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摘 要 政府使用财政资金扶好贫是更好发挥政府作用的体现。调研发现恩施龙凤试点财政扶贫资金效率低，效率低的原因是资金来源与使用的分散。通过大部制改革整合行政体制，实现财政资金整合，提高财政资金扶贫效率，从而撬动、导引市场资本参与扶贫。
关键词 财政扶贫 效率 龙凤体制
在人类社会发展历程中，或者在一个国家、一个地区经济社会发展中，贫穷与富裕总是存在的。扶贫是一个普遍的永恒的课题。扶贫资金来源主要包括财政扶贫资金、金融扶贫资金、市场扶贫资金三大类。扶贫是政府应有之职，也是政府的应有之责，政府花钱扶贫是应该的，花好扶贫的钱也是不容易的，因此，要使财政资金在扶贫中发挥高效率、大作用，就是政府不懈追求一项理想目标。财政扶贫资金在解决扶贫资金来源中起引导、杠杆作用，用有限的财政扶贫资金撬动社会资金、市场资本为扶贫工作发挥作用，就需要构建财政扶贫资金高效率的体制机制。
一、财政扶贫是更好发挥政府作用的重要体现
在市场经济下，按照生产要素分配原则和市场经济效率原则的要求对提供和创造不同效率的人们给予不同的报酬，这必然产生两极分化和贫富悬殊。依靠市场机制来解决社会公平、协调发展等问题是比较困难的。在这种情况下，贫困问题最容易被忽略，因此必须由政府干预来弥补市场的缺陷。扶贫简单来看是一种“逆市场调节”行为，从深层次角度来看，扶贫是更高级、更长远的市场取向行为，是以政府的作用弥补市场功能的重要缺陷，亦即提供一种特殊的公共产品，而提供公共产品是公共财政的主要特征。我国现在虽然正在走向市场经济体制，但社会主义国家的性质并没有改变，更应该强调解决贫困问题，走共同富裕的道路仍然是党和国家不懈追求的目标。即是在完全的市场经济下，财政扶贫也不可能因市场经济体制的健全完善而取消。西方许多实行市场经济体制具有几百年史的国家都始终在进行反贫困的工作，更说明市场经济体制与财政扶贫不是矛盾对立的。因此，可以这样说，扶贫是政府的职责，也是财政的职责，因为财政是政府活动的物质基础。那么，我国扶贫在公共财政中应如何定位？扶贫属于公共工程、公共福利的范畴，财政扶贫定位应按照财政公共职能来确定。在社会主义市场经济下的财政职能：一是资源配置职能、二是收入分配与调节职能、三是调控经济职能、四是监督治理职能。由于收入分配与调节职能是财政运用多种方式，参与国民收入的分配调节，以期达到收入分配的经济公平和社会公平的职能，因此，财政扶贫应该属于公共财政收入分配职能的范畴，其范围应该在维护社会安定，缩小地区差别，实现共同富裕；改善基础建设，保护资源和生态环境；发展文化教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等社会公共事业之内。在公共财政框架，财政在扶贫中应定位在公共事业的范围之内，具体讲有以下几个方面：贫困地区的基础设施建设。如修建公路、桥梁、电讯、水利等基础设施。贫困地区自然生态和环境保护。如农田建设、植树造林、治理水土流失等。贫困地区的文化教育事业和科学技术。如帮助贫困地区建设学校，解决适龄儿童辍学，举办各种培训班，扫除文盲；推广和普及农村科技知识等。贫困地区的社会公益性事业。如医疗卫生、社会保障、社会福利院等。贫困地区的福利性企业，因为这类企业市场经济解决不了，只有靠国家财政来投资。如果财政在扶贫中的投资集中在以上公共事业方面，就可以改变财政原来包罗万象的计划经济时代的局面，做到“有所为有所不为”，解决长期以来财政在解决贫困问题时“越位”和“缺位”问题，把应该办的事情办好。总之，我国扶贫攻坚的任务还很艰巨，财政在扶贫中肩负着重大的历史使命。在实践中，根据公共财政职能的要求，财政扶贫应定位于公共事业范围以内，加强对公共事业的财力和物力的投资。
