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【摘要】本文借鉴COSO委员会的内部控制理论、《企业内部控制基本规范》及配套指引，结合高校的实际情况，在对目前高校内部控制状况进行分析的基础上，提出完善高校内部控制的具体措施及保障内控有效性的途径。
【关键词】高校 内部控制
2008年7月，财政部联合四部委共同下发了《企业内部控制基本规范》，随后又相继下发了一系列的配套指引，体现了国家对内部控制的重视程度。随着高校的迅速发展，我国对高校的投入日益增大，加强高校内部控制已成为迫在眉睫的任务之一。
一、高校内部控制现状
（一）内控观念薄弱，内控制度权威性差
我国高校实行的是党委领导下的校长负责负责制，没有设立总会计师，在领导班子成员中又少有会计背景的人员担任，造成领导层对内部控制的理解产成偏差。大多数高校对内控的理解仅仅停留在制度建设上。没有意识到内部控制是一个动态管理过程，应当贯穿学校管理活动的全部流程当中，应当全员参与，它不仅是财务管理问题，更是学院管理的基石。由于理解上的偏差，高校的管理层对内部控制重视程度不高，造成高校内控建设不好，有些高校仅仅只有一些规章制度，有些高校虽然建立了内控体系，但缺乏监督与评价机制，有章不循，程序颠倒，经常特事特办，使得内控制度权威性差。
（二）预算编制不规范，预算与执行环节脱节
预算是学校根据当年的发展规划和工作安排，从经济活动的角度出发作出的总体规划，单位预算对维持学校的正常运转及持续发展起着重要的作用，因此，应当在内部控制中予以重点关注。然而，从目前高校预算情况来看，整个预算编制及执行情况并不容乐观，有些高校领导对预算不够重视，使得预算编制流于形式。在预算编制过程中，不结合学校的实际情况，编制出来的预算没有严格的审批程序。在预算执行过程中，随意调整预算，更改项目、金额的现象时有发生。没有建立预算的分析评价机制，对预算的编制、执行情况没有一个权威的、总结性的评价，不利于预算的编制水平的提高和内容的完善。
（三）工程项目内控不严格，缺乏系统的工程内控制度
高校近年来扩招规模不断壮大，为适应大规模的招生，高校的基础设施建设也必须跟进。目前国家对高校评估，进一步提出了高校对学生硬件、软件设施的配置要求，以满足教学和科研的要求，因此，各高校近年来的基建规模突飞猛进。面对高校基建投入的迅速增长，配套的工程项目内部控制却没有跟上，造成工程立项不合理、工程施工监管不严、工程质量低劣，并滋生腐败、产生严重的后果和社会影响。
（四）风险意识不强，缺乏风险预警机制
近年来，高校的资金规模逐年增大，资金来源形式也已由单一的财政拨款转向拨款、贷款等多种形式，受市场经济的影响，一些高校也开始进行投资活动。高校在资金来源、资金周转量、经济业务类型等方面都有相当大的变化，但由于受到传统思维方式的影响，高校的风险意识没有随之加强，缺乏风险预警机制，如在筹资活动、投资活动等重大事项的决策过程中，若没有风险分析、评价机制，没有事前的风险应对策略，有可能造成投资失败，筹资成本增加，甚至造成资金链断裂，影响学校的正常运转。
二、完善高校内部控制的具体措施
目前，随着高等院校会计制度改革的推进，高校实行了国库集中支付制度和政府采购制度，这一举措在采购及资金管理环节起到了一定的监督作用。但在其他一些重要领域，如预算控制、工程项目控制、风险控制等方面，仍然缺乏内部控制及监管。借鉴COSO委员会提出的内部控制理论及《企业内部控制基本规范》配套指引，结合高校的具体情况，笔者认为应从以下几方面完善高校的内部控制。
（一）加强预算控制
