论城乡一体化进程中政府治理模式的创新

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  摘 要:城乡一体化作为我国的一项重大政策选择,将成为我国城乡经济社会发展的指导方针。城乡一体化对政府治理模式提出了一系列新挑战。统一城乡制度、城乡一体化应分阶段、分步骤进行、需要分部门、有统筹的合力推进、坚持深化改革与体制创新、需要各级政府分工合作是城乡一体化进程中地方治理模式创新的基本思路。
  关键词:城乡一体化;政府治理模式;创新
  
  实施城乡一体化战略给政府管理带来了新的要求。推动城乡一体化,最迫切、最现实的前提和基础是实现政府转型。政府不能再按照城市发展优先的理念去制定政策、设计制度,而应该把农村社会统一、平等发展考虑在内,顺应城乡一体化的趋势对政府管理体制进行改革,同时实现管理方法的转变。
  
  一、城乡一体化对政府治理模式提出了新挑战
  
  (一)城乡一体化要求政府发挥主导作用
  在我国,城乡差距的形成首先是由于经济社会发展的过程引起的,但更是“二元”结构体制和政策长期作用的结果,是社会管理和分配体制以及国家不适当的政策造成的。建国初期我国选择了优先发展城市,以工农产品“剪刀差”的形式大量提取农业剩余发展城市工业的发展思路。正是在这一发展过程中,我国的城乡差距被拉大,最后形成了城乡二元结构。政府推动经济社会发展的职能本身,要求政府必须承担起统筹主体的责任和职能。统筹城乡发展,是改变二元经济结构的根本途径,是一场广泛而深刻的社会变革。它涉及经济、社会发展的方方面面,也必然会面临一系列需要统筹解决的全局性问题和矛盾。这就决定了只有政府才有能力协调、解决这些矛盾,承担起这个事关长远、大局的历史责任。
  (二)城乡一体化要求用城乡统筹的观念促进城乡发展
  长期城乡分割的二元结构,在人们的思想观念、发展思路、工作方法等方面都烙下了深刻的印记,存在着制约农村生产力发展的诸多体制性障碍,如劳动力就业制度、户籍管理制度、社会保障制度等无不表现为城乡区别对待的二元化。如果这种观念得不到矫正,农业投入得不到大幅增加,将会延缓建设全面小康社会,实现现代化的进程。城乡一体化应该是在创新思维和观念指导下的实践活动。要摒弃“重城轻乡、重工轻农”的传统观念,克服或消除城乡互相歧视、互相掣肘尤其是城市歧视农村的不良思想,树立城乡一体、以城带乡、城乡互补的发展思路,给予农业、农村和农民更多的关注,像发展城市、发展工业一样发展农业。
  (三)城乡一体化要求政府进行制度创新
  城乡发展是否协调,在一定程度上取决于基于市场经济体制上的政府制度安排是否科学、合理,是否体现社会公平、公正。在市场经济体制下,由于市场在功能、机制和外部条件等方面存在缺陷,会导致市场失灵。因此,政府的主要职能之一,是通过宏观调控等干预手段来弥补市场失灵。但是市场做不好的事,政府也未必一定能够做好,政府也会有失灵的时候。当政府决策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵就会出现。基于这一点认识,要在城乡一体化发展方面取得成效,必须认真审视统筹城乡发展的制度安排,对于不利于城乡协调发展的制度安排要尽快予以调整。
  (四)城乡一体化要求实现服务型政府的转变
  政府作为统筹城乡经济社会发展的主体,转变政府职能是统筹城乡经济社会发展的重要保证。我国由于实行计划经济体制的影响、政府职能并没有随着社会主义市场经济体制的确立进行相应转变。因此,各级政府在履行其管理职能时,仍然一如既往地直接参与经济发展,或者对经济主体进行直接干预,政府职能的“越位”现象,在县、乡级政府中普遍存在,尤其是农村,政府通过行政手段配置资源是农村资源配置的主要方式。县、乡政府为了加快本地的经济发展,想方设法拉项目、搞合资,有的甚至不顾本地资源和农民的实际情况,通过行政手段强行要求农民种植政府指定的农作物。因此,在推进城乡一体化的过程中,必须将政府从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域,从直接参与经济发展的职能转向为市场主体服务和创造良好的经济发展环境方面来,以适应城乡经济社会协调发展的要求。
  
