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编者按：由《中国检察官》杂志社、《法治周末》报社主办，武汉市汉阳区人民检察院协办的“检察机关提起行政公益诉讼”的研讨会于2015年6月4日在武汉市汉阳区召开。会议采取主题报告、理论研讨、实务探讨和专家互动等形式，对检察机关提起行政公益诉讼问题进行了富有针对性和实效性的讨论。本刊特辑专题，摘登精彩的发言，以期有益于检察工作。
我国公益诉讼制度的起源、内涵及发展
上世纪80年代初期，学者们将美国的“公民诉讼制度”引进到中国，并将其称为“公益诉讼”。现在世界上大多数有公益诉讼制度的国家，都是借鉴的美国。我国公益诉讼有自己的内涵、特点以及存在的问题。
一、我国公益诉讼的起源、内涵
美国公民诉讼的法律依据是美国宪法，法理依据是私人检察长理论，即当政府对公共利益保护的事情应该管而不愿意管或者不能管时，法律授权公民作为公共利益的代表，来替政府管。在我国，有学者认为我国检察机关提起公益诉讼也是依据私人检察长理论，是一种误解。两者有很大差别：一是司法体制完全不同，美国的检察官是行政官员或政府律师，仅是诉讼程序启动者，没有法律监督职能和地位，不享有司法权。二是美国没有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的区分，法官可以审各种案件。三是美国的公民诉讼设置了诉前程序，目的是要督促政府履行职责。
由于公民诉讼是生长于美国的法律传统、司法体制基础之上的制度，各国在仿效时也难免有“变通”。中国在介绍美国公民诉讼理论与实践时，比较混乱，许多问题并未真正厘清。因此，造成了现在的许多问题。例如，对公益诉讼的内涵和分类还不确定。现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定的诉讼不仅是典型的私益诉讼，而且其性质是根据“民告民”、“民告官”来区分的。但是，现在的民事公益诉讼却变成了“官告民”，行政公益诉讼变成了“官告官”。如果说，因为有了公益目的，就可以改变民事诉讼和行政诉讼的本质，那么，如何处理完全不同的两类诉讼之间的关系，这不仅仅是一个名称问题，而是关系到诉讼机制、诉讼权利、诉讼规则、诉讼资源、诉讼结果等基础理论问题。
二、检察机关提起公益诉讼的争论焦点
一是检察机关在环境民事公益诉讼中的地位。检察机关是司法机关，拥有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关是诉讼程序启动者没有疑问，但如何理解检察机关履行法律监督职责与检察机关提起民事公益诉讼之间的关系，以及检察机关收集的证据在环境民事公益诉讼中的效力应如何认定等问题作出回答。如果检察机关作为原告提起的环境民事公益诉讼败诉，二审按照什么程序进行，检察机关是否可以不提起上诉而直接进入审判监督程序也要予以明确。
二是在提起行政公益诉讼方面，检察机关在环境行政公益诉讼中如何处理其与环境监管失职罪、渎职罪等职务犯罪侦查权、起诉权的关系。按照试点方案，检察机关提起环境行政公益诉讼是针对负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为，主要是单位行为。而环境监管失职罪、渎职罪等职务犯罪主要是个人行为。这两者之间既有联系又有区别，如果说环境行政公益诉讼是“官告官”，失职、渎职的个人行为后果是否可以都归于“行政机关违法行使职权或不作为”造成公共利益受到侵害;或者反之。
三、我国行政公益诉讼的发展
目前，由行政法院受理公益诉讼案件也不是没有先例。在德国，公益诉讼案件可以由行政法院受理，但是作为涉及公共领域的案件，有特别的程序与适用专门的法律。德国的行政法院不是普通法院，其审理的案件是有特定范围的。我国也许可以借鉴德国的一些做法，但也需要认真研究其中的一些问题。例如，我国需不需要制定特别法，如果需要特别法，应该包括哪些内容，是否需要设定专门程序。尤其是在我国《行政诉讼法》未将公益诉讼纳入的情况下，要推进这项改革，更需要在与法有据、规则先行方面进行探索和研究。
检察机关提起行政公益诉讼的背景、思路及实践
行政公益诉讼检察工作是十八届四中全会部署的一项重要工作，目前还没有太多的实践基础，甚至没有十分成熟的理论，更没有成形的制度体系，还在探索阶段，推进这项工作可能面临很多困难和障碍。在这个过程当中，通过探讨检察机关提起行政公益诉讼的背景，梳理一些问题，沟通一些看法，进一步明确未来工作的发展方向。
一、检察机关提起行政公益诉讼的背景
关于行政公益诉讼的学术争议与演化。当时学术界的讨论主要集中在两个问题上，一是必要性与可行性，二是实际操作性。在党的十八届四中全会召开以后，中央文件已经明确对第一个问题作了回答，问题的重心转到第二个问题，即操作层面上如何来推进这项工作。2015年5月22日最高人民检察院召开的全国检察机关行政检察工作座谈会关于如何来落实这项工作做了部署。
建立检察机关提起行政公益诉讼制度的理由。行政法学界的学者大多赞成行政公益诉讼，主要有两方面理由：一是从纯粹理论角度看是为了完善诉讼结构。二是从解决行政诉讼的现实困境的角度，认为有必要赋予检察机关或者别的机构提起行政公益诉讼的权利。在国家机关中，行政机关数量最大，职能范围最宽，人员数量最多，如果法治政府不能建成，法治中国一定难以实现。如何切实加强对行政的监督，无非两个思路，一是重新建构别的制度，二是激活现有的制度。在这两个可能的路径中，后一种思路更可取，激活现有制度，不仅制度成本比较低，而且阻力较小。在现有的国家权力框架当中，检察机关是独立于行政机关的、宪法规定的法律监督的专门机关，有效地发挥检察机关对行政的监督是一种自然而然的选择。
二、对行政公益诉讼制度的三点解读
