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摘 要：文章分析了高校内部会计控制存在的主要问题，提出了解决高校内部会计控制存在问题的原则和加强高校内部会计控制的措施。
关健词：高校对内部会计控制 原则 措施
中图分类号：F234.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2009）01-138-02
随着国家“科教兴国”战略的实施、高校各项改革的不断深化，高等教育得到了长足的发展。同时，高等学校校内经济活动更加复杂化和多样化，使高校内部会计控制面临新的形势。如何有效解决高校内部会计控制中存在的问题，是当前高校亟需解决的一个重要课题。
一、高校内部会计控制存在的主要问题
高校内部会计控制的目标是保护高校各项资产的安全和完整，防止国有资产的流失；保证高校会计信息的真实、完整；避免和降低各种风险，提高资金使用效率；保证国家的法律、法规能在高校内部贯彻执行。目前，高校对加强内部会计控制认识不足，内控制度和程序不够完善，监督机制不够健全，缺乏有效的责任追究机制。从内部会计控制方面来看，管理工作主要存在以下几方面的问题：
1.从思想意识上片面、简单地理解内部控制制度。高校内部会计对内控制度宣传力度不够，一些部门，一些人甚至还有少数领导干部把内部会计控制看成是财务部门、审计部门、纪检监督部门的事，与己无关紧要，内控管理部门化现象明显。还有不少人把内部控制理解为建立健全各种规章制度，然后装订成册下发执行，把建章建制等同于内部控制工作。其实这些观点都是片面、简单地理解内部控制，在具体执行操作内部控制时容易顾此失彼，轻重不分，从客观上弱化了内部控制的作用。
2.缺乏全面、系统、有效的内控制度。虽然我国从20世纪90年代起就逐步加大了对内部控制理论的研究，并相应颁布实施了《内部会计控制规范——基本规范》、《内部会计规范——货币资金》、《内部会计控制规范——工程项目》等一系列规章制度。但是上述关于内部控制的规章制度适用范围侧重点放在企业，并没有出台具体的关于事业单位的内部会计控制度。在高校内执行上述内部控制制度难以相互牵制或牵制乏力，同时也缺乏激励约束机制。
3.内部控制机制不完善。高校内部控制机制的不完善主要体现在以下几个方面：一是内部控制部门的独立性和权威性不够；二是内部监督力量配备不足；三是内部控制范围不全面；四是缺乏内部控制的综合评价体系。
4.内控意识薄弱或力度不够。由于行业性质、办学体制的不同，高校内部在办学思想、管理理念上普遍存在重视社会效益，轻视经济效益的现象，高校内部会计控制意识薄弱或力度不够。这一点在高校后勤社会化改革、科技产业发展以及重大项目支出安排中缺乏联签、论证制度，从而造成损失浪费的现象尤为突出。
5.奖惩制度不明。缺乏执行责任追究制。有些高校没有设置专门的机构或人员对内部会计控制执行情况进行监督检查，而且缺少必要的奖惩制度，造成职责不清，责任不明，导致监控力度欠缺。
二、解决高校内部会计控制存在问题的原则
针对目前内部会计控制中存在的主要问题,高校在具体实施内部会计控制中应坚持以下四个原则。
1.全面性原则。内部会计控制应约束单位内部涉及会计工作的所有部门及人员, 即对一级财务部门(含预算内账务、预算外账务)、二级财务部门、校办产业与后勤实体等部门及其会计人员都按照统一的内部会计控制标准进行控制。
2.合法性原则。高校应将财政性经费和包括创收经费在内的所有经费的收支都统一纳入到内部会计控制的范畴中来, 摒弃按经费来源的不同而采用不同的内部会计控制制度及标准的做法。
