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摘 要 在现今社会中，突发事件的比例逐年增长，由社会突发事件引起的社会矛盾和利益冲突越来越复杂，为此公安机关不得不采取行政强制措施来遏制社会突发事件的发生。但是现有的相关法律条例中对于行政强制措施的规定很难有效的应对和处置突发事件，因此，如何在突发事件中，采取有效的行政强制措施应对突发事件，保障公民权益，成为公安机关值得深思和研究的问题。本文就是针对突发事件中公安机关行政强制措施中存在的问题展开分析和研究，希望提出有效的措施进一步推进和完善公安行政强制措施。
关键词 突发事件 公安 行政强制措施
基金项目：本文系辽宁省社会科学规划基金项目《突发事件中的公安行政强制措施研究》阶段性成果，课题编号：L13BFX011。
作者简介：张素德，辽宁公安司法管理干部学院教授，主要从事政治学研究与教学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.074
一、行政强制措施概述
（一）行政强制措施概念
在我国的《行政强制法》中第二条规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理的过程当中，制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。
（二）行政强制措施特征
行政强制措施包括一般特征和特殊特征两部分，一般特征主要包含以下几点：一是具体性；二是强制性；三是从属性；四是暂时性；五是限权性；六是可诉性；特殊特征主要包含以下几点：一是公安行政强制措施包含限制人身自由的行政强制措施。例如在《人民警察法》和《治安管理处罚法》中都含有限制人身自由的权利。大部分情况下，这些法律规定都有公安机关强制实施；二是公安行政强制措施的实施范围比较广，它除了对人身自由能够行政强制措施之外，还能够对财产、行为实施行政强制措施；三是在公安行政潜质措施中还包含部分的即时强制措施。这是指当发生或者即将发生非人力因素所导致的自然灾害、事故灾难或者社会安全事件时，公安机关可以根据当时的情况适时即时强制措施，将人员强制带离或者疏散等。
二、突发事件中公安行政强制措施存在的问题
（一）自由裁量权过大，容易导致权力失衡
在公安机关实施行政强制措施中，无法避免的会出现一些问题。因为相对于公安机关而言，公民处于相对比较弱势的地位。公安机关在突发事件中所使用的行政强制措施的自由裁量权比较大，主观性比较强，在实施行政强制措施的过程中，无论是公安机关的内部监督制度还是人民公众的监督，都不能有效地对公安机关进行监督，致使公安机关在行使权力时难以得到制衡。在这种情况下，公安机关和普通公民之间存在十分严峻的冲突，公安行政强制措施可能保护人民的合法权益，为人民带来益处，也有可能会伤害到公民的合法权益。尽管我国已经在一次又一次的法律修改中完善了相关法律，制定了一系列细化的法律规范，但是始终无法有效遏制在突发事件中公安机关不正当实施行政强制措施的行为。
（二）公安机关应对突发事件缺乏相应的法律程序
目前，公安机关在应对突发事件采取行政强制措施时，所遇到的最大一个难题就是缺乏相应的法律程序，也就是针对所实施的行政强制措施无法找到法律依据。例如在2014年我国所发生的严重的非典事件，公安机关不得不采取行政强制措施，对人员进行强制检查、隔离，但是公安机关所做的这些行为完全找不到相应的法律程序和法律依据。
突发事件的发生本身就是经过长时间积累之后发生的问题。因此，如何在突发事件的产生和发展过程中做好其预警工作，尤其要让预警工作具有相应的法律程序和法律依据是一个十分重要的事情。预警工作是指通过收集大量数据信息之后，对其进行整理和分析，及时发现危险问题所在，并制定相应的处理措施，启动防警方案，及时有效地遏制突发事件，让突发事件被消灭在萌芽之中。然而，我国现有的法律法规明显更加侧重于对突发事件发生后，公安机关实施行政强制措施的相关处理，而忽视如何在预警阶段制定相应的法律程序和法律依据来使行政强制措施有法可依的问题。