一是最高人民检察院对检察机关提起行政公益诉讼的政策取向是积极又审慎。对检察机关来说，有很多担心，一方面启动这项工作可能给社会非常强大的期待，诉讼量剧增难以应对。另一方面担心有的检察人员不当使用行政公益诉讼权，造成负面影响，所以还是要审慎推进。 二是从总的方向上说由检察机关提起行政公益诉讼应坚持以下三点。1.有限性，行政公益诉讼或对行政执法行为的监督都具有有限性，不仅监督范围是有限的，案件来源、启动程序上也是有明确限制的。2.程序性，检察机关只是在法律的合法性方面提醒有关机构要注意纠正，如果不纠正，检察机关提起行政诉讼程序，让法院来判决。3.法律性，要有法律的依据，用法律的手段来实现。
三是紧紧围绕着实践问题来推进行政公益诉讼工作。围绕着实践当中的问题来深化探索，同时完善理论的建构，通过试点过程当中一件一件的扎实有效的具体案件，获得社会的认可，获得党和国家立法的、决策层的认可，这样检察机关也会在监督执法过程当中发挥更大的作用。不仅要整合检察机关内部的资源促进行政检察工作的健康发展，还需要主动争取党委、人大和行政机关的支持，主动协调和激活现有行政监督制度，让行政监督成为一个有效的体系，在推进行政法治过程中发挥自己应有的作用，在法治中国建设的进程中发挥自己应有的职责。
三、行政公益诉讼检察工作面临的理论问题及实践
从推进行政公益诉讼角度来看，可以梳理出一些亟待解决的理论问题。例如，检察机关在公益诉讼中的身份定位，到底是公益代表人还是法律监督人，行政公益诉讼的目的是什么，公益诉讼是为了纠正违法行政还是为了实现赔偿，怎么计算赔偿的标准，对个人受到损害的能否基于公益诉讼获得私权利的救济、有什么程序，公益诉讼是规定在《行政诉讼法》中还是制度特别法、与普通程序有什么不同，以及管辖、原告资格、举证责任、诉讼费用等一系列问题，这些都是制度建立方必须要回应的问题。
全国检察机关行政检察工作座谈会上对怎样推进行政公益诉讼作了回答。简单来说，先从制度层面请求全国人大授权，然后再授权的基础上“两高”作出司法解释，最后在部分地区进行试点。同时要坚持有限性和程序性，一是在有限的范围内，四中全会提到国有资产流失、生态环境和保护重点领域，最高人民检察院强调试点阶段以生态环境和保护为重点，重心在市、县两级。二是提起行政公益诉讼之前，必须实行诉前的前置手续，先就行政机关的违法行为提出检察建议，要求其纠正，不纠正或不作为的时候再提起诉讼，并且明确所有的案件都要逐案层报。
检察机关提起行政公益诉讼制度探析
党的十八届四中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这是当前摆在检察机关面前的一项前瞻性、具有挑战性的课题。就检察机关提起行政公益诉讼制度，从三个方面进行探析。
一、检察机关在行政公益诉讼中的功能定位
救济是我国检察机关在行政公益诉讼中的一项功能。一是目前我国的学术界对行政诉讼功能的主流看法是行政诉讼是对行政权的监督，但由于行政权既有的天生的不当性，我国司法权明显弱于行政权。在实践中行政诉讼的监督功能有时很难实现，原告的权益没有得到很好的保护和救济。二是从检察权的性质来看，又是属于复合型包括公诉权、职务犯罪侦查权以及国家利益、公众利益代表权和法律监督权等，其中国家利益、公共利益的代表权是检察机关参与行政诉讼的基础。实践中，一些行政机关违法行使职权或者不作为，造成对国家和社会公众利益的侵害，由于与公民、法人和其他组织没有直接利害关系，或者没有提起公益诉讼，此时，检察机关有权代表权益受损的国家和公民的利益来向法院提起诉讼。
二、检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性
一是根据我国现有政治体制，检察机关有广义的法律监督权，有代表公益进行起诉的当然性。二是从世界各国的情况来看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都赋予了检察机关代表公民诉讼的权益。三是检察机关的行政检察工作已经开展了多年，目前检察机关已经形成了一支有深厚专业知识和技能的行政检察队伍。四是检察机关参加行政公益诉讼的职能与其他职能是不相冲突的，不影响当前检察制度，制度调整的成本较低。
三、检察机关参与行政公益诉讼的程序问题
关于案件来源问题，由于职权和工作性质的局限，检察机关在自身的工作中很难发现行政公益诉讼案件的线索，因此对于行政公益诉讼案件的线索来源检察机关应该尽量拓宽渠道，积极在公开报道的网络新闻媒体中发现线索。关于检察机关在公益诉讼中的调查取证权问题，检察机关收到符合提起公益诉讼的线索以后，应当具有一定程度的调查取证权，相关个人和组织特别是被诉的行政机关应当积极配合。关于行政公益诉讼应该设置前置程序问题，与普通的诉讼相比，行政公益诉讼涉及的范围具有复杂性，一旦启动将耗费大量的人力、物力、财力。因此，检察机关参与行政公益诉讼应以控制司法成本为原则，设置诉前程序。
检察机关提起行政公益诉讼的若干思考
近年来，行政公益诉讼实践已经走在了理论的前面，各方人士向法院提出行政公益诉讼，但是大部分以驳回起诉、败诉而告终。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼。作为检察机关，应不断改革、探索，构建科学的行政公益诉讼制度。
一、明确检察机关提起行政公益诉讼的身份地位
要完善提起行政公益诉讼的资格，明确规定赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，更重要的是通过行政公益诉讼在特定的诉讼制度中体现一个国家对社会公益的把握程度，并在未来诉讼法修改中予以回应。笔者认为对检察机关提起公益诉讼的身份地位应在法律上予以明确，应该包括个人和团体。
二、确定检察机关提起行政公益诉讼的案件范围