3.高校负责人负责制原则。《会计法》规定“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”《内部会计控制规范》则进一步规定“单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。”因此,高校负责人是内部会计控制中的一个重要主体, 不能也不应该独立于内部会计控制之外, 应将对内部会计控制的领导真正落到实处。
4.内部牵制原则。高校应通过建立重大投资决策的集体审议联签及工程项目投资决策的责任制度，对预算内限额以上资金实行集体审批的内部牵制方法等, 对内部会计控制的主体及内容进行有效的内部牵制, 保证内部会计控制作用的有效发挥。为保证对各项经济业务及相关岗位的有效控制, 高校应坚持业务控制与业务循环控制相结合的原则, 既有对具体业务的控制, 也有针对业务循环及关键控制点的控制。为此, 高校应及时进行内部会计控制的“流程再造”, 设置切合自身实际的会计业务处理流程, 并将对流程中各关键控制点的控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
三、加强高校内部会计控制的措施
1.严格执行各项规章制度,加强对关键环节的管理。内控制度要对各项业务制定全面系统的政策、制度和程序,并在一定范围内保持统一的业务标准和操作要求。用规范的业务操作,严格重要凭证和印章的管理,重要空白凭证和印章落实专人管理,做到“票、证、印”三分离, 保证账账、账据、账款、账实、账表和内外账相符。同时,对现有制度要不断进行评估修订、补充和整合,将制度细化到岗、落实到人;一个岗位一个职责,一个职责一套制度,不放过一个风险点,不疏漏一个隐患点。要避免业务上的失范和管理上的失控,确保各项制度在各环节、各层次得到贯彻执行。
2.进一步理顺内控程序,强化各环节的内部控制。要理顺内部控制各环节的关系,结合流程整合与再造,按业务流程的要求,对现有内部控制程序,做出相应的调整,建立健全岗位授权管理的制约机制,明确各个岗位的职责与权限,严禁越权从事活动。建立分级授权与转授权制度,对报销、资金调度等财务权限实行适当限制。严格岗位控制, 分散部门职责权力,把过去一个部门办的事分散到两个或多个部门办理,严格执行决策权、监督权、执行权的分离制度,实现职能间相互制约机制。加强会计控制,严格按照《会计法》的要求,严肃会计结算纪律, 保证会计工作的独立性和财务会计信息的真实性。
3.建立内部控制建设的监督和评价制度,强化监督检查。健全监督制约机制,逐步建立内外结合、上下贯通、纵横交错,比较完备的监督网络和体系,可有效防止内控机制的缺陷。在内控制度建设过程中要切实做到有规划、有政策、有执行、有监督、有评价、有整改。在监督主体上,进一步加强与内部审计、监察等部门的配合,建立有效的信息交流和协查制度;在监督时序上,应实行事前、事中、事后全过程的监督,实行“关口前移”,建立业务管理和技术操作防范制度;在监督对象上,加大对重点部门、重点岗位、重点人员和薄弱环节制度执行情况的检查频率及力度；在监督内容上,由外在表面的督查向深层次问题督查方向转变,把稽核职能定位于高层次的职能监督,重点放在合规性稽核、风险稽核和对主要负责人的责任稽核三个方面,实现由查到防的转变。同时,针对部门自我约束不力,内控意识不强的现状,要强化监管职责,建立内部控制评价制度标准,加强监督和检查,促进高校不断完善内部控制。
4.强化对内控执行情况的考核,建立有效的激励机制。在制定内控制度时,要注重责权利的平衡,并且定期对内控制度的执行情况进行检查,考核内部控制制度是否得到有效遵循,执行中有何成绩,出现什么问题,查找为什么某项内控制度不能执行或不能完全执行的原因,对严格执行内控制度的要给予适度的奖励,对于违章违规的要坚决予以处罚。唯有做到压力与动力相结合,才能最终达到内控制度的目的。