预算控制是高校内部控制的核心，是高校资金管理的出发点和落脚点。高校资金使用效率的高低在于预算编制时的分配及预算贯彻执行效果的好坏。高校预算控制包括以下三方面的内容：一是预算编制的控制；二是预算执行的控制；三是预算评价。
预算编制的控制，首先要严格预算编制审批程序。作为一个学校的年度预算，应当与学校的发展规划相适应，这就要求编制过程要除财务处外的其他相关职能部门，如人事处、教务处、总务处等多个部门参与，编制完成的预算要向广大教职员工公开并征求意见，并经学校党委会讨论通过后方可实施。其次要明确预算编制范围。我们所指的预算是全面预算，所有与学校经济活动相关的收支均应纳入年度预算的编制范围。再次要采用科学的预算编制方法，从学校发展出发，结合上年度预算执行情况，结合本年度的工作计划和工作重点，避免主观随意性。
预算执行的控制是对预算执行的全过程进行控制，这一环节是预算控制的重点，主要是要维护预算的权威性和严肃性，侧重于避免无预算、超预算开支，如有特殊情况需调整预算的，必须执行严格的审批手续。
预算的监督评价分两部分进行。一是对预算执行情况进行日常的监督，及时发现预算执行过程中不合规、例外现象；二是根据一年下来预算的执行情况，进行综合评价。重视预算数据与实际数据的比对，注意预算调整情况及调整比例，为提高预算的编制水平和学校的管理水平服务。
（二）完善工程项目内部控制
工程项目包括立项、预算、招投标、施工、验收等环节，要完善工程项目内部控制，就要从这些环节入手，通过内控制度的完善及严格执行来提高工程项目的内控水平。
一是立项环节。高校的工程立项必须谨慎对待，避免重复建设和无效建设。立项前必须进行可行性论证，并制定立项的审批程序并严格执行，立项必须集体决策，任何个人均不能改变集体决策意见。决策过程要有专业人员参与，验证项目的技术可行性。
二是工程预算环节。预算的编制要执行国家相关的规范及定额，组织专业人员进行，工程项目套用定额要合理合法，工程量要真实准确。大型的工程项目可选择有相关资质的外部机构进行预算的编制，以确保预算的准确。
三是工程招投标环节。属政府采购范围的，严格按照政府采购程序进行工程的招投标；不属政府采购范围的，也应进行公开招标。招标过程要公开、透明，纪检监察部门必须参与。严禁无相应工程施工资质的单位参与工程投标。工程定标后，应及时签订合同，明确双方权利义务，合同条款要严格审查，避免不必要的合同纠纷。
四是工程施工环节。学校要指派专门人员跟踪工程施工的全过程，其他职能部门如基建部门、纪检部门、财务部门也要全程参与，并实施必要的监控，以保证工程质量。财务部门要根据核实的工程进度，合理的安排工程款的支付。一般情况下，不允许变更工程范围和内容，若必须变更则须履行严格的审批手续，以控制工程造价。
五是工程验收及决算环节。工程验收要由参与验收的部门和人员要在验收单上签署意见并对验收结果负责。内部审计部门、财务部门、纪检监察部门要参与工程验收。要根据工程验收情况认真审核工程结算书，审核后的工程决算经内审或社会审计后方可最终确定工程决算款，工程完工未办理竣工决算手续前，不得支付工程款。
（三）构建风险评估及应对机制
面对高校急剧增长的经费开支、日益复杂的资金结构和经济活动，高校的财务风险在不断加大，主要体现在偿债风险、资金潜亏风险、投资失败风险等。若不提前控制和预防，将给学校带来无法弥补的损失。要防范风险，必须完善内部控制，构建风险评估及应对机制。