从行政公益诉讼的类型来看，主要包括：一是侵犯公共利益的、没有特定受害人的行为。二是行政主体违法设定权益免除义务损害公共利益的受益性行政行为。三是侵犯公民利益的行政机关不作为的行为。四是部分损害公共利益的抽象行政行为。对于行政公益诉讼涉及的案件类型，笔者认为应包括以下案件：一是国有资产流失等侵害国家利益的案件。二是环境污染、资源破坏的公害案件。三是破坏公平竞争的垄断案件。四是违法行政导致的土地资源浪费案件。五是其他侵害公共利益的行政案件。 三、检察机关提起公益诉讼的流程设置
在案件受理上，应当坚持注重介入与被动受理相结合的原则。在立案审查上，基层检察机关有民事行政检察部门，可由其进行立案审查工作。在调查取证上，当公民法人和其他社会组织申请检察机关进行调查取证，或者检察机关认为有必要调查取证的，检察机关有权询问当事人搜集证据材料，进行现场调查取证活动。在调查取证的环节上要充分考虑检察机关和行政机关工作的现实可行性，以检察机关取证为主，被告行政机关取证为辅的举证制度。检察机关应在规定的诉讼期间内制作起诉书向法院提出诉讼，并出庭支持公诉。庭审中赋予检察机关法庭调查和法庭取证的权利。
四、行政公益诉讼案件的管辖范围与举证责任分配
在管辖范围上，对以地方行政所在地的法院受理还是由跨行政区来受理的问题，说法不一，可从有利于案件的审理出发。行政公益诉讼案件的举证责任，原则上由检察机关承担举证责任，但是作为行政机关，具有它的职责和义务，行政机关也承担相应的举证责任。
完善行政公益诉讼制度的思考
随着行政公益诉讼案件的日益多发，此类案件的受案范围的确定、原告资格的限定等一系列问题都亟待明确，这也成为我国引入行政公益诉讼的现实要求。
一、公益的范畴与确认标准
我国目前部分学者对公益的把握倾向以下两层含义：第一层为社会利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益;第二层是指国家利益，一般指统治阶级的利益。由此可见，公共利益的内容要广于国家利益，是全体社会成员所共同享有的利益。行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般人理性的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起行政公益诉讼。
二、受案范围
在确定行政诉讼受案范围时，必须首先考虑《行政诉讼法》的一般规定，这是由行政公益诉讼的共同性所决定的。笔者认为可以以下三种诉讼作为行政公益诉讼的受案类型：一是损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务的行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下不履行或者拖延履行。二是损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。三是损害公共利益的抽象行政行为。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性，因此相对具体行政行为而言，更加同公共利益具有密切联系，侵害公共利益的可能性也最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的抽象行政行为纳入。
三、举证责任
由于检察机关享有侦查权，对证据的收集处于有利地位，检察机关在诉讼能力、经济实力、技术手段方面与行政机关实力相当，具备相应的举证能力，因而其负有举证责任是合理的。检察机关应当对其起诉书中指控的事实必须有充分的证据进行证明，否则就要承担败诉的后果。对于普通公民、社会团体提起的行政公益诉讼，由于其举证能力处于弱势，为了在行政公益诉讼中保持力量的均衡，普通公民、社会团体只需对被告损害公共利益的事实进行举证，其他的举证责任由被告承担，面对强大的行政机关，普通公民不易收集到证据，为了更好的维护公共利益，应当让行政机关承担更大的举证责任。
检察机关提起行政公益诉讼制度初探
随着社会文明的进步和公民法治意识的提高，我国出现了越来越多的行政公益诉讼案件，以合法、审慎的态度探索建立行政公益诉讼制度，对保护社会公益、加强社会主义法治建设等方面具有重要意义。
一、开展行政公益诉讼的意义
这个制度能建立体现了中央决策层认识到对行政权的规制和制约到了成熟的程度，让检察机关来通过公权力对行政权加以规矩，从这个意义上来讲，这是国家对于依法治国进程推进的一个必要措施，也充分证明了检察机关在国家权利结构中具有越来越重要的地位。检察机关很独特，怎么体现监督职能，行政公益诉讼就能体现检察机关的监督作用，还能体现出检察机关的客观公正性。
二、开展行政公益诉讼要合法
首先需要人大授权，这点已经得到了最高人民检察院行政检察工作座谈会的肯定。其次涉及到立法的修改问题，是有一个专门的《公益诉讼法》，还是在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》里再设置，再者是出台司法解释。2013年通过了《人民检察院民事诉讼监督规则》，但是现在还没有行政诉讼监督规则，下一步考虑出台行政诉讼监督规则。在试点中发现问题总结提升最后出台相应的司法解释，司法解释应最起码涉及到案件的受理范围。
三、开展行政公益诉讼的态度
探索行政公益诉讼工作时一定要审慎，在推进工作时涉及到两个问题，一是程序设定的复杂性问题。二是现实工作的复杂性问题，民众的期待很高，将来肯定会有比较复杂的现实性问题。欲速则不达，如果太急了去推动这项工作，反而可能使这项工作夭折在我们过于冒进的行动中。
检察机关参与劳动公益诉讼中的角色定位
党的十八届四中全会明确提出，要加快建立检察机关提起公益诉讼制度，这为长期有争论的检察机关能否提起劳动公益诉讼给出了答案。
一、检察机关作为劳动公益诉讼主体的理由