5.促进控制与创新相结合,提高内控制度的活力。实施内部控制是为了保证学校各项事业健康发展,但不能让内部控制成为制约学校持续发展的障碍。从一定意义上说,控制自身没有资产再生的能力,它只为学校的持续发展导航,而保证学校按既定的目标健康持续发展的源泉是创新,即教学手段和方式的创新、管理创新、制度创新。只有不断创新,学校才能充满活力,才能提高教学质量和科研水平,提高社会竞争能力, 适应社会不断发展的需求。因此,保持学校持续发展不仅要实施内部控制,更要促进创新,有活力的内部控制制度应是推动学校创新的制度。对学校创新工程给予足够的支持,但在支持中应对创新过程实施全面的控制,防止在创新过程中产生舞弊行为。
6.发挥内部审计机构的作用,促进内控制度更加完善。内部审计是单位内设的经济服务部门,它是强化内控制度的一项基本措施,内部审计工作的职责不仅包括审计会计账目,还包括稽查、评价内控制度是否完善和内部机构执行指定职能的效率,并有针对性地提出改进措施,它是对内控制度的再监督、再控制,促进着高校不断完善内控制度,堵塞漏洞,从而做到防查结合,以防为主,最终达到标本兼治的功效。
7.引导内部控制适度外部化,提高内控制度的质量。内部控制外部化是指采用外部控制程序在某些环节上替代内部控制,以达到对其特殊的控制效果的过程。既包括控制参与者的外部化,也包括控制程序及方法的外部化,通过如CPA审计、财税检查等,将学校中适合外部控制的环节及部分内容转由外部控制来完成,不仅可以提高学校管理的专业化程度和管理效率,而且还能促进内部制度质量的提高。
总之，随着社会的不断发展，随着高校的办学体制不断改进，在新形势下，逐步强化高校内部控制，完善高校内部会计控制制度的建设，利用机制、系统的观点来对高校内部会计控制进行探讨、研究和实践。从而进一步建立一套科学、有效的内部会计控制制度，对促进现代化高等学校的发展，进一步提高高校管理水平都有着至关重要的意义。
（作者简介：李静，重庆大学继续教育学院会计，会计师，主要从事财务管理研究；毛金，重庆大学继续教育学院院办主任，副处级职员，主要从事高等教育管理研究 重庆 400044)
（责编：若佳）
关健词：高校对内部会计控制 原则 措施
中图分类号：F234.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2009）01-138-02
随着国家“科教兴国”战略的实施、高校各项改革的不断深化，高等教育得到了长足的发展。同时，高等学校校内经济活动更加复杂化和多样化，使高校内部会计控制面临新的形势。如何有效解决高校内部会计控制中存在的问题，是当前高校亟需解决的一个重要课题。
一、高校内部会计控制存在的主要问题
高校内部会计控制的目标是保护高校各项资产的安全和完整，防止国有资产的流失；保证高校会计信息的真实、完整；避免和降低各种风险，提高资金使用效率；保证国家的法律、法规能在高校内部贯彻执行。目前，高校对加强内部会计控制认识不足，内控制度和程序不够完善，监督机制不够健全，缺乏有效的责任追究机制。从内部会计控制方面来看，管理工作主要存在以下几方面的问题：
1.从思想意识上片面、简单地理解内部控制制度。高校内部会计对内控制度宣传力度不够，一些部门，一些人甚至还有少数领导干部把内部会计控制看成是财务部门、审计部门、纪检监督部门的事，与己无关紧要，内控管理部门化现象明显。还有不少人把内部控制理解为建立健全各种规章制度，然后装订成册下发执行，把建章建制等同于内部控制工作。其实这些观点都是片面、简单地理解内部控制，在具体执行操作内部控制时容易顾此失彼，轻重不分，从客观上弱化了内部控制的作用。
2.缺乏全面、系统、有效的内控制度。虽然我国从20世纪90年代起就逐步加大了对内部控制理论的研究，并相应颁布实施了《内部会计控制规范——基本规范》、《内部会计规范——货币资金》、《内部会计控制规范——工程项目》等一系列规章制度。但是上述关于内部控制的规章制度适用范围侧重点放在企业，并没有出台具体的关于事业单位的内部会计控制度。在高校内执行上述内部控制制度难以相互牵制或牵制乏力，同时也缺乏激励约束机制。