参照《企业内部控制基本规范》，防范风险，要从风险识别入手，正确的评估风险、加强对风险的控制，并针对风险类型采取相应的风险应对。这就要求我们在构建风险评估及应对机制时，从风险识别、风险评估、风险控制、风险应对四个角度进行。在投资、借款等重大经济活动计划阶段，要分析风险，进行可行性分析，无法避险的行为坚决不做，并对可能的风险提出合理的风险应对方案；在经济业务进行过程中要实行动态监督，若风险无法规避，要及时的、灵活的采取风险降低、风险分担等策略，降低实际带来的损失；同时要对财务指标建立综合评价体系，定期分析财务状况，建立预警机制，避免偿债风险。由于固定资产不计提折旧，在考核财务指标时要充分考虑教学设备更新投入问题，避免资金潜亏风险。
三、保障内部控制效果的途径
（一）提高内部控制制度执行人员素质
高校的内部控制能否有效，首先是内部控制制度是否科学、系统、完善，但更重要的是内控制度执行人员的素质。因此，高校应当重视内控制度执行人员素质的提高。
要提高内控人员的素质，首先要把好用人关。在选择关键控制点的执行人员时，不但要考核其专业水平，更重要的是要考核职业道德操守。其次要加强培训和教育。培训内容包括业务培训及职业素质培养。以动态的学习满足内控的需要。对职业素质培养可以通过一系列的培训和教育，加强广大教职工对内控重要性的认识，并有针对性的进行思想政治、职业道德教育，促使内控人员树立正确的价值观、人生观和权力观。三是要进行轮岗。通过轮岗既可以防止腐败的发生，还可以提高个人的专业能力，增强科室的凝聚力。在轮岗过程中，应当充分考虑人员的专业胜任能力，个人的工作能力及工作热情。
（二）完善高校信息沟通机制，建设反舞弊机制
要使内部控制行之有效，必须保证内控过程各相关系部、各职能部门信息的有效沟通和共享。完善信息沟通机制，要从完善以下几项措施入手。一是完善信息的公开机制。对于学校的各项规章制度、管理制度，日常管理活动中需公开的事项，学校应及时予以公开。公开的方式可以采用文件传达、网站发布、职工代表大会报告、学校报纸杂志刊登等；二是完善信息的报告制度。学校应当建立信息报告制度，使得学校的管理情况、预算的执行情况、教学过程反映出的问题能及时反馈至学校管理层，有助于管理层作出正确的决策，并根据某一单位或部门出现的问题找出管理的薄弱环节，提高管理水平。三是完善监督机制。在建设信息沟通机制的过程中，应当设置多渠道的群众意见反馈途径，通过网站、通过职工代表大会征求群众意见，并设置举报箱，以群众监督补充纪检监察的不足，防范舞弊行为的发生。
（三）借助外部力量，参与内部控制
由于内部机构和职能部门存在固有的局限性，为实现内部控制的目标，提高内部控制的质量，应当借助外部力量。需借助外部力量的内控活动主要有以下几种：一是内控的评价工作。内控的评价工作一般应采用内部审计与外部审计相结合的方式进行。这是因为内控评价工作的专业性强，要求的独立性也要强，而外部审计特别是社会审计人员专业性很强，并有丰富的经验，独立性也更强，更能客观、准确的对内控制度及执行情况进行评价；二是工程项目竣工决算。由于工程建设是双方通过订立合同开展的一项经济业务，由具备相关资质的社会审计机构站在第三方的立场进行决算审计，更能体现公正性，因此对工程造价较高的项目应当交由社会审计；三是工程施工监管工作。对于大型的工程建设，应聘请具有相关资质的第三方担任工程监理，工程监理比学校派出的工程监管人员更具独立性，能弥补其业务上的不足，并能对其起到再监督的作用，防范舞弊、受贿行为的发生，从而保证工程质量。
有效的高校内部控制制度尚需在教育教学活动中不断完善、修订。高校应当增强内控意识，重视内控环境建设，在学校管理过程中注重发现内控的薄弱环节，并通过内控制度的制订和执行加以完善，从而提高高校的管理水平。
参考文献
［1］财政部关于印发《企业内部控制基本规范》的通知，财会[2008]7号
［2］于志云.高校内部会计控制体系分析[J].财会通讯，2009(10)
［3］陈洪玉.对加强高校内部会计控制的思考[J].云南财经大学学报，2010(24)
