“政府”一词现在常用。但关于“政府”一词的含义，至今尚未看见有专文予以说明，无论是关于中国的还是外国的（如英语GOVERNMENT）。本文拟先对中国的“政府”概念做些初步的探讨。
　　一
　　在中国，“政府”有以下几点意思。
　　一、“政府”主要指帝国中央的最高官员，也就是宰相（班子）。
　　试举几例。
　　例一：王安石变法是中国历史上有影响的政治事件。北宋神宗熙宁二年（公元1069年）王安石由翰林学士兼侍讲拜参知政事，开始主持并推行变法。翌年拜同中书门下平章事。《宋史》言之為“安石居政府”或“置安石政府”。这都是指王安石担任参知政事和拜同中书门下平章事这些宰相级别的职务而言的。
　　例二：北宋神宗朝，围绕王安石变法进行的政治斗争十分激烈。时担任侍御史、属于中级官员的陈襄就是王安石变法的反对派。他向神宗提出，“乞罢韩绛政府，以杜大臣争利而进者，且言韩维不当为中丞，刘述、范纯仁等无罪，宜复官。皆不听。”韩绛是王安石变法的支持者，王安石主政后任参知政事，后在请缨率领征讨西夏的军中拜同中书门下平章事。王安石第一次罢相后，韩代王主政。这里说的要求罢免“韩绛政府”，就是罢免他领导的政府或者以他为首的政府。这里，政府显然成为宰相这个群体或机构的代称。
　　例三：从五代开始，枢密院逐渐成为帝国中央的最高军事管理和指挥机构，地位重要。宋朝沿之。北宋仁宗庆历五年（公元1045年），欧阳修任枢密副使。《宋史·欧阳修传》言“修在兵府。”“兵府”指的就是枢密院，这里的“府”和“政府”的“府”是同样的含义。“兵府”和“政府”分别指负责军事的机构和负责政务的宰相。
　　二、“政府”指宰相中的实际掌权者。
　　从职官体系上讲，宰相是一个由不同官职组成的群体。一般说来，位在其首者，或者握有实权者往往在政务上起主导作用。于是，“政府”一词有时就单指这一个人。
　　元朝时，仁宗起用李孟，从平民逐步升其为平章政事。史料中说“李公（指李孟）以政府兼史馆。”平章政事一职属于宰相范畴，但不是宰相中的首位。李孟因为皇帝的重用而掌握实权。这里的“政府”即指李孟一人。
　　三、“政府”指“六部”。
　　明朝末年，李自成攻进北京后建立“大顺”政权，和前代一样设立吏、户、礼、兵、刑、工六个部门。称六部为“六政府”。当然，这是极特殊的例子。
　　二
　　有的研究认为，“政府”指的是场所，如工具书《辞源》的解释，其释文是“唐宋时宰相治理政务的处所为政府。”《辞源》并引用《资治通鉴》里的一句话作为例证：“李林甫领吏部，日在政府，选事悉委侍郎宋遥、苗晋卿。（注：政府，即政事堂）”这句话的意思是李林甫身为宰相同时兼任吏部尚书，终日在“政府”，把吏部的工作全部委托给姓宋和姓苗的两位副职负责。
　　这里需要讨论的有两点。
　　首先要说“唐宋”二字。似乎唐朝时期也使用“政府”一词。唐朝的典籍没有出现过“政府”二字。《辞源》释文的不确在于其编写者忽略了《资治通鉴》的作者是宋朝人物，领其事者就是宋朝的政治家、史学家和文学家司马光。也就是说，《资治通鉴》的编写者用了当时的语汇说明其前的事情，致使《辞源》误认为唐朝也使用“政府”一词。而元、明等朝代使用了“政府”二字却没有提到。
　　其次，也是重要的一点是，帝制时代的“政府”一词，并不指场所或者说地点。关于“政府”的含义前已经说明，这里再从文字学的角度作些阐述。
　　先谈“府”字。“府”属于“广”部首，“广”在《说文解字》里，是“因广为屋，象对刺高屋之形。”故“府”字是以房子、屋子为其本义的。这种含义在社会生活中一直沿用至今。就“府”字而言，其在《说文解字》中的解释是“文书藏也”。说明“府”不是其他的房子、屋子，而是收藏、保管官方公文、文书的场所。
　　关于“政”字，其主要含义是政治、政策等。《韩非子》：“今欲以先王之政，治当世之民，皆守株之类也。”“政”字的引申义如政府、政事等也不少，兹不多叙。