一是检察机关的职能定位决定其作为劳动公益诉讼主体是可行的，尽管我国立法对检察机关能否代替国家提起劳动公益诉讼没有明确规定，但检察机关行使公益诉讼权利在本质上是以公益为基础，当国家公众利益受到侵害时，作为国家法律监督机关的人民检察院有权代表国家，保护国家和公共利益。二是检察机关参与劳动公益诉讼有一定的法律依据，2012年新修订的《民事诉讼法》第55条就公益诉讼做出了首次规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然该条规定可操作性不强，但能为检察机关开展劳动公益诉讼提供了法律的依据。三是国外立法为我国检察机关开展劳动公益诉讼提出了有益借鉴。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都有当危害行为危害公共利益时，直接向法院提起诉讼，请求保护公共利益。可以说，公益诉讼已经成为发达国家保护公共利益的最有效的司法条件，同时检察机关提起劳动公益诉讼，是国际社会的通行做法。 二、如何开展劳动公益诉讼检察工作
一是为了不损害用人单位的自主经营权的正当行使，检察机关提起劳动公益诉讼必须对受案范围做出一定限制。必须用单位违反了劳动基准中的最高工时、最低工资标准、缴纳社会保险、各种行业的卫生标准等强制性规定，并侵害了群体共同合法利益时，检察机关才能考虑能否提起劳动公益诉讼。二是检察机关参与劳动公益诉讼，应当设置前置程序，才能既保障检察机关积极行使公益诉讼又避免滥诉，造成资源浪费。可以借鉴美国行政法，要求检察机关在向法院起诉前，需向劳动行政部门提出意见或者发出检察建议。只有行政机关逾期不处理或处理结果不合法时，检察机关才可以提起诉讼。
三、检察机关参与劳动公益诉讼应当遵循的原则
原告获得信息的能力有限应当适用举证倒置原则，即原告只需要提出用人单位有侵犯劳动者公共利益的行为，即可支持其请求。但由于检察机关在技术和能力方面较用人单位优越，笔者认为检察机关提起劳动公益诉讼时，采用一般责任分配原则，谁主张谁举证，这样可以提高诉讼效率，也能使检察机关更好地发现问题。
当前我国行政公益诉讼面临的问题
当前，行政公益诉讼成为理论界的研究热点和争论焦点，实务中也出现公民个人、社会团体提起行政公益诉讼的事例，但立法上仍属空白。
一、行政公益诉讼相关概念模糊不清
关于行政公益诉讼的理论探讨众说纷纭，未能形成相对统一的观点。行政公益诉讼与公益诉讼、民事公益诉讼、行政公诉、客观诉讼等概念之间的联系、区别是什么，公共利益又该如何界定等，都是在提起行政公益诉讼之前所应思考的问题。其中公共利益的界定直接影响到检察机关提起行政公益诉讼的受案范围的界定，成为不可回避的问题。但是，对于公共利益概念的理论探讨还存在分歧，法律亦无相关规定，这就可能导致检察机关在启动行政公益诉讼时存在一定随意性，甚至在目前各地都在积极探索的背景下，急切地在各个可能涉及到公共利益保护的领域寻求突破，以至于形成滥诉。
二、法律规定和配套措施缺失
虽然目前处于探索阶段，但行政公益诉讼制度未入法是客观事实。检察机关的原告资格未获取法律的肯定，更不用提程序设计、诉讼结果和诉讼费用的承担等方面的问题，这可能造成各地检察机关在探索过程中对于行政公益诉讼的具体操作路径设计上呈现出各行其是的状态，例如，提起标准把握宽严不一、角色定位不一致等问题。而且，在提起行政公益诉讼之后，法院同样面临着对于相关案件的审理也缺乏规范的问题，这就导致诉讼结果可能会比较依赖于法院在相关公共利益案件的审理经验和审理水平。
三、调查取证的操作难度大
检察机关以原告身份提起行政公益诉讼时，需要对行政机关的行政行为导致公共利益受损的相关事实承担一定的举证责任，这就对检察机关的调查取证能力提出了较高的要求。在面对像环境行政公益诉讼中需要对危害情况、因果关系、损失评估进行分析等专业性很强的领域时，检察机关没有专业知识背景人员和各种技术条件，显然力不从心。如在对污染物取证时如何保证该污染物的收集取证过程合法、选取哪一级的环境评估鉴定机构进行专业辅助才具有比较强的证据效力等方面，均值得探讨。
四、办案面临的压力较大
行政违法行为的出现十分复杂，有些甚至是地方政府的红头文件所致，如低价处理国有资产，减免税。检察机关提起公益诉讼，有时不可避免地受到地方保护主义的影响，遇到办案阻力。即使司法改革实现地方司法部门人、财、物的统一管理，检察机关的工作仍离不开地方政府的支持、配合，提起公益诉讼仍不得不考虑地方政府的感受。尤其在牵扯到强势的利益主体，行政机关选择不作为回避问题时，检察机关保持超脱立场督促履职时，面临的阻力也会大大增强。
检察机关提起行政公益诉讼
需要厘清的三个问题
正确处理行政公益诉讼、民事公益诉讼与刑事公诉三者的关系，准确界定检察机关的身份属性及诉讼地位，对检察机关探索建立公益诉讼制度至关重要。
一、行政公益诉讼和民事公益诉讼的关系协调问题
这个问题平常研究的比较少，在实践中，对二者关系的侧重方面也缺少关注。笔者认为民事公益诉讼和行政公益诉讼的研究是对我国整个公益诉讼的架构的系统整理，对此进行研究对建立我国监督机构的监督模式有着非常重要的作用。这个制度架构当中，既包含了行政公益诉讼也包含了民事公益诉讼。对于诉讼模式和监督模式的架构，可以做这样一个设计：合二为一，先行后民。
二、检察机关的角色定位的问题
这个问题是必须首先要解决的问题。在实践中，对这个问题操作方法是多种多样的。检察机关建议公益诉讼最主要的手段是法律监督，不管是民事诉讼还是行政公益诉讼，检察机关之所以介入，主要目的仍然是保护法律的正确实施，保护国家利益和社会利益的公正，所以它首要身份是法律监督的身份。第二个身份是公益代表的身份，法律监督者的身份在民事行政诉讼和公益诉讼当中都有，只是在民事、行政诉讼中更凸显一些，而公益代表的身份是在公益诉讼当中更凸显。