二、恩施市龙凤镇财政扶贫的问题：资金效率低
2013年全市项目专款12亿元，项目共计几千个，项目资金使用非常分散。龙凤镇绝不能是用财政资金垒起来的试点，要在统筹使用财政资金体制机制创新上先行先试，有突破，有所作为。
（一）帮扶资金7类34小项，分别为农村土地类、社会保障类、直接补贴类、扩大内需类、改善基础设施类、提高农民素质类和项目扶持类。帮扶资金总额很大，分门别类到户到人，每户每位农民数额就很少了，起的帮扶作用就少了。如2013年恩施市龙凤镇试点项目到位的财政资金66532.4万元，人均1万元左右。
（二）专项资金支出缺乏必要的论证、管理和监督，削弱了资金的使用效益。目前，财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，相关部门下达的支农资金一般是依据单位报送、领导批示等确定，项目缺乏必要的论证。同时，由于资金供给范围模糊，各项支出没有一套规范的资金标准，财政对各项支出专项资金管理大多没有建立起行之有效的监督机制，致使项目资金中常出现重拨轻管、频繁追加、调整支出的情况。另外，由于相关部门只管资金不管项目实施，事前调查、事中督查、事后检查不到位，致使不少项目资金未能实现其应有的效益。
（三）扶贫资金财政监督方式有待转变。目前财政扶贫资金实行县级财政报账制，形成了执行与监管两张皮，不仅加大了财政部门工作量，还使财政监管流于形式，没起到应有作用。
（四）政出多门，点多面广，难以形成合力。现行帮农扶农工作涉及十多个部门，在管理使用上不能形成一套科学、高效的规范联动工作机制，资金使用难以形成合力，不能充分发挥应有的作用，影响了使用效益。
（五）帮扶资金发放成本较高。帮扶资金发放涉及面广，资金到户到人链条长，工作实施任务重，监管责任落实难。帮扶资金运行风险高、成本大，且均由相关部门自行承担，费用压力大、腐败风险高。
（六）帮扶资金投入不切实际，主要表现有三个方面。一是政策性资金投入总量不足。比如农村安全饮水问题，由于政策限制导致投入不足。上级补助按国家平均标准拨付，但恩施龙凤镇地质条件极其复杂，实施起来自然要高于国家平均标准，从而造成投入不足，直接影响了农村饮水安全工作的进程；上级计划安排量与农村饮水实际需求量差距大，造成资金总量缺口。二是基础设施投入不足。如新农合制度实施后，龙凤镇医疗卫生基础建设投入不足，医疗服务能力不强的问题凸现出来。县乡两级医疗机构，门诊和住院病人剧增，床位紧张、设备缺乏、住院条件仍然不能满足群众需要。村级卫生室建设滞后，部分村卫生室房屋年久失修，基本失去农村基本医疗和公共卫生服务功能。三是地方配套资金过多，难以落实到位。上级在安排一些帮农扶农项目资金时，要求地方政府按一定投资比例配套或只有政策无资金或资金无法及时下拨，由于恩施市财力困难，一些项目配套资金很难落实到位，项目实施受到影响。此外，农村危房改造的危改对象经济实力薄弱，特别是主要劳动力是弱智、残疾、久病的家庭，自筹资金困难较大。 三、龙凤镇财政扶贫资金效率低原因：资金整合难
（一）部门主导意识强烈。关于扶贫项目资金整合虽然中央政府在项目资金整合上有统一的要求，但是基层政府在现实的操作中。对项目资金整合，各级政府、各个部门都认为需要整合。各级政府要求统筹整合使用，各个部门要求以本部门为主导的统筹整合使用，本部门可以整合别的部门的，别的部门的不能整合本部门的。因此，项目资金整合就很困难。基层乡（镇）政府可以按省政府文件整合部门项目资金，上级部门也不会说基层怎么样，上级部门来年不给基层政府安排项目资金，基层乡（镇）政府为了来年的项目资金，就只能不整合项目资金。部门配置财政资金的权力制约着基层政府财政资金整合的实施。