（三）突发事件中，行政强制措施缺乏人的救济途径
在突发事件中，为了保护公共利益，公安机关在实施行政强制措施时不可避免地会让渡一部分公民的权利，但是这并不是说忽视对公民权利的保护。在突发事件中，如果公安机关采取行政强制措施，不得以会对公民权利进行限制时，那么必须要严格地遵守相关法律规定，并且一定要明确救济途径。只有这么做，才能够体现公安机关实施行政强制措施的合法性。在突发事件中，公安机关为维护社会公共秩序和利益而采取行政强制措施对公民的合法权利造成伤害之后，我国政府和公安机关必须制定相应的救济途径，补偿公民所受到的损失。
现今，救济途径主要包括两种：一是事前救济；事前救济是指，在相关的法律规定中对于突发事件的定义具有明确的规定，在行政强制措施实施的过程中都是严格按照突发事件的种类、程序多进行的，并确保不会因为采取行政强制措施随意侵害到公民的合法权利。二是事后救济；这是由于突发事件的复杂性和多变性决定的，因为即使法律再健全也不可能规定出所有突发事件发生后行政强制措施的处理程序，所以也就无法保证在采取行政强制措施时不会伤害到公民的合法权利。因此，在公安机关采取行政强制措施之后要采取一定的措施来弥补公民在行政强制措施之中所受到的损害。但是，目前在我国，无论是事前救济途径还是事后救济途径均存在一定的滞后性，都无法达到理想状态。
三、 突发事件中，公安行政强制措施的完善策略
（一）限制自由裁量权，保护公民合法权利
在突发事件发生后，公安机关经常会根据突发事件采取行政强制措施，例如强制带离人员、强制隔离封锁相关场所等行为。在处理的过程中，很多的行政强制措施行为都需要公安机关自由裁量。 在应对突发事件，公安机关采取行政强制措施时，经常会在利益和价值之间进行考量和分析的问题。他们通常会根据比例原则来进行决定，在比例原则中，利益权衡就是指公权与私权之间的权衡。狭义的比例原则要求为了保证公权，所采取的行政强制措施所造成的损害不能与需要保护的利益形成明显的比例失衡，也就说按照比例原则来讲，在应对某个突发事件，所采取的行政强制措施，对于公民合法权利造成的损害不能够大于公共利益。这充分表明，在应对和处理突发事件的过程当中，应该严格按照比例原则来实施行政强制措施，在处理任何突发事件时，都需要充分衡量公权和私权，保证公权的同时，也要将对公民权利的伤害程度降到最小。作为公安机关执法人员，应该在深入思考，全面考虑，衡量利弊之后，实施行政强制措施，既保护公共利益，也关注个人利益，绝不可以让个人利益一味地让渡于公共利益，出现过于失衡的情况。
（二）制定突发事件中公安行政强制措施的法律程序和法律依据
在应对和处理突发事件的过程中，公安机关采取的行政强制措施存在很多不足，为了解决这一问题，保证公安机关在处理突发事件，采取行政强制措施时有法可依，必须要完善相关立法，尤其是要制定突发事件中公安行政强制措施的法律程序，主要内容包含以下几方面：
1.启动应急预案，发布应急信息：
突发事件，从字面上看“突发”二字就表明了事件的复杂性、多边性、不可预料性。因此，一旦突发事件发生，公安机关必须要针对突发事件及时进行准确的判断，这一点特别重要。
当做出判断之后，必须要及时启动应急预案，决定启动应急预案，就需要向广大民众发布突发事件的相关信息，发布的信息内容主要包括紧急预案的期限、突发事件的严重程度以及公安机关可能要采取的行政强制措施。最后还要号召广大民众积极配合，共同应对突发事件。
2.突发事件的现场处置流程：
当突发事件发生之后，公安机关执法人员要对事件现场进行紧急封锁、隔离。其具体步骤为，首先由公安机关进入到突发事件现场，对现场情况进行观察、分析和评估。其次要对突发事件的发展变化进行预判，制定相应的紧急预案。最后，公安机关要对突发事件现场人员进行合理处置，这需要根据突发事件的类型，采取相应的处置方式，对现场人员是进行疏散、隔离还是进行救助，在必要的时候还需要交通部门进行配合，进行交通管制，维护突发事件现场的安全管理，并针对具体情况，适当增加警力，防止有违法犯罪活动浑水摸鱼，造成更为严重的事件发生。
3.加强与媒体沟通协作：
