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人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，应真正为最大多数人谋利益。随着代表职务内涵和公民对代表权责的渐渐清晰，加之社会转型时期代表工作和代表活动出现的一些新情况和新困惑，国家、社会和公民对人大代表执行职务在法制的层面上提出了一些新的期望，汇集成一股完善代表法的强音。
代表法面临的困惑
当下，人大代表执行职务的每一个新现象都牵动着国家和社会的“眼球”，如自费征求民意的“周晓光现象”、提紧急建议的“黄细花事件”，等等。同时，按照现行代表法规定，又难以对一些新情况作出处理。如一线工人、农民代表比例过低，代表特别是间接选举的代表述职偏少、代表参与贿选等问题。
这些现象，归结起来就是应该如何理解代表职务的内涵。这里，既有政治体制和国家政权对代表如何进一步发挥作用的总体设计，还有社会和公众对作为“民意代表”和“权力使者”的人大代表权能和行为绩效的期望。
代表法实施以来，在完善人大制度，保障代表依法履行职责，规范代表工作等方面，发挥了重要作用。但代表法实施15年来，代表履行职务的环境、条件等都发生了很大变化，一些规定已适应不了形势发展的需求，一些全国人大代表纷纷提出修法建议。
从代表结构来说，以第十届全国人大代表为例，农民与工人代表一起共551名，合占18.46%。按照统计标准，全国人大代表中的县乡干部、知识分子属于农民。据此，有人认为，全国人大代表中真正属农民身份的人大代表不足5%。全国总工会研究室主任李滨生表示：“这些年来人大代表中一线工人的比例应该说是非常少的，这是一个非常突出的问题。”
代表审议意见的处理、代表持证视察、代表约见有关国家机关负责人、人大代表监督本级人大常委会等等，类似的代表权利在实践中往往较难把握，迫切需要代表法作出更明确的规定。
代表的知情权、闭会期间履职经费、表决秘密和真实性保障、人大常委会为代表行权提供条件等问题，也需要代表法作进一步细化。
“在对代表的监督上，基层人大建立了代表述职制度，这是对人大代表加强监督的措施之一”。2006年7月12日，全国人大法律委员会委员张春生在一次新闻发布会上表示。但他同时也指出，代表法规定的对代表的监督还弱一点，需要加以改进。
此外，在制度层面，像间接选举的人大代表向原选举单位述职，代表在本行政区域内调动后造成难以履职和丧失代表性而辞职，代表参加贿选的制裁，人大常委会审查新当选的同级人大代表的资格、罢免代表的程序等，都是完善、修改代表法中面临的重要问题。
中央9号文件：政策先行“修补”代表制度
2005年的中央9号文件对进一步发挥全国人大代表作用提出了一些新要求。舆论认为，中央9号文件是遵循宪法和代表法原则，对“加强”“规范”人大代表权能的一次调适。
中央9号文件特别强调了“集体有权，个人无权”的精神。全国人大代表每个人在表决时，都只有一票的权利。代表行使权利是集体行使的，代表个人不能直接处理问题。中央9号文件重申“集体”原则，意在对开始活跃的以代表个体为单位开展的职务行为进行规范和引导。
中央9号文件对人大代表在会议期间审议、提出议案和建议、选举、表决等4项工作做了非常重要的规定。
对于规范和加强代表在闭会期间的活动，中央9号文件规定了统一组织、集体活动为主、集中视察、专题调研等“要点”。
实践中，上述规定，有的在文件出台前已经经过了实证演练。比如说，在扩大代表对常委会活动的参与方面，代表列席全国人大常委会会议已成制度，常委会、专门委员会的有关立法、执法检查、调研也邀请代表参加。而有的却是依据制度安排开始启动。如代表培训、规范代表建议处理、省级设立全国人大代表联络处等。
人大代表不是一个政治安排，不是一个荣誉称号，而是一个公权力职务。正是基于这一理念，高层从政策层面先行一步，即顺应情势细化和充实代表制度。因为政策调适比修法的程序简单。正如全国人大常委会办公厅联络局巡视员李伯钧所言：“十届全国人大常委会高度重视代表工作，9号文件的出台，是代表工作进入建立健全具体制度阶段的重要标志。”
近年来，全国人大代表纷纷提议修改代表法。2005年，全国人大代表刘华国建议修改代表法；2006年，全国人大代表提出了4件修改代表法的议案；2007年3月，全国人大代表许金和、罗益锋又分别提出了关于修改代表法的议案。尤其是中央9号文件出台以后，文件对代表的要求有了更新的规定，代表法里并没有写进去。为此，全国人大代表罗益锋建议“细化代表权利义务，规定对代表执行职务监督”。
面对修改代表法的建议，全国人大作出了回应。2006年12月，全国人大法律委员会对修改代表法议案审议结果的报告认为，修改代表法“条件尚不成熟，建议进一步研究，暂不列入本届全国人大及其常委会的会议议程。”这意味着修改代表法将是2008年以后的事情。