　　为什么有“政府即政事堂”的解释呢？
　　唐朝和宋朝都设立过作为宰相们的议事场所政事堂。于是有学者就把政事堂和“政府”视同为一。《辞源》之误也有于此。其实，政事堂不是固定的机构和所在，而是变动的，类似于合议办公的场所甚或是会议室。唐朝中央政务机关实行“三省制”，分工是中书省出诏令，门下省掌封驳（即负责核查），尚书省负责执行。“三省”是各自独立的机关，各有独自的办公场所。出于在交付尚书省执行之前，中书和门下两省的意见多有不同，“日有争论，纷纭不决。”为此，宰相（由“三省”的长官组成）先在一个地方商议政务，这个地点被称为“政事堂”。其先政事堂设在门下省，这自然和门下省的“封驳”职责有关，当然也和担任门下省长官的人有关，他们都是声望颇高的名臣如长孙无忌、魏徽、房玄龄等。而到了唐高宗时，名臣裴炎担任中书令，中书省权力增大，于是在永淳三年（公元683年）又将“政事堂”移到中书省。宋朝初期仿照唐朝设立政事堂，并建有单独的场所。到宋神宗元丰改制后，又以尚书省都堂作为“政事堂”。政事堂是场所，“政府”指宰相，是不能将政事堂和“政府”划等号的。
　　三
　　综合上述，可以得出以下结论：
　　第一，“政府”不包括皇帝。“朕即国家。”皇帝是帝制时代国家的代表和最高统治者。因此，皇帝是不包括在历朝历代的职官体系之内的。如果要和现代社会的政体类比，皇帝是国家元首，而不是官员。不同的是，帝制时代的皇帝不仅世袭，且有最高和最终的权力。“宰”是大的意思，“相”是辅助、协助的意思。各个朝代无论设宰相还是设丞相，“相”的就是皇帝。从另外一个角度上讲，宰相——也就是政府，和其下的全部官僚系统都是皇帝的使用工具。这在明朝尤为明显。明朝洪武年间胡惟庸案件之后，明太祖朱元璋撤消了存在一千多年的丞相（宰相）体制，由皇帝直接领导帝国中央的行政机构。
　　第二，“政府”不表示地方的各级官府。在高度集权的帝制时代，规定地方上设置什么就称呼什么。如秦朝设立郡县即称呼郡县，元朝设立行省就称呼行省或简称省等。也就是说，中国帝制时代的“政府”一词指的就是中央统治机构中的宰相这个机构或群体。当时没有中央政府和地方政府这样的名称区分。
　　第三，就人而言，所谓“政府”仅指宰相而言。“政府”不是现代政治体制中的内阁，不包括中央各个行政部门的长官。这是重要的一点。而“政府”指宰相中掌握实权的个人，则是由“政府”指宰相这个群体引发出来的。在帝制时代，皇帝是希望宰相这个集体商议政务以供其决定，但无论在主观上还是客观上，宰相中实际握有权力者往往左右了这个群体，不管左右的程度如何。在决策体制中，个人左右或者代表集体，可以说是一种规律。
　　第四，最后要说的，同样重要的一点是，在中国帝制时代，“政府”不是一个正式的和固定的概念和机构名称。因为“政府”所表示的主要含义，不仅已有长期使用的宰相（或者丞相）这一统称，而且在宰相这个群体里面，还有具体的官职名称。前引清朝的例子“清大学士，沿用明名，例称政府”也足以说明此点。
　　第五，1911年10月10日武昌起义胜利后，按照孙中山1905年于东京成立同盟会时在《革命方略》中的意见，建立了“湖北军政府”（都督府），这是中国第一次在实践中用现代意义上的政府概念，尽管由于当时是军政合一体制，政府二字之前加上个“军”字，同时更多地还在使用都督府这个传统色彩较浓的名称。是年11月底到12月初，十省军政府（都督府）代表在汉口制定了《中华民国临时政府组织大纲》。这是政府概念在中国法律上的第一次使用。同年12月，十七省的军政府（都督府）代表联合会在南京开会，依照《中华民国临时政府组织大纲》，选举孙中山为中华民国临时大总统。1912年元旦孙中山宣誓就职。至此，现代意义上的政府概念和政府体制开始在中国产生。
　　无疑问，中国帝制时代的“政府”一词和现代民主政治中的政府是完全不同的两个概念。