三、检察机关提起公益诉讼跟刑事诉讼之间的关联问题
笔者认为，三大诉讼所保护的都涉及到社会秩序和公共利益。因此，公益诉讼和刑事诉讼关联度非常高，在检察机关的调查权的履行方面以及程序设计方面公益诉讼都可以借鉴刑事诉讼的一些理念和程序。
我国公益诉讼制度的起源、内涵及发展
上世纪80年代初期，学者们将美国的“公民诉讼制度”引进到中国，并将其称为“公益诉讼”。现在世界上大多数有公益诉讼制度的国家，都是借鉴的美国。我国公益诉讼有自己的内涵、特点以及存在的问题。
一、我国公益诉讼的起源、内涵
美国公民诉讼的法律依据是美国宪法，法理依据是私人检察长理论，即当政府对公共利益保护的事情应该管而不愿意管或者不能管时，法律授权公民作为公共利益的代表，来替政府管。在我国，有学者认为我国检察机关提起公益诉讼也是依据私人检察长理论，是一种误解。两者有很大差别：一是司法体制完全不同，美国的检察官是行政官员或政府律师，仅是诉讼程序启动者，没有法律监督职能和地位，不享有司法权。二是美国没有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的区分，法官可以审各种案件。三是美国的公民诉讼设置了诉前程序，目的是要督促政府履行职责。
由于公民诉讼是生长于美国的法律传统、司法体制基础之上的制度，各国在仿效时也难免有“变通”。中国在介绍美国公民诉讼理论与实践时，比较混乱，许多问题并未真正厘清。因此，造成了现在的许多问题。例如，对公益诉讼的内涵和分类还不确定。现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定的诉讼不仅是典型的私益诉讼，而且其性质是根据“民告民”、“民告官”来区分的。但是，现在的民事公益诉讼却变成了“官告民”，行政公益诉讼变成了“官告官”。如果说，因为有了公益目的，就可以改变民事诉讼和行政诉讼的本质，那么，如何处理完全不同的两类诉讼之间的关系，这不仅仅是一个名称问题，而是关系到诉讼机制、诉讼权利、诉讼规则、诉讼资源、诉讼结果等基础理论问题。
二、检察机关提起公益诉讼的争论焦点
一是检察机关在环境民事公益诉讼中的地位。检察机关是司法机关，拥有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关是诉讼程序启动者没有疑问，但如何理解检察机关履行法律监督职责与检察机关提起民事公益诉讼之间的关系，以及检察机关收集的证据在环境民事公益诉讼中的效力应如何认定等问题作出回答。如果检察机关作为原告提起的环境民事公益诉讼败诉，二审按照什么程序进行，检察机关是否可以不提起上诉而直接进入审判监督程序也要予以明确。
二是在提起行政公益诉讼方面，检察机关在环境行政公益诉讼中如何处理其与环境监管失职罪、渎职罪等职务犯罪侦查权、起诉权的关系。按照试点方案，检察机关提起环境行政公益诉讼是针对负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为，主要是单位行为。而环境监管失职罪、渎职罪等职务犯罪主要是个人行为。这两者之间既有联系又有区别，如果说环境行政公益诉讼是“官告官”，失职、渎职的个人行为后果是否可以都归于“行政机关违法行使职权或不作为”造成公共利益受到侵害;或者反之。
三、我国行政公益诉讼的发展
目前，由行政法院受理公益诉讼案件也不是没有先例。在德国，公益诉讼案件可以由行政法院受理，但是作为涉及公共领域的案件，有特别的程序与适用专门的法律。德国的行政法院不是普通法院，其审理的案件是有特定范围的。我国也许可以借鉴德国的一些做法，但也需要认真研究其中的一些问题。例如，我国需不需要制定特别法，如果需要特别法，应该包括哪些内容，是否需要设定专门程序。尤其是在我国《行政诉讼法》未将公益诉讼纳入的情况下，要推进这项改革，更需要在与法有据、规则先行方面进行探索和研究。
检察机关提起行政公益诉讼的背景、思路及实践
行政公益诉讼检察工作是十八届四中全会部署的一项重要工作，目前还没有太多的实践基础，甚至没有十分成熟的理论，更没有成形的制度体系，还在探索阶段，推进这项工作可能面临很多困难和障碍。在这个过程当中，通过探讨检察机关提起行政公益诉讼的背景，梳理一些问题，沟通一些看法，进一步明确未来工作的发展方向。
一、检察机关提起行政公益诉讼的背景
关于行政公益诉讼的学术争议与演化。当时学术界的讨论主要集中在两个问题上，一是必要性与可行性，二是实际操作性。在党的十八届四中全会召开以后，中央文件已经明确对第一个问题作了回答，问题的重心转到第二个问题，即操作层面上如何来推进这项工作。2015年5月22日最高人民检察院召开的全国检察机关行政检察工作座谈会关于如何来落实这项工作做了部署。
建立检察机关提起行政公益诉讼制度的理由。行政法学界的学者大多赞成行政公益诉讼，主要有两方面理由：一是从纯粹理论角度看是为了完善诉讼结构。二是从解决行政诉讼的现实困境的角度，认为有必要赋予检察机关或者别的机构提起行政公益诉讼的权利。在国家机关中，行政机关数量最大，职能范围最宽，人员数量最多，如果法治政府不能建成，法治中国一定难以实现。如何切实加强对行政的监督，无非两个思路，一是重新建构别的制度，二是激活现有的制度。在这两个可能的路径中，后一种思路更可取，激活现有制度，不仅制度成本比较低，而且阻力较小。在现有的国家权力框架当中，检察机关是独立于行政机关的、宪法规定的法律监督的专门机关，有效地发挥检察机关对行政的监督是一种自然而然的选择。
二、对行政公益诉讼制度的三点解读