修改代表法是缓行，还是速行？高层的意思已经明朗化。在整个代表制度的框架不大可能实质性改动的情况下，修改代表法充其量是适当的制度修补，但是中央9号文件和一些配套制度的出台，加强和规范代表工作就有了可替代的制度资源。
调适代表制度的期望
尽管修改代表法不会马上进入立法视野，但是，在新情境下，代表法如何完善、如何细化，确实是一个不容回避的话题。
从长远来看，修改代表法应触及到减少代表人数，增加专职代表人数。如全国人大代表的“席位”由第一、二届的各1226人翻番到第三届的3000多人，目前是2900多名。2004年，全国人大代表周洪宇建议逐步实行各级人大代表特别是人大常委会委员专职化，全国人大代表总数量应适当减少、常委会委员数量应适当增加等。但是，目前来说，减少代表人数的可能性不大。
从现实来看，修改代表法的可行路径是在现有的框架下，针对代表履行职务的困惑，在代表结构、代表权利、代表保障、代表监督、人大代表与本级人大常委会关系等方面充实一些规定，增强代表法的可操作性。
代表结构问题。在人大代表的组成方面，应充分考虑增加基层代表的名额和比例。可以规定工人、农民代表的下限，如不少于30%。农民工作为产业工人的组成部分，也应有适当的名额。在去年的县乡人大换届选举中，吉林省规定干部代表候选人不超过25%，工人、农民代表候选人的比例在县级占45%，在乡级占65%左右。结果使“官代表”比例减少10个百分点，一线工人、农民代表比例跃升到10%左右。这些实证经验为修改代表法提供了某种借鉴。具体的代表名额由选举法规定，但代表法可以对代表结构作出规定。
代表权利方面。有全国人大代表建议，代表法应增加“必须让代表独立履职行权，不得暗示和胁迫代表作出或不作出某种决定”的规定，以确保代表行权不受干扰。对于代表视察、约见、询问、提出议案和建议等，代表法可以规定得更细一些。有代表提出，宜将代表个人持证视察分3步进行：本人要求、人大常委会联系安排、代表持证就地视察。
代表保障问题。主要是代表知情权、履职经费管理和使用、人大常委会提供服务、人身特别保护权等应细化规定。中央9号文件对保障代表的知情权作了非常重要的规定，如全国人大常委会以及有关国家机关向代表寄送公报、常委会会议情况通报稿、常委会工作安排、年度立法计划、执法检查计划、听取和审议专题工作报告安排等。这些规定，可以为代表法所吸收。代表职务经费制度尚需改革，制度设计既要保障代表集中活动的经费，又要保障代表个体依法执行职务的经费，如推行代表个体、代表小组履职经费据实报销制。为保障代表表决意志的真实和秘密，应禁用鼓掌表决，限制举手表决，推行无记名投票表决。
监督代表的问题。主要是增加代表述职、辞职、惩处代表贿选等内容。按照“谁授权、谁监督”的政治原则，代表需要向原选区选民和原选举单位述职，并接受评价。在代表法中应增加代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对执行职务的询问，通过一定方式进行述职的规定。对于选民联名罢免人大代表的规定应细化，尤其是应明确规定，本级人大常委会不得搁置选民的罢免案。建议增加对人大代表参与贿选的惩处条款。
15年，是个不长不短的时间，这期间，代表法面临的问题已逐渐暴露，而完善法律的意见，建议也日渐成熟。人们期盼，通过集思广益，通过制度的调适，代表法在保障人民当家作主，完善人民代表大会制度等方面，会发挥更为重要的作用。
代表法面临的困惑
当下，人大代表执行职务的每一个新现象都牵动着国家和社会的“眼球”，如自费征求民意的“周晓光现象”、提紧急建议的“黄细花事件”，等等。同时，按照现行代表法规定，又难以对一些新情况作出处理。如一线工人、农民代表比例过低，代表特别是间接选举的代表述职偏少、代表参与贿选等问题。
这些现象，归结起来就是应该如何理解代表职务的内涵。这里，既有政治体制和国家政权对代表如何进一步发挥作用的总体设计，还有社会和公众对作为“民意代表”和“权力使者”的人大代表权能和行为绩效的期望。
代表法实施以来，在完善人大制度，保障代表依法履行职责，规范代表工作等方面，发挥了重要作用。但代表法实施15年来，代表履行职务的环境、条件等都发生了很大变化，一些规定已适应不了形势发展的需求，一些全国人大代表纷纷提出修法建议。
从代表结构来说，以第十届全国人大代表为例，农民与工人代表一起共551名，合占18.46%。按照统计标准，全国人大代表中的县乡干部、知识分子属于农民。据此，有人认为，全国人大代表中真正属农民身份的人大代表不足5%。全国总工会研究室主任李滨生表示：“这些年来人大代表中一线工人的比例应该说是非常少的，这是一个非常突出的问题。”