（二）按照省政府的文件的界定，用于农民补贴、用于民生不能统筹，哪些是民生事业，没有具体标准来界定，在实践中不好操作。比如，农村的一事一议的资金，主要是解决乡村道路和饮水问题。按文件不能统筹的，我们理解这个资金恰恰是可以统筹的。建设通村油路，国家规定50万元/km，而交通部门为了多修，就安排30万元/km，就要县乡自筹20万元/ km。作为乡镇来讲，要10公里通村油路建设，就有300万元，，不要就没有300万元资金，但要了就要求乡镇政府自筹配套200万元资金，导致要也不是，不要也不是，基层很难。配套资金从哪里来？乡镇就想整合一事一议的资金（系修路用途）来配套，文件规定又不允许。
（三）项目资金拨付部门各自有一套考核验收办法，统筹整合后项目考核验收很难合格，阻碍了资金整合工作。有的是做的同一件事情，但资金的来源渠道不一样、验收办法不一样、考核办法不一样，那就很难把他们统筹整合起来。如，农田整治，财政部门有土地综合开发中土地整治项目资金，国土部门有土地整治项目资金，烟草部门有烟田整治项目资金，水利部门有小农水项目资金。四个部门的资金都是搞土地整治的，四个部门的土地整治标准不一样，财政部门的农综合整治规定每亩不能超过1300元，恩施山区1300元整治一亩田，整治不好，资金太少。烟草部门在龙凤吉心村土地重度治理6000元左右一亩。国土部门3000元左右整治一亩。各部门建设标准、验收办法、考核办法对资金整合使用的可容度小。
四、构建财政扶贫高效率龙凤体制
（一）构建财政扶贫资金整合体制
恩施龙凤镇整合现有的财政帮农扶农项目，按照“大类统筹、小类调整” “大类间不整合、大类内整合”的原则，采取“性质不变，渠道不乱，捆绑使用，共同开发，各记其功”的措施，构建“项目统筹、资金统拨、监管统一、绩效统评”整合体系。整合财政资金，使各专项资金相互配套，相互支持，用于产业发展、基础设施建设和社会事业发展，提高资金使用的效率和效益。但在实践操作上很难。解决这一难题，必须推进大部制改革，使农村财政扶贫资金集中统一调配使用。行政体制改革不到位，财政资金整合就难实现。
（二）构建财政扶贫资金运行体制
财政扶贫资金拨付到贫困户到贫困人，环节链条长、工作任务重、运行成本大。把贫困农户、贫困农民组织起来加入农民合作社，对贫困农户、贫困农民的户头、人头财政扶贫资金直接拨付的农民合作社，股金入股农民合作社，对农民合作社的经营活动和业务收入实行税收减免制度；对新建立的农民合作社给予一定财政补贴；利用财政扶持资金为农民合作经济组织创造贷款担保机制，鼓励金融机构加大信贷投入和信贷优惠等。将投入农业产业化建设财政资金的一部分作为农民在企业或合作社中的股份，允许财政补助资金形成资产转交合作社持有、管护，开创农民资本收益渠道，增加农民财产性收入。农民合作社用活用好财政扶贫资金，促进合作经济发展，使农民脱贫致富。财政扶贫资金拨付到农民合作社扶贫，农民合作社用于扶贫。财政扶贫资金既可以提高效率，又可降低运行成本，还可实现有效监管。
（三）探索建立国有资本投资营运公司
整合镇级国有资本，盘活国有资产存量，注重财政资金与担保、再担保政策性保险等金融手段协调配合，放大财政资金效益，提高财政资金使用效率。
参考文献：
[1]财政扶贫资金绩效评价存在的问题及对策分析[J].全国商情，2011（3）.
[2]贵州农村财政扶贫资金使用与管理存在的问题及对策[J].贵州财经学院学报，2013（1）.
[3]提高财政扶贫资金使用绩效的思考与建议[J].公共支出与采购，2010（11）.
[4]我国财政扶贫资金投入机制分析[J].农业经济问题，2007（10）.