在突发事件发生之后，公安机关在第一时间要加强与媒体的沟通与协作，让媒体接近突发事件现场，了解具体情况。然后通过媒体第一事件将突发事件进行播报，保证广大民众的知情权，同时，也能够有效避免广大民众在不知真相情况下凭空猜测，造成恐慌，引起不良影响。
4.细化法律法规：
我国在处置突发事件方面，应该要借鉴国外的相关法律法规，首先要在预警阶段，就明确规定出公安机关根据突发事件的类型、特点、范围所需要采取的行政强制措施，为公安机关的行政强制措施提供法律依据。其次，还要对突发事件的法律规范进行细化，增强其可操作性。
（三）完善救济途径
在应对和处置突发事件的过程当中，公安机关为了保护公共利益，不可避免的会对公民的合法权利造成损害，而在法治社会，公安机关一旦因采取行政强制措施对公民造成损害就必须要制定救济途径，对其加以弥补。
1.公利救济途径，行政复议：
在突发事件处置过程中，当公民认为由于公安机关所采取的行政强制措施损害了自身的合法权益，公民就可以依法申请行政复议，这是我国法律赋予公民的一种公利救济途径。行政机关应当告知公民具有申请复议的权力，并且这种权力并不会因为行政机关没有对其告知就消失了。因此，在对立法进行完善时，在相关法律中应该细化公民行政复议的权力。例如可以细化为：“在突发事件的应对处理中，公安机关采取行政强制措施对公民利益造成损害时，公民有权进行行政复议，获得相应的救济弥补。
2. 运用行政诉讼，进行权力救济：
在我国的《行政诉讼法》中的第十一条就有相关规定：“对限制人身自由或者对人民财产进行查封、扣押、冻结等行政强制措施不服从的公民、法人或者其他组织有权向人民法院提起行政诉讼。公安机关在对于突发事件处置上属于《行政诉讼法》中的规定之中，因此，当公民对公安机关在处置突发事件中采取行政强制措施产生异议之后，可以向人民法院提出行政诉讼，进行权力救济。
四、 结论
总而言之，在突发事件的应对和处置中，我国政府要完善相关的法律法规和救济途径，使公安行政强制趋向法治化，进一步完善公安行政强制措施。
参考文献：
[1]刘扬.浅谈公安行政强制措施程序.法制与社会.2014（9）.
[2]乔明明、曹雪飞.警务反恐与心理危机干预的问卷调查分析.铁道警察学院学报. 2015（4）.
[3]彭琨.积极心理学视角的公安民警心理危机干预初探.现代交际. 2013（11）.
[4]尚虎平、惠春华.网络围观下的政府效率：从睡狗行政到非满意——基于50个网络焦点案例的探索.公共管理学报.2013（1）.
关键词 突发事件 公安 行政强制措施
基金项目：本文系辽宁省社会科学规划基金项目《突发事件中的公安行政强制措施研究》阶段性成果，课题编号：L13BFX011。
作者简介：张素德，辽宁公安司法管理干部学院教授，主要从事政治学研究与教学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.074
一、行政强制措施概述
（一）行政强制措施概念
在我国的《行政强制法》中第二条规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理的过程当中，制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。
（二）行政强制措施特征
行政强制措施包括一般特征和特殊特征两部分，一般特征主要包含以下几点：一是具体性；二是强制性；三是从属性；四是暂时性；五是限权性；六是可诉性；特殊特征主要包含以下几点：一是公安行政强制措施包含限制人身自由的行政强制措施。例如在《人民警察法》和《治安管理处罚法》中都含有限制人身自由的权利。大部分情况下，这些法律规定都有公安机关强制实施；二是公安行政强制措施的实施范围比较广，它除了对人身自由能够行政强制措施之外，还能够对财产、行为实施行政强制措施；三是在公安行政潜质措施中还包含部分的即时强制措施。这是指当发生或者即将发生非人力因素所导致的自然灾害、事故灾难或者社会安全事件时，公安机关可以根据当时的情况适时即时强制措施，将人员强制带离或者疏散等。
二、突发事件中公安行政强制措施存在的问题
（一）自由裁量权过大，容易导致权力失衡