3.内部控制机制不完善。高校内部控制机制的不完善主要体现在以下几个方面：一是内部控制部门的独立性和权威性不够；二是内部监督力量配备不足；三是内部控制范围不全面；四是缺乏内部控制的综合评价体系。
4.内控意识薄弱或力度不够。由于行业性质、办学体制的不同，高校内部在办学思想、管理理念上普遍存在重视社会效益，轻视经济效益的现象，高校内部会计控制意识薄弱或力度不够。这一点在高校后勤社会化改革、科技产业发展以及重大项目支出安排中缺乏联签、论证制度，从而造成损失浪费的现象尤为突出。
5.奖惩制度不明。缺乏执行责任追究制。有些高校没有设置专门的机构或人员对内部会计控制执行情况进行监督检查，而且缺少必要的奖惩制度，造成职责不清，责任不明，导致监控力度欠缺。
二、解决高校内部会计控制存在问题的原则
针对目前内部会计控制中存在的主要问题,高校在具体实施内部会计控制中应坚持以下四个原则。
1.全面性原则。内部会计控制应约束单位内部涉及会计工作的所有部门及人员, 即对一级财务部门(含预算内账务、预算外账务)、二级财务部门、校办产业与后勤实体等部门及其会计人员都按照统一的内部会计控制标准进行控制。
2.合法性原则。高校应将财政性经费和包括创收经费在内的所有经费的收支都统一纳入到内部会计控制的范畴中来, 摒弃按经费来源的不同而采用不同的内部会计控制制度及标准的做法。
3.高校负责人负责制原则。《会计法》规定“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”《内部会计控制规范》则进一步规定“单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。”因此,高校负责人是内部会计控制中的一个重要主体, 不能也不应该独立于内部会计控制之外, 应将对内部会计控制的领导真正落到实处。
4.内部牵制原则。高校应通过建立重大投资决策的集体审议联签及工程项目投资决策的责任制度，对预算内限额以上资金实行集体审批的内部牵制方法等, 对内部会计控制的主体及内容进行有效的内部牵制, 保证内部会计控制作用的有效发挥。为保证对各项经济业务及相关岗位的有效控制, 高校应坚持业务控制与业务循环控制相结合的原则, 既有对具体业务的控制, 也有针对业务循环及关键控制点的控制。为此, 高校应及时进行内部会计控制的“流程再造”, 设置切合自身实际的会计业务处理流程, 并将对流程中各关键控制点的控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
三、加强高校内部会计控制的措施
1.严格执行各项规章制度,加强对关键环节的管理。内控制度要对各项业务制定全面系统的政策、制度和程序,并在一定范围内保持统一的业务标准和操作要求。用规范的业务操作,严格重要凭证和印章的管理,重要空白凭证和印章落实专人管理,做到“票、证、印”三分离, 保证账账、账据、账款、账实、账表和内外账相符。同时,对现有制度要不断进行评估修订、补充和整合,将制度细化到岗、落实到人;一个岗位一个职责,一个职责一套制度,不放过一个风险点,不疏漏一个隐患点。要避免业务上的失范和管理上的失控,确保各项制度在各环节、各层次得到贯彻执行。
2.进一步理顺内控程序,强化各环节的内部控制。要理顺内部控制各环节的关系,结合流程整合与再造,按业务流程的要求,对现有内部控制程序,做出相应的调整,建立健全岗位授权管理的制约机制,明确各个岗位的职责与权限,严禁越权从事活动。建立分级授权与转授权制度,对报销、资金调度等财务权限实行适当限制。严格岗位控制, 分散部门职责权力,把过去一个部门办的事分散到两个或多个部门办理,严格执行决策权、监督权、执行权的分离制度,实现职能间相互制约机制。加强会计控制,严格按照《会计法》的要求,严肃会计结算纪律, 保证会计工作的独立性和财务会计信息的真实性。