  二、制约城乡一体化的主要行政体制因素
  
  (一)政府职能转变滞后
  市场经济条件下,政府的主要职责是弥补市场失灵,履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。党中央、国务院始终十分重视并且大力推动转变政府职能,虽然取得了明显的成效,但仍然存在不尽如人意的地方。职能缺位、越位和错位等现象同时并存。
  (二)行政区划经济导致的条块分割、城乡分割
  “条条”管理与“块块”管理相结合是中国地方政府管理的一个主要特征。“条条”管理所强调的是政令的上下一致和畅通;“块块”管理所强调的是一级政府的独立与完整,以及内部各部门相互之间的协调与配合。“条条”、“块块”机构职能的配置与管理,以及“条”与“块”之间的相互关系,就构成了中国地方政府条块结构的主要内容。城市作为经济中心,它的经济活动必然会超越行政区划的领域延伸到它的经济触角可能达到的范围。但是,城乡二元体制却是按照行政区划来管理经济,把城市的经济活动限制在城市行政区范围之内, 使得城市在很大程度上失去了活力。尽管许多大、中城市的经济实力都在不断增强,终因受城乡二元的行政区划体系的限制不能很好地发挥其中心的作用。其次是城乡分割。中国在工农联盟的基础上,实行的是“城乡分割”的两套不同管理体制,重“工”轻“农”、重“城”轻“乡”,在中国所有的“条条块块”中,“城”与“乡”是最大的、最严重的条块分割,城乡分割固化了国家的二元经济结构,加剧了城乡之间的裂状态。这种城乡分割状态背离了商品经济的规律,限制了城市和农村地区经济的协调发展。
  (三)政府机构设置不合理导致行政效率低下
  我国政府机构条块分割,部门职能交叉,是典型的二维组织模式,即纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成,每一下级层次对上一层次负责。除最高层外,每一层次依地域行政单位划分为若干板块。层次越低块数越多,层次越高块数越少,整个系统形成一个金字塔状。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成,甲部门不对乙部门负责,每一部门均直接对管理对象实施管理。对于部门有利的事项,各相关部门都抢着管,争权夺利,对需要承担责任的工作,都以各自的法规为依据,相互报接扯皮,使问题得不到及时解决。这种条块分割的政府体制与城乡一体化所要求的统一性、开放性和交互性产生严重的冲突。
  (四)过多的行政层级造成贯彻危机
  目前我国行政层级过多,造成贯彻危机。解决的最佳办法不是加强叠床架屋的机构设置,而是进行行政管理体制的改革,优化组织结构、减少行政层级,减少机构设置。不仅要大力减少那些并不直接为公众提供管理和服务的“管理部门的部门”,而主要是“管理政府”的政府层级,也应该大力减少。近年来大家讨论的焦点主要集中在市级和乡镇级政权的改革上。
  (五)公共物品供给体制划分不合理
  市场经济容易导致“城市中心主义”倾向,公共产品和财政支出经常向城市倾斜。现行财政体制名为分税制,却由于实施过程中的不完善,形成了各级政府财权与事权不对称,层层向上集中财权、下放事权的格局。现行的城乡分割的财政体制已经成为一种体制性障碍, 严重影响了农业和农村经济的发展,在很大程度上制约着城乡统筹的发展。我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务由国家或各级政府供给,如教育、道路、环境、卫生等,城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村,除大型水利建设、农村电网改造等外,国家把地方建设的任务也交给县乡政府,不再通过拨款加以支持。此外,中央政府把有些事权下放的过低,又没有给与足够的转移支付,如基础教育、乡村道路建设等项目本应该是国家的事,应由国家财政来承担起发展的资金需要,但由于城乡分割的体制,最终是由农民负担。在分税制下,农业税是地方财政收入的主要来源,随着农业税的取消,本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘,中央转移支付的金额缺口大,乡镇财政压力过大。这势必会减少对农丰如公共物品和服务的投入,使缩小城乡差距、统筹城乡发展无从谈起。
  