在公安机关实施行政强制措施中，无法避免的会出现一些问题。因为相对于公安机关而言，公民处于相对比较弱势的地位。公安机关在突发事件中所使用的行政强制措施的自由裁量权比较大，主观性比较强，在实施行政强制措施的过程中，无论是公安机关的内部监督制度还是人民公众的监督，都不能有效地对公安机关进行监督，致使公安机关在行使权力时难以得到制衡。在这种情况下，公安机关和普通公民之间存在十分严峻的冲突，公安行政强制措施可能保护人民的合法权益，为人民带来益处，也有可能会伤害到公民的合法权益。尽管我国已经在一次又一次的法律修改中完善了相关法律，制定了一系列细化的法律规范，但是始终无法有效遏制在突发事件中公安机关不正当实施行政强制措施的行为。
（二）公安机关应对突发事件缺乏相应的法律程序
目前，公安机关在应对突发事件采取行政强制措施时，所遇到的最大一个难题就是缺乏相应的法律程序，也就是针对所实施的行政强制措施无法找到法律依据。例如在2014年我国所发生的严重的非典事件，公安机关不得不采取行政强制措施，对人员进行强制检查、隔离，但是公安机关所做的这些行为完全找不到相应的法律程序和法律依据。
突发事件的发生本身就是经过长时间积累之后发生的问题。因此，如何在突发事件的产生和发展过程中做好其预警工作，尤其要让预警工作具有相应的法律程序和法律依据是一个十分重要的事情。预警工作是指通过收集大量数据信息之后，对其进行整理和分析，及时发现危险问题所在，并制定相应的处理措施，启动防警方案，及时有效地遏制突发事件，让突发事件被消灭在萌芽之中。然而，我国现有的法律法规明显更加侧重于对突发事件发生后，公安机关实施行政强制措施的相关处理，而忽视如何在预警阶段制定相应的法律程序和法律依据来使行政强制措施有法可依的问题。
（三）突发事件中，行政强制措施缺乏人的救济途径
在突发事件中，为了保护公共利益，公安机关在实施行政强制措施时不可避免地会让渡一部分公民的权利，但是这并不是说忽视对公民权利的保护。在突发事件中，如果公安机关采取行政强制措施，不得以会对公民权利进行限制时，那么必须要严格地遵守相关法律规定，并且一定要明确救济途径。只有这么做，才能够体现公安机关实施行政强制措施的合法性。在突发事件中，公安机关为维护社会公共秩序和利益而采取行政强制措施对公民的合法权利造成伤害之后，我国政府和公安机关必须制定相应的救济途径，补偿公民所受到的损失。
现今，救济途径主要包括两种：一是事前救济；事前救济是指，在相关的法律规定中对于突发事件的定义具有明确的规定，在行政强制措施实施的过程中都是严格按照突发事件的种类、程序多进行的，并确保不会因为采取行政强制措施随意侵害到公民的合法权利。二是事后救济；这是由于突发事件的复杂性和多变性决定的，因为即使法律再健全也不可能规定出所有突发事件发生后行政强制措施的处理程序，所以也就无法保证在采取行政强制措施时不会伤害到公民的合法权利。因此，在公安机关采取行政强制措施之后要采取一定的措施来弥补公民在行政强制措施之中所受到的损害。但是，目前在我国，无论是事前救济途径还是事后救济途径均存在一定的滞后性，都无法达到理想状态。
三、 突发事件中，公安行政强制措施的完善策略
（一）限制自由裁量权，保护公民合法权利
在突发事件发生后，公安机关经常会根据突发事件采取行政强制措施，例如强制带离人员、强制隔离封锁相关场所等行为。在处理的过程中，很多的行政强制措施行为都需要公安机关自由裁量。 在应对突发事件，公安机关采取行政强制措施时，经常会在利益和价值之间进行考量和分析的问题。他们通常会根据比例原则来进行决定，在比例原则中，利益权衡就是指公权与私权之间的权衡。狭义的比例原则要求为了保证公权，所采取的行政强制措施所造成的损害不能与需要保护的利益形成明显的比例失衡，也就说按照比例原则来讲，在应对某个突发事件，所采取的行政强制措施，对于公民合法权利造成的损害不能够大于公共利益。这充分表明，在应对和处理突发事件的过程当中，应该严格按照比例原则来实施行政强制措施，在处理任何突发事件时，都需要充分衡量公权和私权，保证公权的同时，也要将对公民权利的伤害程度降到最小。作为公安机关执法人员，应该在深入思考，全面考虑，衡量利弊之后，实施行政强制措施，既保护公共利益，也关注个人利益，绝不可以让个人利益一味地让渡于公共利益，出现过于失衡的情况。
