处罚是一种具体的行政行为，行政复议机关在审查案件时需对其进行合法性和合理性审查，但由于各政府部门之间缺乏相互监督的机制，没有形成层级监督。这种机制的缺乏使得复议机关很难按照既定的标准来评判行政处罚自由裁量权是否真正的合理，导致很多的行政处罚合法而不合理。[3]
（三）行政处罚随意性强
行政处罚裁量权给予了行政执法人员在一定幅度、范围内的自由权，这使得行政处罚的随意性强。个人情感、价值取向、自身的理解等因素都会造成行政处罚的偏差。很多时候行政处罚裁量权被不法的行政主体给利用，作为他们以权谋私的工具。行政执法人员行政处罚的自由裁量权主要受以下三方面的影响：（1）人际关系；（2）个人感情。每个人的情感是变化不定的，很容易受到外部环境的影响。（3）利益冲突。[4]利益冲突是执法人员在办案的过程中最容易遇到的，也是最难处理的。
三、规范我国行政处罚裁量权的建议
（一）制定行政处罚裁量基准制度
我国法律制度的不完善容易导致行政处罚裁量权的滥用，对此应从源头上加以制止，最根本的办法就是制定行政处罚裁量基准制度。从立法的层面对行政处罚裁量权实行的条件、范围、幅度、类型等进行严密的规定，缩小裁量的空间和范围，减少随意性。譬如法律条文中的“情节轻微”、“情节严重”等通过法律解释加以规定。[9]譬如浙江省金华市公安局，在充分考虑当地执法状况的前提下，将法定因素和酌定因素共同的写进行政处罚自由裁量标准中，成为我国首个设定行政处罚自由裁量标准的行政机关。桂林市通过制定《桂林市行政处罚自由裁量适用规则》，依据违法行为的等级将行政处罚的罚款幅度、罚款倍数、罚款比例进行量化，按照轻微、一般、严重、特别严重四个等级来执行罚款数额。[5]
（二）完善行政处罚裁量权的监督机制
完善监督机制是实现行政处罚裁量权公正行使的关键。因此，行政机关应该加大力度完善监督机制，真正的保障行政相对人的权益。具体而言应该做到以下几点：（1）建立政府层级监督。政府各部门应该相互牵制，互相监督，形成完善的监督体系。实行行政处罚备案和审查制度是核心，特别是处罚较重的行政案件。行政机关对行政相对人做出较重的行政处罚后，（2）加强司法监督。司法监督是控制行政处罚自由裁量权的重要工作，人民法院可以通过依法办案来维护行政相对人的合法权益，同时也可以通过司法建议的形式对行政机关进行监督。（3）加强外部舆论监督。行政机关应该保持行政处罚依据、过程和结果的公开性，随时接受外部的监督。通过将政府层级监督、司法监督和外部舆论监督三种监督方式有机的结合起来，形成完善的监督机制来实现对行政处罚裁量权的控制。
（三）实现行政处罚裁量程序合法化
行政处罚裁量权程序合法化是保障行政处罚裁量权公正实施的重要保障。在我国行政处罚程序包括法定的行政程序和自由行政程序，都对督促行政处罚裁量权的公正合理性有重要的作用。要保障行政处罚裁量权程序的合法化必须做到以下几点：第一，遵守信息公开制度。行政处罚裁量权的行使要严格的遵守信息公开制度，凡是不涉及国家秘密的信息政府不应该公开，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息一般不得公开，但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。第二，执行回避制度。行政执法人员在办案的过程中应该严格的执行回避制度，与案件有利害关系的执法人员不能参与行政处罚的整个过程。同时可以实行定期轮岗交流，在同一个岗位的任职不得超过5年，以保证公正性。[7]第三，实行听证制度。行政机关在行驶行政处罚裁量权的过程中应该允许行政行对人对自己的行为进行陈述和申辩，并对行政相对人提出的证据和理由进行核实，以避免错误行政。
（四）建立案例指导制度
行政处罚裁量权的行驶赋予了行政主体较大的自由权，建立案例指导制度能够有效的降低冤家错案的发生率。行政执法机关在对行政相对人进行处罚时，应该参考类似案例，对同类违法行为在案件事实、情节、主观过错方面进行比较，在处罚种类、幅度、程序方面参照先前的案例，尽可能的实现同案同判。以减少执法人员主观因素的参透。[8]同时也可以建立和完善错案追究制度，通过案例指导制度找出其中的错案并进行纠正，对于滥用裁量权的行政执法人员给予一定的惩罚，譬如撤销职权、降低职称、通报批评等。 [9]
参考文献：
[1]李长林.依法规范行政处罚裁量权[J].特区实践与理论，2009（6）.
[2]张正钊.行政与行政诉讼法[J].中国人民大学出版社，2009（7）.
[3]徐基良.规范行政处罚自由裁量权的思考[J].中国监察2010（12）.
[4]陈辉.试论行政自由裁量权的行使原则[J].辽宁行政学院学报，2011（7）.
[5]贺卫方.行政处罚基准规范化研究[D].苏州大学，2009年版.
[6]洪志坚.进一步规范行政处罚裁量权的思考[J].法制建设，2010（12）.
[7]禹政敏 .论行政裁量权的规范与控制 [J].辽宁行政学院学报2009（10）.
[8]陈婴虹.行政处罚自由裁量基准设定的适当性 -以近年浙江省行政处罚自由裁量基准为观察点[J].行政论坛，2010（3）.
[9]周连宝.行政处罚自由裁量权的实施与规范[J].中国食品药监管理，2009（4）.