3.建立内部控制建设的监督和评价制度,强化监督检查。健全监督制约机制,逐步建立内外结合、上下贯通、纵横交错,比较完备的监督网络和体系,可有效防止内控机制的缺陷。在内控制度建设过程中要切实做到有规划、有政策、有执行、有监督、有评价、有整改。在监督主体上,进一步加强与内部审计、监察等部门的配合,建立有效的信息交流和协查制度;在监督时序上,应实行事前、事中、事后全过程的监督,实行“关口前移”,建立业务管理和技术操作防范制度;在监督对象上,加大对重点部门、重点岗位、重点人员和薄弱环节制度执行情况的检查频率及力度；在监督内容上,由外在表面的督查向深层次问题督查方向转变,把稽核职能定位于高层次的职能监督,重点放在合规性稽核、风险稽核和对主要负责人的责任稽核三个方面,实现由查到防的转变。同时,针对部门自我约束不力,内控意识不强的现状,要强化监管职责,建立内部控制评价制度标准,加强监督和检查,促进高校不断完善内部控制。
4.强化对内控执行情况的考核,建立有效的激励机制。在制定内控制度时,要注重责权利的平衡,并且定期对内控制度的执行情况进行检查,考核内部控制制度是否得到有效遵循,执行中有何成绩,出现什么问题,查找为什么某项内控制度不能执行或不能完全执行的原因,对严格执行内控制度的要给予适度的奖励,对于违章违规的要坚决予以处罚。唯有做到压力与动力相结合,才能最终达到内控制度的目的。
5.促进控制与创新相结合,提高内控制度的活力。实施内部控制是为了保证学校各项事业健康发展,但不能让内部控制成为制约学校持续发展的障碍。从一定意义上说,控制自身没有资产再生的能力,它只为学校的持续发展导航,而保证学校按既定的目标健康持续发展的源泉是创新,即教学手段和方式的创新、管理创新、制度创新。只有不断创新,学校才能充满活力,才能提高教学质量和科研水平,提高社会竞争能力, 适应社会不断发展的需求。因此,保持学校持续发展不仅要实施内部控制,更要促进创新,有活力的内部控制制度应是推动学校创新的制度。对学校创新工程给予足够的支持,但在支持中应对创新过程实施全面的控制,防止在创新过程中产生舞弊行为。
6.发挥内部审计机构的作用,促进内控制度更加完善。内部审计是单位内设的经济服务部门,它是强化内控制度的一项基本措施,内部审计工作的职责不仅包括审计会计账目,还包括稽查、评价内控制度是否完善和内部机构执行指定职能的效率,并有针对性地提出改进措施,它是对内控制度的再监督、再控制,促进着高校不断完善内控制度,堵塞漏洞,从而做到防查结合,以防为主,最终达到标本兼治的功效。
7.引导内部控制适度外部化,提高内控制度的质量。内部控制外部化是指采用外部控制程序在某些环节上替代内部控制,以达到对其特殊的控制效果的过程。既包括控制参与者的外部化,也包括控制程序及方法的外部化,通过如CPA审计、财税检查等,将学校中适合外部控制的环节及部分内容转由外部控制来完成,不仅可以提高学校管理的专业化程度和管理效率,而且还能促进内部制度质量的提高。
总之，随着社会的不断发展，随着高校的办学体制不断改进，在新形势下，逐步强化高校内部控制，完善高校内部会计控制制度的建设，利用机制、系统的观点来对高校内部会计控制进行探讨、研究和实践。从而进一步建立一套科学、有效的内部会计控制制度，对促进现代化高等学校的发展，进一步提高高校管理水平都有着至关重要的意义。
（作者简介：李静，重庆大学继续教育学院会计，会计师，主要从事财务管理研究；毛金，重庆大学继续教育学院院办主任，副处级职员，主要从事高等教育管理研究 重庆 400044)
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