一是最高人民检察院对检察机关提起行政公益诉讼的政策取向是积极又审慎。对检察机关来说，有很多担心，一方面启动这项工作可能给社会非常强大的期待，诉讼量剧增难以应对。另一方面担心有的检察人员不当使用行政公益诉讼权，造成负面影响，所以还是要审慎推进。 二是从总的方向上说由检察机关提起行政公益诉讼应坚持以下三点。1.有限性，行政公益诉讼或对行政执法行为的监督都具有有限性，不仅监督范围是有限的，案件来源、启动程序上也是有明确限制的。2.程序性，检察机关只是在法律的合法性方面提醒有关机构要注意纠正，如果不纠正，检察机关提起行政诉讼程序，让法院来判决。3.法律性，要有法律的依据，用法律的手段来实现。
三是紧紧围绕着实践问题来推进行政公益诉讼工作。围绕着实践当中的问题来深化探索，同时完善理论的建构，通过试点过程当中一件一件的扎实有效的具体案件，获得社会的认可，获得党和国家立法的、决策层的认可，这样检察机关也会在监督执法过程当中发挥更大的作用。不仅要整合检察机关内部的资源促进行政检察工作的健康发展，还需要主动争取党委、人大和行政机关的支持，主动协调和激活现有行政监督制度，让行政监督成为一个有效的体系，在推进行政法治过程中发挥自己应有的作用，在法治中国建设的进程中发挥自己应有的职责。
三、行政公益诉讼检察工作面临的理论问题及实践
从推进行政公益诉讼角度来看，可以梳理出一些亟待解决的理论问题。例如，检察机关在公益诉讼中的身份定位，到底是公益代表人还是法律监督人，行政公益诉讼的目的是什么，公益诉讼是为了纠正违法行政还是为了实现赔偿，怎么计算赔偿的标准，对个人受到损害的能否基于公益诉讼获得私权利的救济、有什么程序，公益诉讼是规定在《行政诉讼法》中还是制度特别法、与普通程序有什么不同，以及管辖、原告资格、举证责任、诉讼费用等一系列问题，这些都是制度建立方必须要回应的问题。
全国检察机关行政检察工作座谈会上对怎样推进行政公益诉讼作了回答。简单来说，先从制度层面请求全国人大授权，然后再授权的基础上“两高”作出司法解释，最后在部分地区进行试点。同时要坚持有限性和程序性，一是在有限的范围内，四中全会提到国有资产流失、生态环境和保护重点领域，最高人民检察院强调试点阶段以生态环境和保护为重点，重心在市、县两级。二是提起行政公益诉讼之前，必须实行诉前的前置手续，先就行政机关的违法行为提出检察建议，要求其纠正，不纠正或不作为的时候再提起诉讼，并且明确所有的案件都要逐案层报。
检察机关提起行政公益诉讼制度探析
党的十八届四中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这是当前摆在检察机关面前的一项前瞻性、具有挑战性的课题。就检察机关提起行政公益诉讼制度，从三个方面进行探析。
一、检察机关在行政公益诉讼中的功能定位
救济是我国检察机关在行政公益诉讼中的一项功能。一是目前我国的学术界对行政诉讼功能的主流看法是行政诉讼是对行政权的监督，但由于行政权既有的天生的不当性，我国司法权明显弱于行政权。在实践中行政诉讼的监督功能有时很难实现，原告的权益没有得到很好的保护和救济。二是从检察权的性质来看，又是属于复合型包括公诉权、职务犯罪侦查权以及国家利益、公众利益代表权和法律监督权等，其中国家利益、公共利益的代表权是检察机关参与行政诉讼的基础。实践中，一些行政机关违法行使职权或者不作为，造成对国家和社会公众利益的侵害，由于与公民、法人和其他组织没有直接利害关系，或者没有提起公益诉讼，此时，检察机关有权代表权益受损的国家和公民的利益来向法院提起诉讼。
二、检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性
一是根据我国现有政治体制，检察机关有广义的法律监督权，有代表公益进行起诉的当然性。二是从世界各国的情况来看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都赋予了检察机关代表公民诉讼的权益。三是检察机关的行政检察工作已经开展了多年，目前检察机关已经形成了一支有深厚专业知识和技能的行政检察队伍。四是检察机关参加行政公益诉讼的职能与其他职能是不相冲突的，不影响当前检察制度，制度调整的成本较低。
三、检察机关参与行政公益诉讼的程序问题
关于案件来源问题，由于职权和工作性质的局限，检察机关在自身的工作中很难发现行政公益诉讼案件的线索，因此对于行政公益诉讼案件的线索来源检察机关应该尽量拓宽渠道，积极在公开报道的网络新闻媒体中发现线索。关于检察机关在公益诉讼中的调查取证权问题，检察机关收到符合提起公益诉讼的线索以后，应当具有一定程度的调查取证权，相关个人和组织特别是被诉的行政机关应当积极配合。关于行政公益诉讼应该设置前置程序问题，与普通的诉讼相比，行政公益诉讼涉及的范围具有复杂性，一旦启动将耗费大量的人力、物力、财力。因此，检察机关参与行政公益诉讼应以控制司法成本为原则，设置诉前程序。
检察机关提起行政公益诉讼的若干思考
近年来，行政公益诉讼实践已经走在了理论的前面，各方人士向法院提出行政公益诉讼，但是大部分以驳回起诉、败诉而告终。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼。作为检察机关，应不断改革、探索，构建科学的行政公益诉讼制度。
一、明确检察机关提起行政公益诉讼的身份地位
要完善提起行政公益诉讼的资格，明确规定赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，更重要的是通过行政公益诉讼在特定的诉讼制度中体现一个国家对社会公益的把握程度，并在未来诉讼法修改中予以回应。笔者认为对检察机关提起公益诉讼的身份地位应在法律上予以明确，应该包括个人和团体。
二、确定检察机关提起行政公益诉讼的案件范围
从行政公益诉讼的类型来看，主要包括：一是侵犯公共利益的、没有特定受害人的行为。二是行政主体违法设定权益免除义务损害公共利益的受益性行政行为。三是侵犯公民利益的行政机关不作为的行为。四是部分损害公共利益的抽象行政行为。对于行政公益诉讼涉及的案件类型，笔者认为应包括以下案件：一是国有资产流失等侵害国家利益的案件。二是环境污染、资源破坏的公害案件。三是破坏公平竞争的垄断案件。四是违法行政导致的土地资源浪费案件。五是其他侵害公共利益的行政案件。 三、检察机关提起公益诉讼的流程设置