湖南省教育厅资助项目《地方本科院校财务治理与内部会计控制研究》的阶段性成果
作者简介：蒋湘晖（1977-），女，湘南学院财务处会计师，研究方向：高校财务管理。
【关键词】高校 内部控制
2008年7月，财政部联合四部委共同下发了《企业内部控制基本规范》，随后又相继下发了一系列的配套指引，体现了国家对内部控制的重视程度。随着高校的迅速发展，我国对高校的投入日益增大，加强高校内部控制已成为迫在眉睫的任务之一。
一、高校内部控制现状
（一）内控观念薄弱，内控制度权威性差
我国高校实行的是党委领导下的校长负责负责制，没有设立总会计师，在领导班子成员中又少有会计背景的人员担任，造成领导层对内部控制的理解产成偏差。大多数高校对内控的理解仅仅停留在制度建设上。没有意识到内部控制是一个动态管理过程，应当贯穿学校管理活动的全部流程当中，应当全员参与，它不仅是财务管理问题，更是学院管理的基石。由于理解上的偏差，高校的管理层对内部控制重视程度不高，造成高校内控建设不好，有些高校仅仅只有一些规章制度，有些高校虽然建立了内控体系，但缺乏监督与评价机制，有章不循，程序颠倒，经常特事特办，使得内控制度权威性差。
（二）预算编制不规范，预算与执行环节脱节
预算是学校根据当年的发展规划和工作安排，从经济活动的角度出发作出的总体规划，单位预算对维持学校的正常运转及持续发展起着重要的作用，因此，应当在内部控制中予以重点关注。然而，从目前高校预算情况来看，整个预算编制及执行情况并不容乐观，有些高校领导对预算不够重视，使得预算编制流于形式。在预算编制过程中，不结合学校的实际情况，编制出来的预算没有严格的审批程序。在预算执行过程中，随意调整预算，更改项目、金额的现象时有发生。没有建立预算的分析评价机制，对预算的编制、执行情况没有一个权威的、总结性的评价，不利于预算的编制水平的提高和内容的完善。
（三）工程项目内控不严格，缺乏系统的工程内控制度
高校近年来扩招规模不断壮大，为适应大规模的招生，高校的基础设施建设也必须跟进。目前国家对高校评估，进一步提出了高校对学生硬件、软件设施的配置要求，以满足教学和科研的要求，因此，各高校近年来的基建规模突飞猛进。面对高校基建投入的迅速增长，配套的工程项目内部控制却没有跟上，造成工程立项不合理、工程施工监管不严、工程质量低劣，并滋生腐败、产生严重的后果和社会影响。
（四）风险意识不强，缺乏风险预警机制
近年来，高校的资金规模逐年增大，资金来源形式也已由单一的财政拨款转向拨款、贷款等多种形式，受市场经济的影响，一些高校也开始进行投资活动。高校在资金来源、资金周转量、经济业务类型等方面都有相当大的变化，但由于受到传统思维方式的影响，高校的风险意识没有随之加强，缺乏风险预警机制，如在筹资活动、投资活动等重大事项的决策过程中，若没有风险分析、评价机制，没有事前的风险应对策略，有可能造成投资失败，筹资成本增加，甚至造成资金链断裂，影响学校的正常运转。
二、完善高校内部控制的具体措施
目前，随着高等院校会计制度改革的推进，高校实行了国库集中支付制度和政府采购制度，这一举措在采购及资金管理环节起到了一定的监督作用。但在其他一些重要领域，如预算控制、工程项目控制、风险控制等方面，仍然缺乏内部控制及监管。借鉴COSO委员会提出的内部控制理论及《企业内部控制基本规范》配套指引，结合高校的具体情况，笔者认为应从以下几方面完善高校的内部控制。
（一）加强预算控制
预算控制是高校内部控制的核心，是高校资金管理的出发点和落脚点。高校资金使用效率的高低在于预算编制时的分配及预算贯彻执行效果的好坏。高校预算控制包括以下三方面的内容：一是预算编制的控制；二是预算执行的控制；三是预算评价。