[5]新疆财政扶贫资金管理问题研究[J].新疆大学学报，2011，39（2）.
（作者系恩施州委党校经济学教研室主任，经济学教授，湖北省经济学会理事）
关键词 财政扶贫 效率 龙凤体制
在人类社会发展历程中，或者在一个国家、一个地区经济社会发展中，贫穷与富裕总是存在的。扶贫是一个普遍的永恒的课题。扶贫资金来源主要包括财政扶贫资金、金融扶贫资金、市场扶贫资金三大类。扶贫是政府应有之职，也是政府的应有之责，政府花钱扶贫是应该的，花好扶贫的钱也是不容易的，因此，要使财政资金在扶贫中发挥高效率、大作用，就是政府不懈追求一项理想目标。财政扶贫资金在解决扶贫资金来源中起引导、杠杆作用，用有限的财政扶贫资金撬动社会资金、市场资本为扶贫工作发挥作用，就需要构建财政扶贫资金高效率的体制机制。
一、财政扶贫是更好发挥政府作用的重要体现
在市场经济下，按照生产要素分配原则和市场经济效率原则的要求对提供和创造不同效率的人们给予不同的报酬，这必然产生两极分化和贫富悬殊。依靠市场机制来解决社会公平、协调发展等问题是比较困难的。在这种情况下，贫困问题最容易被忽略，因此必须由政府干预来弥补市场的缺陷。扶贫简单来看是一种“逆市场调节”行为，从深层次角度来看，扶贫是更高级、更长远的市场取向行为，是以政府的作用弥补市场功能的重要缺陷，亦即提供一种特殊的公共产品，而提供公共产品是公共财政的主要特征。我国现在虽然正在走向市场经济体制，但社会主义国家的性质并没有改变，更应该强调解决贫困问题，走共同富裕的道路仍然是党和国家不懈追求的目标。即是在完全的市场经济下，财政扶贫也不可能因市场经济体制的健全完善而取消。西方许多实行市场经济体制具有几百年史的国家都始终在进行反贫困的工作，更说明市场经济体制与财政扶贫不是矛盾对立的。因此，可以这样说，扶贫是政府的职责，也是财政的职责，因为财政是政府活动的物质基础。那么，我国扶贫在公共财政中应如何定位？扶贫属于公共工程、公共福利的范畴，财政扶贫定位应按照财政公共职能来确定。在社会主义市场经济下的财政职能：一是资源配置职能、二是收入分配与调节职能、三是调控经济职能、四是监督治理职能。由于收入分配与调节职能是财政运用多种方式，参与国民收入的分配调节，以期达到收入分配的经济公平和社会公平的职能，因此，财政扶贫应该属于公共财政收入分配职能的范畴，其范围应该在维护社会安定，缩小地区差别，实现共同富裕；改善基础建设，保护资源和生态环境；发展文化教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等社会公共事业之内。在公共财政框架，财政在扶贫中应定位在公共事业的范围之内，具体讲有以下几个方面：贫困地区的基础设施建设。如修建公路、桥梁、电讯、水利等基础设施。贫困地区自然生态和环境保护。如农田建设、植树造林、治理水土流失等。贫困地区的文化教育事业和科学技术。如帮助贫困地区建设学校，解决适龄儿童辍学，举办各种培训班，扫除文盲；推广和普及农村科技知识等。贫困地区的社会公益性事业。如医疗卫生、社会保障、社会福利院等。贫困地区的福利性企业，因为这类企业市场经济解决不了，只有靠国家财政来投资。如果财政在扶贫中的投资集中在以上公共事业方面，就可以改变财政原来包罗万象的计划经济时代的局面，做到“有所为有所不为”，解决长期以来财政在解决贫困问题时“越位”和“缺位”问题，把应该办的事情办好。总之，我国扶贫攻坚的任务还很艰巨，财政在扶贫中肩负着重大的历史使命。在实践中，根据公共财政职能的要求，财政扶贫应定位于公共事业范围以内，加强对公共事业的财力和物力的投资。
二、恩施市龙凤镇财政扶贫的问题：资金效率低
