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摘 要：推进农村土地流转，实现适度规模经营，成为农村经济社会发展的必然之路。本文分析了新型城镇化建设背景下农村土地流转中出现的动力匮乏、行为无序等问题，从土地确权，优化服务平台等角度提出促进土地流转的建议。
关键词：新型城镇化 土地流转 社会发展
一、土地流转存在的问题
1.流转动力匮乏。农户的土地流转意愿直接决定了土地流转能否顺利进行，对土地流转认识不到位导致流转意愿不足从根本上导致了流转动力匮乏。一是农民存在根深蒂固的小农思想、农民观念。害怕失去土地后生活无法保障而不愿流转土地。二是农民看中眼前利益坐等土地升值，不愿过早出让。而且随着城市化进程加快，城镇扩建或国家重点工程实施，在征用土地时农民能得到大量赔偿款，导致一些农民撂荒土地等待征用。三是流转的政策不明晰，土地流转尚处于探索阶段，政策上没有明确的操作办法，部分农民由于对租地者不信任，宁愿撂荒土地也不愿流转。四是农村老龄化和空巢化，留在农村种地的基本是老辈人，由于劳动技能等方面的制约，这些人在其它行业的就业机会相对较少，只能从事劳动生产不愿放弃赖以生存的土地，缺乏土地流转的积极性。
2.流转行为无序。一是合同管理不规范。目前，土地流转市场基本由农民自发形成，尤其是以亲朋之间的委托和转包最为普遍，土地流转过程中一般不签订合同，即使签订书面合同，其内容也不完整、不规范，没有明确责权关系，更没有专人负责合同管理工作。二是违约现象频出。从承租方角度，出租方因各种原因后悔，阻碍甚至破坏承租方的正常生产经营，损害承租方权益。从出租方角度，如承租方无法在生产经营中取得足够收益，则可能迟延支付、不支付租金甚至企业跑路。三是利用政策漏洞，获取国家对规模经营土地的补贴资金，致使粮食产量普遍低于规模经营前的水平，甚至土地荒芜。
3.规模流转困难。一是历史原因和地理条件等因素导致的土地“碎片化”现象使得规模连片经营困难，部分土地即使流转后仍然无法集中连片，形成不了规模经营。二是权地差异影响土地流转，权多地少的农户希望按照权证上的面积享受流转收益，而权少地多的农户则要求按照实际土地面积享受流转收益，农户利益目标不一致，往往导致大规模土地流转难以成功，影响农业项目实施。三是近年来随着农业成本的增加，营利空间的变小、规模投入的限制致使经营风险逐年加大，一些经营者逐渐产生了放弃经营的念头，影响了其规模生产的积极性。
4.保障机制缺失。一是农民合法权益无法得到有效保障。表现为农村土地流转的收益分配不合理，农地补偿机制不健全。少数地方用行政手段干预农民土地流转，承租大量土地进行规模开发，常压低流转价格，使农民获得补偿往往偏低，尚未形成与市场经济相匹配的科学的价格机制，土地流转价格不能很好的适应经济社会发展需要。流转失败的风险累积在农户手中，在土地流转过程中农地经营者通常擅自改变农地用途，在经营不善，不支付流转费用、不兑现收益分成，农民的农地承包经营权流转收益将很难保障，导致农民不得不承担流转风险。农村社会保障体系不健全，土地流转后如果不能顺利实现再就业，这些人将失去土地经营权收益的托底保障。二是土地流转过程中缺乏法律法规的支撑，司法机关及有关行政部门在处理土地纠纷问题时没有合法的依据。
5.基层服务不足。基层服务机构是促进土地流转的重要机构，服务机构不足严重影响土地流转。一是农经部门力量不足。由于农经机构人员较少，农经工作兼职现象突出，一些基层干部缺少积极主动的服务意识，对相关的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不多、宣传不够、规范引导不力，致使土地流转处于自发状态。二是缺乏专业、有效的中介服务机构。目前无论是农民自发兴办和政府兴办中介机构都较少，无法为农户的小额融资、经营贷款、担保机制等提供信息支持。三是服务平台建设跟不上。土地流转服务平台是及时获得土地流转信息的重要途径。服务平台建设跟不上，无法及时获得土地供给方与需求方的信息，致使供给和需求脱节，影响了土地的流转规模，也限制了土地的利用效率。
二、 促进土地流转的对策与建议