预算编制的控制，首先要严格预算编制审批程序。作为一个学校的年度预算，应当与学校的发展规划相适应，这就要求编制过程要除财务处外的其他相关职能部门，如人事处、教务处、总务处等多个部门参与，编制完成的预算要向广大教职员工公开并征求意见，并经学校党委会讨论通过后方可实施。其次要明确预算编制范围。我们所指的预算是全面预算，所有与学校经济活动相关的收支均应纳入年度预算的编制范围。再次要采用科学的预算编制方法，从学校发展出发，结合上年度预算执行情况，结合本年度的工作计划和工作重点，避免主观随意性。
预算执行的控制是对预算执行的全过程进行控制，这一环节是预算控制的重点，主要是要维护预算的权威性和严肃性，侧重于避免无预算、超预算开支，如有特殊情况需调整预算的，必须执行严格的审批手续。
预算的监督评价分两部分进行。一是对预算执行情况进行日常的监督，及时发现预算执行过程中不合规、例外现象；二是根据一年下来预算的执行情况，进行综合评价。重视预算数据与实际数据的比对，注意预算调整情况及调整比例，为提高预算的编制水平和学校的管理水平服务。
（二）完善工程项目内部控制
工程项目包括立项、预算、招投标、施工、验收等环节，要完善工程项目内部控制，就要从这些环节入手，通过内控制度的完善及严格执行来提高工程项目的内控水平。
一是立项环节。高校的工程立项必须谨慎对待，避免重复建设和无效建设。立项前必须进行可行性论证，并制定立项的审批程序并严格执行，立项必须集体决策，任何个人均不能改变集体决策意见。决策过程要有专业人员参与，验证项目的技术可行性。
二是工程预算环节。预算的编制要执行国家相关的规范及定额，组织专业人员进行，工程项目套用定额要合理合法，工程量要真实准确。大型的工程项目可选择有相关资质的外部机构进行预算的编制，以确保预算的准确。
三是工程招投标环节。属政府采购范围的，严格按照政府采购程序进行工程的招投标；不属政府采购范围的，也应进行公开招标。招标过程要公开、透明，纪检监察部门必须参与。严禁无相应工程施工资质的单位参与工程投标。工程定标后，应及时签订合同，明确双方权利义务，合同条款要严格审查，避免不必要的合同纠纷。
四是工程施工环节。学校要指派专门人员跟踪工程施工的全过程，其他职能部门如基建部门、纪检部门、财务部门也要全程参与，并实施必要的监控，以保证工程质量。财务部门要根据核实的工程进度，合理的安排工程款的支付。一般情况下，不允许变更工程范围和内容，若必须变更则须履行严格的审批手续，以控制工程造价。
五是工程验收及决算环节。工程验收要由参与验收的部门和人员要在验收单上签署意见并对验收结果负责。内部审计部门、财务部门、纪检监察部门要参与工程验收。要根据工程验收情况认真审核工程结算书，审核后的工程决算经内审或社会审计后方可最终确定工程决算款，工程完工未办理竣工决算手续前，不得支付工程款。
（三）构建风险评估及应对机制
面对高校急剧增长的经费开支、日益复杂的资金结构和经济活动，高校的财务风险在不断加大，主要体现在偿债风险、资金潜亏风险、投资失败风险等。若不提前控制和预防，将给学校带来无法弥补的损失。要防范风险，必须完善内部控制，构建风险评估及应对机制。
参照《企业内部控制基本规范》，防范风险，要从风险识别入手，正确的评估风险、加强对风险的控制，并针对风险类型采取相应的风险应对。这就要求我们在构建风险评估及应对机制时，从风险识别、风险评估、风险控制、风险应对四个角度进行。在投资、借款等重大经济活动计划阶段，要分析风险，进行可行性分析，无法避险的行为坚决不做，并对可能的风险提出合理的风险应对方案；在经济业务进行过程中要实行动态监督，若风险无法规避，要及时的、灵活的采取风险降低、风险分担等策略，降低实际带来的损失；同时要对财务指标建立综合评价体系，定期分析财务状况，建立预警机制，避免偿债风险。由于固定资产不计提折旧，在考核财务指标时要充分考虑教学设备更新投入问题，避免资金潜亏风险。