  三、城乡一体化进程中政府治理模式创新的基本思路
  
  (一)统一城乡制度是关键
  城乡一体化进程,从根本上讲是要解决面对统筹发展而存在的制度空白、制度短缺以及制度供给的结构性失衡,尤其对过时的无统筹之效的制度要下决心摒弃。制度的科学性、正确性,直接关系并决定着城乡统筹的发展程度、发展的水平和效果。城市和乡村作为我国地域结构中的两个组成部分,按市场经济运行规律的客观要求、城乡交融与协同发展的内在要求,凡涉及城乡发展的重大制度,必须体现社会公平、公正,做到城乡统一。唯有在统一制度的指引下,城乡经济社会的各个领域、各个环节才能和谐相处、协调运转,形成良性发展的循环。要依据社会公平、公正和国民待遇的原则,从统筹城乡发展的视角,重新予以审视和评价这些制度。对于有悖于社会公平、公正的歧视性制度安排,应该取消、废除,逐步建立体现国民待遇的城乡统一的制度安排。
  (二)城乡一体化应分阶段、分步骤进行
  新农村建设是一个长期探索不断改善的过程,应该分阶段有重点有目标的循序渐进。在不同的发展阶段,城乡一体化发展具有不同的目标、任务、内容。韩国和日本在农村发展过程中,均根据不同的经济社会发展需要,确立不同的发展目标和内容。我国幅员辽阔,不同地区的农村经济社会处于不同的发展阶段。沿海农村和内地农村、不同省市不同区域处在不同的经济发展层次上。因此,必须依据各区域经济发展特点,有区别地确定各地发展目标和发展重点。近期重点抓好解决饮水困难和饮水安全、乡村道路、沼气、卫生间改造、垃圾和污水处理、标准节能住宅、信息网络等工程。通过国家给予一定的资金和技术支持,引导农民投工投劳,示范引路。
  (三)城乡一体化需要有统筹的合力推进
  统筹城乡发展、推进城乡一体化是一项涉及各个方面的系统工程,决不是哪一个部门的事。政府各部门在推进我国城乡一体化的过程中承担着应有的责任,要进一步推进行政体制改革,强化综合管理,切实改变农口部门就“三农”论“三农”、农外部门与“三农”不相关的传统管理体制和工作格局,协调各方力量,形成推进城乡一体化的良好氛围和有效机制。如科技部门需要围绕城乡一体化的发展,调整科技力量的布局,确定新的科技发展的重点,加大对构建城乡一体化的科技支撑体系的支持和资助力度;整合各方力量、各部门统分结合,各有侧重,有序协调形成“统筹”合力。
  (四)城乡一体化应坚持深化改革与体制创新
  城乡一体化的本质是对城乡二元结构制度的突破和创新,实现城乡经济和社会发展的高度融合。统筹城乡发展、推进城乡一体化,要以深化宏观体制改革为突破口,改变城乡二元结构,建立健全城乡平等的经济社会体制。要兼顾国家、集体、企业和农民的利益,兼顾推进速度、力度和社会、环境的承受程度,在政府引导、市场化运作的前提下,大胆探索、勇于实践,实现体制、机制的创新,加快推进宏观体制改革,深化财政、税收、金融、社会保障、劳动就业等宏观经济领域和社会领域的体制改革,特别是要加快调整国民收入分配格局,建立健全公共财政体制,让公共财政的阳光普照广大农村。
  (五)城乡一体化需要各级政府分工合作
  尽管我国的经济体制正在从“计划”向“市场”迅速转轨,但在“行政主导”的制度惯性下,在相当长一段时期内,各级政府仍然是区域发展最重要的主体。在现有条件和城乡经济格局下,仅仅靠市场机制是不可能达到城乡之间的协调和一体化发展的,要实现城乡的一体化发展,既要借助于市场的力量,又必须通过行政的手段,采取适度的政策干预进行调控和纠正。城乡一体化的重点在农村,县(市)是我国功能相对完备的最基本的社会经济单元,是城乡融合的联结地带,是宏观与微观、城市与农村的结合部。全国国土面积的93%,人口的73%,GDP的56%在县域。因此,统筹城乡发展,壮大县域经济至关重要。县域经济要善于发挥自身优势,面向市场,彰显个性,形成特色,着力培育和壮大支柱产业,以县域经济的充分发展推进统筹城乡发展的进程。县域经济是实施五个统筹战略的关键环节,是各种政策、要素、产业集聚的重要平台。县一级作为农村政治、经济、文化的中心,又承担着贯彻党的路线、方针、政策,组织发展生产、维护社会稳定的重要职能。但城乡一体化是一个复杂的政治问题和社会问题,是一个全面的利益调整过程,给政府管理带来诸多挑战,不是哪一级政府凭其一级之力单独能完成的。因此,城乡一体化的过程应该是各级政府各司其职、同心协力的过程。我国政策的制定权主要集中在中央和省级政府,地市级政府制定政策的空间很有限。凡是解决涉及面较大,带有一定普遍性的问题,就一定需要较高层面的政策主体,才能具有相应的政策覆盖能力。城乡一体化必须以地市区域和县市区域为基本的战略实施单位,二者的侧重不同,地市区域要着重提高农村的发展水平,着重于城市对农村的带动作用,形成以城带乡、城乡互促的发展路子。县市区域则要着重推进城市化建设。因为大部分县市区域而言,城乡不协调主要表现为农村人口城市化的阻碍和不足,导致了城市发展的相对滞后。因此应该着重提高城市化水平,通过城市化连接城乡的经济发展,有效发挥农村工业化对城乡一体化的推动力,而带动城乡一体化的发展。
  
  参考文献:
  [1]王佃利:《市管县实践的反思:“复合行政”的视角》,北京行政学院学报,2004,4
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  [3]段应碧主编:《统筹城乡经济社会发展研究》,北京:中国农业出版社,2005.
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