1.土地确权，扫清产权障碍。探索对农村土地确权实行“确权确地”和“确权确股”两轨并行制度，鼓励以土地股份合作社方式促进土地流转。支持村组集体经济组织和各农业经营主体与农户共同创办农村土地股份合作社，农户以“农村土地承包经营权”入股，变承包经营权为股权，实行按股分红。大力推进土地租赁经营，整村流转，土地信托等土地流转模式；积极开展土地权能完善试点，赋予集体土地完整产权，包括土地的永久占用权、使用权、收益权、处置权，通过明晰农村土地产权建立合理、有序的城乡统一的土地市场，赋予农村土地产权融资功能。
2.完善政策，明确扶持方式。一是鼓励以村组为单位成立农村土地股份合作社，推动农村土地规模化流转。一方面，对长期承包流转土地且有一定规模并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜；另一方面，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业。二是健全农民社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性。三是提高生产技能，改变农民对土地的过度依赖，使新生代农民工逐步转变为城市人，为土地规模化经营打好基础。
3.市场运作，创新流转模式。一是以土地股份合作社方式促进土地流转。鼓励村组集体经济组织和各农业经营主体与农户共同创办农村股份合作社，农户以土地承包经营权入股，变承包经营权为股权，实行按股分红。大力推进土地租赁经营，整村流转，土地信托等土地流转模式。二是坚持产业支持，把土地流转与经营农业结合起来，积极培育农民专业合作社、农业龙头企业、农业大户和家庭农场等新型主体，实现集中成片流转，规模经营。
4.完善服务，加快平台建设。 一是加强土地流转服务平台建设。加强县、乡、村三级服务组织的建立，形成县、乡土地流转服务中心、村级土地流转服务站“三位一体”的服务网络，建立“村组服务、乡镇交易、县市监管”的土地流转服务体系，逐步为土地流转提供完善的信息支持、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务。二是强化农村土地流转纠纷调解仲裁机构建设，促进土地流转纠纷调解仲裁工作逐步走上了法制化、规范化运行轨道。三是搭建融资平台。尽快开展农村土地承包经营登记、信息化管理体系建设，为抵押融资和权属流转创造条件。四是加强土地流转管理机构建设。对农经部门人、财、物上给予重点保障，推动土地流转必须加强农经队伍建设，强化人员培训，改善工作条件，落实承担机构和专职人员，提高依法履行职能的能力和水平，確保各项职能得到有效履行。
关键词：新型城镇化 土地流转 社会发展
一、土地流转存在的问题
1.流转动力匮乏。农户的土地流转意愿直接决定了土地流转能否顺利进行，对土地流转认识不到位导致流转意愿不足从根本上导致了流转动力匮乏。一是农民存在根深蒂固的小农思想、农民观念。害怕失去土地后生活无法保障而不愿流转土地。二是农民看中眼前利益坐等土地升值，不愿过早出让。而且随着城市化进程加快，城镇扩建或国家重点工程实施，在征用土地时农民能得到大量赔偿款，导致一些农民撂荒土地等待征用。三是流转的政策不明晰，土地流转尚处于探索阶段，政策上没有明确的操作办法，部分农民由于对租地者不信任，宁愿撂荒土地也不愿流转。四是农村老龄化和空巢化，留在农村种地的基本是老辈人，由于劳动技能等方面的制约，这些人在其它行业的就业机会相对较少，只能从事劳动生产不愿放弃赖以生存的土地，缺乏土地流转的积极性。
2.流转行为无序。一是合同管理不规范。目前，土地流转市场基本由农民自发形成，尤其是以亲朋之间的委托和转包最为普遍，土地流转过程中一般不签订合同，即使签订书面合同，其内容也不完整、不规范，没有明确责权关系，更没有专人负责合同管理工作。二是违约现象频出。从承租方角度，出租方因各种原因后悔，阻碍甚至破坏承租方的正常生产经营，损害承租方权益。从出租方角度，如承租方无法在生产经营中取得足够收益，则可能迟延支付、不支付租金甚至企业跑路。三是利用政策漏洞，获取国家对规模经营土地的补贴资金，致使粮食产量普遍低于规模经营前的水平，甚至土地荒芜。
3.规模流转困难。一是历史原因和地理条件等因素导致的土地“碎片化”现象使得规模连片经营困难，部分土地即使流转后仍然无法集中连片，形成不了规模经营。二是权地差异影响土地流转，权多地少的农户希望按照权证上的面积享受流转收益，而权少地多的农户则要求按照实际土地面积享受流转收益，农户利益目标不一致，往往导致大规模土地流转难以成功，影响农业项目实施。三是近年来随着农业成本的增加，营利空间的变小、规模投入的限制致使经营风险逐年加大，一些经营者逐渐产生了放弃经营的念头，影响了其规模生产的积极性。