2013年全市项目专款12亿元，项目共计几千个，项目资金使用非常分散。龙凤镇绝不能是用财政资金垒起来的试点，要在统筹使用财政资金体制机制创新上先行先试，有突破，有所作为。
（一）帮扶资金7类34小项，分别为农村土地类、社会保障类、直接补贴类、扩大内需类、改善基础设施类、提高农民素质类和项目扶持类。帮扶资金总额很大，分门别类到户到人，每户每位农民数额就很少了，起的帮扶作用就少了。如2013年恩施市龙凤镇试点项目到位的财政资金66532.4万元，人均1万元左右。
（二）专项资金支出缺乏必要的论证、管理和监督，削弱了资金的使用效益。目前，财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，相关部门下达的支农资金一般是依据单位报送、领导批示等确定，项目缺乏必要的论证。同时，由于资金供给范围模糊，各项支出没有一套规范的资金标准，财政对各项支出专项资金管理大多没有建立起行之有效的监督机制，致使项目资金中常出现重拨轻管、频繁追加、调整支出的情况。另外，由于相关部门只管资金不管项目实施，事前调查、事中督查、事后检查不到位，致使不少项目资金未能实现其应有的效益。
（三）扶贫资金财政监督方式有待转变。目前财政扶贫资金实行县级财政报账制，形成了执行与监管两张皮，不仅加大了财政部门工作量，还使财政监管流于形式，没起到应有作用。
（四）政出多门，点多面广，难以形成合力。现行帮农扶农工作涉及十多个部门，在管理使用上不能形成一套科学、高效的规范联动工作机制，资金使用难以形成合力，不能充分发挥应有的作用，影响了使用效益。
（五）帮扶资金发放成本较高。帮扶资金发放涉及面广，资金到户到人链条长，工作实施任务重，监管责任落实难。帮扶资金运行风险高、成本大，且均由相关部门自行承担，费用压力大、腐败风险高。
（六）帮扶资金投入不切实际，主要表现有三个方面。一是政策性资金投入总量不足。比如农村安全饮水问题，由于政策限制导致投入不足。上级补助按国家平均标准拨付，但恩施龙凤镇地质条件极其复杂，实施起来自然要高于国家平均标准，从而造成投入不足，直接影响了农村饮水安全工作的进程；上级计划安排量与农村饮水实际需求量差距大，造成资金总量缺口。二是基础设施投入不足。如新农合制度实施后，龙凤镇医疗卫生基础建设投入不足，医疗服务能力不强的问题凸现出来。县乡两级医疗机构，门诊和住院病人剧增，床位紧张、设备缺乏、住院条件仍然不能满足群众需要。村级卫生室建设滞后，部分村卫生室房屋年久失修，基本失去农村基本医疗和公共卫生服务功能。三是地方配套资金过多，难以落实到位。上级在安排一些帮农扶农项目资金时，要求地方政府按一定投资比例配套或只有政策无资金或资金无法及时下拨，由于恩施市财力困难，一些项目配套资金很难落实到位，项目实施受到影响。此外，农村危房改造的危改对象经济实力薄弱，特别是主要劳动力是弱智、残疾、久病的家庭，自筹资金困难较大。 三、龙凤镇财政扶贫资金效率低原因：资金整合难
（一）部门主导意识强烈。关于扶贫项目资金整合虽然中央政府在项目资金整合上有统一的要求，但是基层政府在现实的操作中。对项目资金整合，各级政府、各个部门都认为需要整合。各级政府要求统筹整合使用，各个部门要求以本部门为主导的统筹整合使用，本部门可以整合别的部门的，别的部门的不能整合本部门的。因此，项目资金整合就很困难。基层乡（镇）政府可以按省政府文件整合部门项目资金，上级部门也不会说基层怎么样，上级部门来年不给基层政府安排项目资金，基层乡（镇）政府为了来年的项目资金，就只能不整合项目资金。部门配置财政资金的权力制约着基层政府财政资金整合的实施。