（二）制定突发事件中公安行政强制措施的法律程序和法律依据
在应对和处理突发事件的过程中，公安机关采取的行政强制措施存在很多不足，为了解决这一问题，保证公安机关在处理突发事件，采取行政强制措施时有法可依，必须要完善相关立法，尤其是要制定突发事件中公安行政强制措施的法律程序，主要内容包含以下几方面：
1.启动应急预案，发布应急信息：
突发事件，从字面上看“突发”二字就表明了事件的复杂性、多边性、不可预料性。因此，一旦突发事件发生，公安机关必须要针对突发事件及时进行准确的判断，这一点特别重要。
当做出判断之后，必须要及时启动应急预案，决定启动应急预案，就需要向广大民众发布突发事件的相关信息，发布的信息内容主要包括紧急预案的期限、突发事件的严重程度以及公安机关可能要采取的行政强制措施。最后还要号召广大民众积极配合，共同应对突发事件。
2.突发事件的现场处置流程：
当突发事件发生之后，公安机关执法人员要对事件现场进行紧急封锁、隔离。其具体步骤为，首先由公安机关进入到突发事件现场，对现场情况进行观察、分析和评估。其次要对突发事件的发展变化进行预判，制定相应的紧急预案。最后，公安机关要对突发事件现场人员进行合理处置，这需要根据突发事件的类型，采取相应的处置方式，对现场人员是进行疏散、隔离还是进行救助，在必要的时候还需要交通部门进行配合，进行交通管制，维护突发事件现场的安全管理，并针对具体情况，适当增加警力，防止有违法犯罪活动浑水摸鱼，造成更为严重的事件发生。
3.加强与媒体沟通协作：
在突发事件发生之后，公安机关在第一时间要加强与媒体的沟通与协作，让媒体接近突发事件现场，了解具体情况。然后通过媒体第一事件将突发事件进行播报，保证广大民众的知情权，同时，也能够有效避免广大民众在不知真相情况下凭空猜测，造成恐慌，引起不良影响。
4.细化法律法规：
我国在处置突发事件方面，应该要借鉴国外的相关法律法规，首先要在预警阶段，就明确规定出公安机关根据突发事件的类型、特点、范围所需要采取的行政强制措施，为公安机关的行政强制措施提供法律依据。其次，还要对突发事件的法律规范进行细化，增强其可操作性。
（三）完善救济途径
在应对和处置突发事件的过程当中，公安机关为了保护公共利益，不可避免的会对公民的合法权利造成损害，而在法治社会，公安机关一旦因采取行政强制措施对公民造成损害就必须要制定救济途径，对其加以弥补。
1.公利救济途径，行政复议：
在突发事件处置过程中，当公民认为由于公安机关所采取的行政强制措施损害了自身的合法权益，公民就可以依法申请行政复议，这是我国法律赋予公民的一种公利救济途径。行政机关应当告知公民具有申请复议的权力，并且这种权力并不会因为行政机关没有对其告知就消失了。因此，在对立法进行完善时，在相关法律中应该细化公民行政复议的权力。例如可以细化为：“在突发事件的应对处理中，公安机关采取行政强制措施对公民利益造成损害时，公民有权进行行政复议，获得相应的救济弥补。
2. 运用行政诉讼，进行权力救济：
在我国的《行政诉讼法》中的第十一条就有相关规定：“对限制人身自由或者对人民财产进行查封、扣押、冻结等行政强制措施不服从的公民、法人或者其他组织有权向人民法院提起行政诉讼。公安机关在对于突发事件处置上属于《行政诉讼法》中的规定之中，因此，当公民对公安机关在处置突发事件中采取行政强制措施产生异议之后，可以向人民法院提出行政诉讼，进行权力救济。
四、 结论
总而言之，在突发事件的应对和处置中，我国政府要完善相关的法律法规和救济途径，使公安行政强制趋向法治化，进一步完善公安行政强制措施。
参考文献：
[1]刘扬.浅谈公安行政强制措施程序.法制与社会.2014（9）.
[2]乔明明、曹雪飞.警务反恐与心理危机干预的问卷调查分析.铁道警察学院学报. 2015（4）.
[3]彭琨.积极心理学视角的公安民警心理危机干预初探.现代交际. 2013（11）.
[4]尚虎平、惠春华.网络围观下的政府效率：从睡狗行政到非满意——基于50个网络焦点案例的探索.公共管理学报.2013（1）.