在案件受理上，应当坚持注重介入与被动受理相结合的原则。在立案审查上，基层检察机关有民事行政检察部门，可由其进行立案审查工作。在调查取证上，当公民法人和其他社会组织申请检察机关进行调查取证，或者检察机关认为有必要调查取证的，检察机关有权询问当事人搜集证据材料，进行现场调查取证活动。在调查取证的环节上要充分考虑检察机关和行政机关工作的现实可行性，以检察机关取证为主，被告行政机关取证为辅的举证制度。检察机关应在规定的诉讼期间内制作起诉书向法院提出诉讼，并出庭支持公诉。庭审中赋予检察机关法庭调查和法庭取证的权利。
四、行政公益诉讼案件的管辖范围与举证责任分配
在管辖范围上，对以地方行政所在地的法院受理还是由跨行政区来受理的问题，说法不一，可从有利于案件的审理出发。行政公益诉讼案件的举证责任，原则上由检察机关承担举证责任，但是作为行政机关，具有它的职责和义务，行政机关也承担相应的举证责任。
完善行政公益诉讼制度的思考
随着行政公益诉讼案件的日益多发，此类案件的受案范围的确定、原告资格的限定等一系列问题都亟待明确，这也成为我国引入行政公益诉讼的现实要求。
一、公益的范畴与确认标准
我国目前部分学者对公益的把握倾向以下两层含义：第一层为社会利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益;第二层是指国家利益，一般指统治阶级的利益。由此可见，公共利益的内容要广于国家利益，是全体社会成员所共同享有的利益。行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般人理性的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起行政公益诉讼。
二、受案范围
在确定行政诉讼受案范围时，必须首先考虑《行政诉讼法》的一般规定，这是由行政公益诉讼的共同性所决定的。笔者认为可以以下三种诉讼作为行政公益诉讼的受案类型：一是损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务的行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下不履行或者拖延履行。二是损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。三是损害公共利益的抽象行政行为。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性，因此相对具体行政行为而言，更加同公共利益具有密切联系，侵害公共利益的可能性也最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的抽象行政行为纳入。
三、举证责任
由于检察机关享有侦查权，对证据的收集处于有利地位，检察机关在诉讼能力、经济实力、技术手段方面与行政机关实力相当，具备相应的举证能力，因而其负有举证责任是合理的。检察机关应当对其起诉书中指控的事实必须有充分的证据进行证明，否则就要承担败诉的后果。对于普通公民、社会团体提起的行政公益诉讼，由于其举证能力处于弱势，为了在行政公益诉讼中保持力量的均衡，普通公民、社会团体只需对被告损害公共利益的事实进行举证，其他的举证责任由被告承担，面对强大的行政机关，普通公民不易收集到证据，为了更好的维护公共利益，应当让行政机关承担更大的举证责任。
检察机关提起行政公益诉讼制度初探
随着社会文明的进步和公民法治意识的提高，我国出现了越来越多的行政公益诉讼案件，以合法、审慎的态度探索建立行政公益诉讼制度，对保护社会公益、加强社会主义法治建设等方面具有重要意义。
一、开展行政公益诉讼的意义
这个制度能建立体现了中央决策层认识到对行政权的规制和制约到了成熟的程度，让检察机关来通过公权力对行政权加以规矩，从这个意义上来讲，这是国家对于依法治国进程推进的一个必要措施，也充分证明了检察机关在国家权利结构中具有越来越重要的地位。检察机关很独特，怎么体现监督职能，行政公益诉讼就能体现检察机关的监督作用，还能体现出检察机关的客观公正性。
二、开展行政公益诉讼要合法
首先需要人大授权，这点已经得到了最高人民检察院行政检察工作座谈会的肯定。其次涉及到立法的修改问题，是有一个专门的《公益诉讼法》，还是在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》里再设置，再者是出台司法解释。2013年通过了《人民检察院民事诉讼监督规则》，但是现在还没有行政诉讼监督规则，下一步考虑出台行政诉讼监督规则。在试点中发现问题总结提升最后出台相应的司法解释，司法解释应最起码涉及到案件的受理范围。
三、开展行政公益诉讼的态度
探索行政公益诉讼工作时一定要审慎，在推进工作时涉及到两个问题，一是程序设定的复杂性问题。二是现实工作的复杂性问题，民众的期待很高，将来肯定会有比较复杂的现实性问题。欲速则不达，如果太急了去推动这项工作，反而可能使这项工作夭折在我们过于冒进的行动中。
检察机关参与劳动公益诉讼中的角色定位
党的十八届四中全会明确提出，要加快建立检察机关提起公益诉讼制度，这为长期有争论的检察机关能否提起劳动公益诉讼给出了答案。
一、检察机关作为劳动公益诉讼主体的理由