4.保障机制缺失。一是农民合法权益无法得到有效保障。表现为农村土地流转的收益分配不合理，农地补偿机制不健全。少数地方用行政手段干预农民土地流转，承租大量土地进行规模开发，常压低流转价格，使农民获得补偿往往偏低，尚未形成与市场经济相匹配的科学的价格机制，土地流转价格不能很好的适应经济社会发展需要。流转失败的风险累积在农户手中，在土地流转过程中农地经营者通常擅自改变农地用途，在经营不善，不支付流转费用、不兑现收益分成，农民的农地承包经营权流转收益将很难保障，导致农民不得不承担流转风险。农村社会保障体系不健全，土地流转后如果不能顺利实现再就业，这些人将失去土地经营权收益的托底保障。二是土地流转过程中缺乏法律法规的支撑，司法机关及有关行政部门在处理土地纠纷问题时没有合法的依据。
5.基层服务不足。基层服务机构是促进土地流转的重要机构，服务机构不足严重影响土地流转。一是农经部门力量不足。由于农经机构人员较少，农经工作兼职现象突出，一些基层干部缺少积极主动的服务意识，对相关的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不多、宣传不够、规范引导不力，致使土地流转处于自发状态。二是缺乏专业、有效的中介服务机构。目前无论是农民自发兴办和政府兴办中介机构都较少，无法为农户的小额融资、经营贷款、担保机制等提供信息支持。三是服务平台建设跟不上。土地流转服务平台是及时获得土地流转信息的重要途径。服务平台建设跟不上，无法及时获得土地供给方与需求方的信息，致使供给和需求脱节，影响了土地的流转规模，也限制了土地的利用效率。
二、 促进土地流转的对策与建议
1.土地确权，扫清产权障碍。探索对农村土地确权实行“确权确地”和“确权确股”两轨并行制度，鼓励以土地股份合作社方式促进土地流转。支持村组集体经济组织和各农业经营主体与农户共同创办农村土地股份合作社，农户以“农村土地承包经营权”入股，变承包经营权为股权，实行按股分红。大力推进土地租赁经营，整村流转，土地信托等土地流转模式；积极开展土地权能完善试点，赋予集体土地完整产权，包括土地的永久占用权、使用权、收益权、处置权，通过明晰农村土地产权建立合理、有序的城乡统一的土地市场，赋予农村土地产权融资功能。
2.完善政策，明确扶持方式。一是鼓励以村组为单位成立农村土地股份合作社，推动农村土地规模化流转。一方面，对长期承包流转土地且有一定规模并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜；另一方面，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业。二是健全农民社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性。三是提高生产技能，改变农民对土地的过度依赖，使新生代农民工逐步转变为城市人，为土地规模化经营打好基础。
3.市场运作，创新流转模式。一是以土地股份合作社方式促进土地流转。鼓励村组集体经济组织和各农业经营主体与农户共同创办农村股份合作社，农户以土地承包经营权入股，变承包经营权为股权，实行按股分红。大力推进土地租赁经营，整村流转，土地信托等土地流转模式。二是坚持产业支持，把土地流转与经营农业结合起来，积极培育农民专业合作社、农业龙头企业、农业大户和家庭农场等新型主体，实现集中成片流转，规模经营。
4.完善服务，加快平台建设。 一是加强土地流转服务平台建设。加强县、乡、村三级服务组织的建立，形成县、乡土地流转服务中心、村级土地流转服务站“三位一体”的服务网络，建立“村组服务、乡镇交易、县市监管”的土地流转服务体系，逐步为土地流转提供完善的信息支持、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务。二是强化农村土地流转纠纷调解仲裁机构建设，促进土地流转纠纷调解仲裁工作逐步走上了法制化、规范化运行轨道。三是搭建融资平台。尽快开展农村土地承包经营登记、信息化管理体系建设，为抵押融资和权属流转创造条件。四是加强土地流转管理机构建设。对农经部门人、财、物上给予重点保障，推动土地流转必须加强农经队伍建设，强化人员培训，改善工作条件，落实承担机构和专职人员，提高依法履行职能的能力和水平，確保各项职能得到有效履行。