三、保障内部控制效果的途径
（一）提高内部控制制度执行人员素质
高校的内部控制能否有效，首先是内部控制制度是否科学、系统、完善，但更重要的是内控制度执行人员的素质。因此，高校应当重视内控制度执行人员素质的提高。
要提高内控人员的素质，首先要把好用人关。在选择关键控制点的执行人员时，不但要考核其专业水平，更重要的是要考核职业道德操守。其次要加强培训和教育。培训内容包括业务培训及职业素质培养。以动态的学习满足内控的需要。对职业素质培养可以通过一系列的培训和教育，加强广大教职工对内控重要性的认识，并有针对性的进行思想政治、职业道德教育，促使内控人员树立正确的价值观、人生观和权力观。三是要进行轮岗。通过轮岗既可以防止腐败的发生，还可以提高个人的专业能力，增强科室的凝聚力。在轮岗过程中，应当充分考虑人员的专业胜任能力，个人的工作能力及工作热情。
（二）完善高校信息沟通机制，建设反舞弊机制
要使内部控制行之有效，必须保证内控过程各相关系部、各职能部门信息的有效沟通和共享。完善信息沟通机制，要从完善以下几项措施入手。一是完善信息的公开机制。对于学校的各项规章制度、管理制度，日常管理活动中需公开的事项，学校应及时予以公开。公开的方式可以采用文件传达、网站发布、职工代表大会报告、学校报纸杂志刊登等；二是完善信息的报告制度。学校应当建立信息报告制度，使得学校的管理情况、预算的执行情况、教学过程反映出的问题能及时反馈至学校管理层，有助于管理层作出正确的决策，并根据某一单位或部门出现的问题找出管理的薄弱环节，提高管理水平。三是完善监督机制。在建设信息沟通机制的过程中，应当设置多渠道的群众意见反馈途径，通过网站、通过职工代表大会征求群众意见，并设置举报箱，以群众监督补充纪检监察的不足，防范舞弊行为的发生。
（三）借助外部力量，参与内部控制
由于内部机构和职能部门存在固有的局限性，为实现内部控制的目标，提高内部控制的质量，应当借助外部力量。需借助外部力量的内控活动主要有以下几种：一是内控的评价工作。内控的评价工作一般应采用内部审计与外部审计相结合的方式进行。这是因为内控评价工作的专业性强，要求的独立性也要强，而外部审计特别是社会审计人员专业性很强，并有丰富的经验，独立性也更强，更能客观、准确的对内控制度及执行情况进行评价；二是工程项目竣工决算。由于工程建设是双方通过订立合同开展的一项经济业务，由具备相关资质的社会审计机构站在第三方的立场进行决算审计，更能体现公正性，因此对工程造价较高的项目应当交由社会审计；三是工程施工监管工作。对于大型的工程建设，应聘请具有相关资质的第三方担任工程监理，工程监理比学校派出的工程监管人员更具独立性，能弥补其业务上的不足，并能对其起到再监督的作用，防范舞弊、受贿行为的发生，从而保证工程质量。
有效的高校内部控制制度尚需在教育教学活动中不断完善、修订。高校应当增强内控意识，重视内控环境建设，在学校管理过程中注重发现内控的薄弱环节，并通过内控制度的制订和执行加以完善，从而提高高校的管理水平。
参考文献
［1］财政部关于印发《企业内部控制基本规范》的通知，财会[2008]7号
［2］于志云.高校内部会计控制体系分析[J].财会通讯，2009(10)
［3］陈洪玉.对加强高校内部会计控制的思考[J].云南财经大学学报，2010(24)
湖南省教育厅资助项目《地方本科院校财务治理与内部会计控制研究》的阶段性成果
作者简介：蒋湘晖（1977-），女，湘南学院财务处会计师，研究方向：高校财务管理。