一是检察机关的职能定位决定其作为劳动公益诉讼主体是可行的，尽管我国立法对检察机关能否代替国家提起劳动公益诉讼没有明确规定，但检察机关行使公益诉讼权利在本质上是以公益为基础，当国家公众利益受到侵害时，作为国家法律监督机关的人民检察院有权代表国家，保护国家和公共利益。二是检察机关参与劳动公益诉讼有一定的法律依据，2012年新修订的《民事诉讼法》第55条就公益诉讼做出了首次规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然该条规定可操作性不强，但能为检察机关开展劳动公益诉讼提供了法律的依据。三是国外立法为我国检察机关开展劳动公益诉讼提出了有益借鉴。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都有当危害行为危害公共利益时，直接向法院提起诉讼，请求保护公共利益。可以说，公益诉讼已经成为发达国家保护公共利益的最有效的司法条件，同时检察机关提起劳动公益诉讼，是国际社会的通行做法。 二、如何开展劳动公益诉讼检察工作
一是为了不损害用人单位的自主经营权的正当行使，检察机关提起劳动公益诉讼必须对受案范围做出一定限制。必须用单位违反了劳动基准中的最高工时、最低工资标准、缴纳社会保险、各种行业的卫生标准等强制性规定，并侵害了群体共同合法利益时，检察机关才能考虑能否提起劳动公益诉讼。二是检察机关参与劳动公益诉讼，应当设置前置程序，才能既保障检察机关积极行使公益诉讼又避免滥诉，造成资源浪费。可以借鉴美国行政法，要求检察机关在向法院起诉前，需向劳动行政部门提出意见或者发出检察建议。只有行政机关逾期不处理或处理结果不合法时，检察机关才可以提起诉讼。
三、检察机关参与劳动公益诉讼应当遵循的原则
原告获得信息的能力有限应当适用举证倒置原则，即原告只需要提出用人单位有侵犯劳动者公共利益的行为，即可支持其请求。但由于检察机关在技术和能力方面较用人单位优越，笔者认为检察机关提起劳动公益诉讼时，采用一般责任分配原则，谁主张谁举证，这样可以提高诉讼效率，也能使检察机关更好地发现问题。
当前我国行政公益诉讼面临的问题
当前，行政公益诉讼成为理论界的研究热点和争论焦点，实务中也出现公民个人、社会团体提起行政公益诉讼的事例，但立法上仍属空白。
一、行政公益诉讼相关概念模糊不清
关于行政公益诉讼的理论探讨众说纷纭，未能形成相对统一的观点。行政公益诉讼与公益诉讼、民事公益诉讼、行政公诉、客观诉讼等概念之间的联系、区别是什么，公共利益又该如何界定等，都是在提起行政公益诉讼之前所应思考的问题。其中公共利益的界定直接影响到检察机关提起行政公益诉讼的受案范围的界定，成为不可回避的问题。但是，对于公共利益概念的理论探讨还存在分歧，法律亦无相关规定，这就可能导致检察机关在启动行政公益诉讼时存在一定随意性，甚至在目前各地都在积极探索的背景下，急切地在各个可能涉及到公共利益保护的领域寻求突破，以至于形成滥诉。
二、法律规定和配套措施缺失
虽然目前处于探索阶段，但行政公益诉讼制度未入法是客观事实。检察机关的原告资格未获取法律的肯定，更不用提程序设计、诉讼结果和诉讼费用的承担等方面的问题，这可能造成各地检察机关在探索过程中对于行政公益诉讼的具体操作路径设计上呈现出各行其是的状态，例如，提起标准把握宽严不一、角色定位不一致等问题。而且，在提起行政公益诉讼之后，法院同样面临着对于相关案件的审理也缺乏规范的问题，这就导致诉讼结果可能会比较依赖于法院在相关公共利益案件的审理经验和审理水平。
三、调查取证的操作难度大
检察机关以原告身份提起行政公益诉讼时，需要对行政机关的行政行为导致公共利益受损的相关事实承担一定的举证责任，这就对检察机关的调查取证能力提出了较高的要求。在面对像环境行政公益诉讼中需要对危害情况、因果关系、损失评估进行分析等专业性很强的领域时，检察机关没有专业知识背景人员和各种技术条件，显然力不从心。如在对污染物取证时如何保证该污染物的收集取证过程合法、选取哪一级的环境评估鉴定机构进行专业辅助才具有比较强的证据效力等方面，均值得探讨。
四、办案面临的压力较大
行政违法行为的出现十分复杂，有些甚至是地方政府的红头文件所致，如低价处理国有资产，减免税。检察机关提起公益诉讼，有时不可避免地受到地方保护主义的影响，遇到办案阻力。即使司法改革实现地方司法部门人、财、物的统一管理，检察机关的工作仍离不开地方政府的支持、配合，提起公益诉讼仍不得不考虑地方政府的感受。尤其在牵扯到强势的利益主体，行政机关选择不作为回避问题时，检察机关保持超脱立场督促履职时，面临的阻力也会大大增强。
检察机关提起行政公益诉讼
需要厘清的三个问题
正确处理行政公益诉讼、民事公益诉讼与刑事公诉三者的关系，准确界定检察机关的身份属性及诉讼地位，对检察机关探索建立公益诉讼制度至关重要。
一、行政公益诉讼和民事公益诉讼的关系协调问题
这个问题平常研究的比较少，在实践中，对二者关系的侧重方面也缺少关注。笔者认为民事公益诉讼和行政公益诉讼的研究是对我国整个公益诉讼的架构的系统整理，对此进行研究对建立我国监督机构的监督模式有着非常重要的作用。这个制度架构当中，既包含了行政公益诉讼也包含了民事公益诉讼。对于诉讼模式和监督模式的架构，可以做这样一个设计：合二为一，先行后民。
二、检察机关的角色定位的问题
这个问题是必须首先要解决的问题。在实践中，对这个问题操作方法是多种多样的。检察机关建议公益诉讼最主要的手段是法律监督，不管是民事诉讼还是行政公益诉讼，检察机关之所以介入，主要目的仍然是保护法律的正确实施，保护国家利益和社会利益的公正，所以它首要身份是法律监督的身份。第二个身份是公益代表的身份，法律监督者的身份在民事行政诉讼和公益诉讼当中都有，只是在民事、行政诉讼中更凸显一些，而公益代表的身份是在公益诉讼当中更凸显。
三、检察机关提起公益诉讼跟刑事诉讼之间的关联问题
笔者认为，三大诉讼所保护的都涉及到社会秩序和公共利益。因此，公益诉讼和刑事诉讼关联度非常高，在检察机关的调查权的履行方面以及程序设计方面公益诉讼都可以借鉴刑事诉讼的一些理念和程序。