（二）按照省政府的文件的界定，用于农民补贴、用于民生不能统筹，哪些是民生事业，没有具体标准来界定，在实践中不好操作。比如，农村的一事一议的资金，主要是解决乡村道路和饮水问题。按文件不能统筹的，我们理解这个资金恰恰是可以统筹的。建设通村油路，国家规定50万元/km，而交通部门为了多修，就安排30万元/km，就要县乡自筹20万元/ km。作为乡镇来讲，要10公里通村油路建设，就有300万元，，不要就没有300万元资金，但要了就要求乡镇政府自筹配套200万元资金，导致要也不是，不要也不是，基层很难。配套资金从哪里来？乡镇就想整合一事一议的资金（系修路用途）来配套，文件规定又不允许。
（三）项目资金拨付部门各自有一套考核验收办法，统筹整合后项目考核验收很难合格，阻碍了资金整合工作。有的是做的同一件事情，但资金的来源渠道不一样、验收办法不一样、考核办法不一样，那就很难把他们统筹整合起来。如，农田整治，财政部门有土地综合开发中土地整治项目资金，国土部门有土地整治项目资金，烟草部门有烟田整治项目资金，水利部门有小农水项目资金。四个部门的资金都是搞土地整治的，四个部门的土地整治标准不一样，财政部门的农综合整治规定每亩不能超过1300元，恩施山区1300元整治一亩田，整治不好，资金太少。烟草部门在龙凤吉心村土地重度治理6000元左右一亩。国土部门3000元左右整治一亩。各部门建设标准、验收办法、考核办法对资金整合使用的可容度小。
四、构建财政扶贫高效率龙凤体制
（一）构建财政扶贫资金整合体制
恩施龙凤镇整合现有的财政帮农扶农项目，按照“大类统筹、小类调整” “大类间不整合、大类内整合”的原则，采取“性质不变，渠道不乱，捆绑使用，共同开发，各记其功”的措施，构建“项目统筹、资金统拨、监管统一、绩效统评”整合体系。整合财政资金，使各专项资金相互配套，相互支持，用于产业发展、基础设施建设和社会事业发展，提高资金使用的效率和效益。但在实践操作上很难。解决这一难题，必须推进大部制改革，使农村财政扶贫资金集中统一调配使用。行政体制改革不到位，财政资金整合就难实现。
（二）构建财政扶贫资金运行体制
财政扶贫资金拨付到贫困户到贫困人，环节链条长、工作任务重、运行成本大。把贫困农户、贫困农民组织起来加入农民合作社，对贫困农户、贫困农民的户头、人头财政扶贫资金直接拨付的农民合作社，股金入股农民合作社，对农民合作社的经营活动和业务收入实行税收减免制度；对新建立的农民合作社给予一定财政补贴；利用财政扶持资金为农民合作经济组织创造贷款担保机制，鼓励金融机构加大信贷投入和信贷优惠等。将投入农业产业化建设财政资金的一部分作为农民在企业或合作社中的股份，允许财政补助资金形成资产转交合作社持有、管护，开创农民资本收益渠道，增加农民财产性收入。农民合作社用活用好财政扶贫资金，促进合作经济发展，使农民脱贫致富。财政扶贫资金拨付到农民合作社扶贫，农民合作社用于扶贫。财政扶贫资金既可以提高效率，又可降低运行成本，还可实现有效监管。
（三）探索建立国有资本投资营运公司
整合镇级国有资本，盘活国有资产存量，注重财政资金与担保、再担保政策性保险等金融手段协调配合，放大财政资金效益，提高财政资金使用效率。
参考文献：
[1]财政扶贫资金绩效评价存在的问题及对策分析[J].全国商情，2011（3）.
[2]贵州农村财政扶贫资金使用与管理存在的问题及对策[J].贵州财经学院学报，2013（1）.
[3]提高财政扶贫资金使用绩效的思考与建议[J].公共支出与采购，2010（11）.
[4]我国财政扶贫资金投入机制分析[J].农业经济问题，2007（10）.
[5]新疆财政扶贫资金管理问题研究[J].新疆大学学报，2011，39（2）.
（作者系恩施州委党校经济学教研室主任，经济学教授，湖北省经济学会理事）