代表审议意见的处理、代表持证视察、代表约见有关国家机关负责人、人大代表监督本级人大常委会等等，类似的代表权利在实践中往往较难把握，迫切需要代表法作出更明确的规定。
代表的知情权、闭会期间履职经费、表决秘密和真实性保障、人大常委会为代表行权提供条件等问题，也需要代表法作进一步细化。
“在对代表的监督上，基层人大建立了代表述职制度，这是对人大代表加强监督的措施之一”。2006年7月12日，全国人大法律委员会委员张春生在一次新闻发布会上表示。但他同时也指出，代表法规定的对代表的监督还弱一点，需要加以改进。
此外，在制度层面，像间接选举的人大代表向原选举单位述职，代表在本行政区域内调动后造成难以履职和丧失代表性而辞职，代表参加贿选的制裁，人大常委会审查新当选的同级人大代表的资格、罢免代表的程序等，都是完善、修改代表法中面临的重要问题。
中央9号文件：政策先行“修补”代表制度
2005年的中央9号文件对进一步发挥全国人大代表作用提出了一些新要求。舆论认为，中央9号文件是遵循宪法和代表法原则，对“加强”“规范”人大代表权能的一次调适。
中央9号文件特别强调了“集体有权，个人无权”的精神。全国人大代表每个人在表决时，都只有一票的权利。代表行使权利是集体行使的，代表个人不能直接处理问题。中央9号文件重申“集体”原则，意在对开始活跃的以代表个体为单位开展的职务行为进行规范和引导。
中央9号文件对人大代表在会议期间审议、提出议案和建议、选举、表决等4项工作做了非常重要的规定。
对于规范和加强代表在闭会期间的活动，中央9号文件规定了统一组织、集体活动为主、集中视察、专题调研等“要点”。
实践中，上述规定，有的在文件出台前已经经过了实证演练。比如说，在扩大代表对常委会活动的参与方面，代表列席全国人大常委会会议已成制度，常委会、专门委员会的有关立法、执法检查、调研也邀请代表参加。而有的却是依据制度安排开始启动。如代表培训、规范代表建议处理、省级设立全国人大代表联络处等。
人大代表不是一个政治安排，不是一个荣誉称号，而是一个公权力职务。正是基于这一理念，高层从政策层面先行一步，即顺应情势细化和充实代表制度。因为政策调适比修法的程序简单。正如全国人大常委会办公厅联络局巡视员李伯钧所言：“十届全国人大常委会高度重视代表工作，9号文件的出台，是代表工作进入建立健全具体制度阶段的重要标志。”
近年来，全国人大代表纷纷提议修改代表法。2005年，全国人大代表刘华国建议修改代表法；2006年，全国人大代表提出了4件修改代表法的议案；2007年3月，全国人大代表许金和、罗益锋又分别提出了关于修改代表法的议案。尤其是中央9号文件出台以后，文件对代表的要求有了更新的规定，代表法里并没有写进去。为此，全国人大代表罗益锋建议“细化代表权利义务，规定对代表执行职务监督”。
面对修改代表法的建议，全国人大作出了回应。2006年12月，全国人大法律委员会对修改代表法议案审议结果的报告认为，修改代表法“条件尚不成熟，建议进一步研究，暂不列入本届全国人大及其常委会的会议议程。”这意味着修改代表法将是2008年以后的事情。
修改代表法是缓行，还是速行？高层的意思已经明朗化。在整个代表制度的框架不大可能实质性改动的情况下，修改代表法充其量是适当的制度修补，但是中央9号文件和一些配套制度的出台，加强和规范代表工作就有了可替代的制度资源。
调适代表制度的期望
尽管修改代表法不会马上进入立法视野，但是，在新情境下，代表法如何完善、如何细化，确实是一个不容回避的话题。
从长远来看，修改代表法应触及到减少代表人数，增加专职代表人数。如全国人大代表的“席位”由第一、二届的各1226人翻番到第三届的3000多人，目前是2900多名。2004年，全国人大代表周洪宇建议逐步实行各级人大代表特别是人大常委会委员专职化，全国人大代表总数量应适当减少、常委会委员数量应适当增加等。但是，目前来说，减少代表人数的可能性不大。
从现实来看，修改代表法的可行路径是在现有的框架下，针对代表履行职务的困惑，在代表结构、代表权利、代表保障、代表监督、人大代表与本级人大常委会关系等方面充实一些规定，增强代表法的可操作性。
代表结构问题。在人大代表的组成方面，应充分考虑增加基层代表的名额和比例。可以规定工人、农民代表的下限，如不少于30%。农民工作为产业工人的组成部分，也应有适当的名额。在去年的县乡人大换届选举中，吉林省规定干部代表候选人不超过25%，工人、农民代表候选人的比例在县级占45%，在乡级占65%左右。结果使“官代表”比例减少10个百分点，一线工人、农民代表比例跃升到10%左右。这些实证经验为修改代表法提供了某种借鉴。具体的代表名额由选举法规定，但代表法可以对代表结构作出规定。
代表权利方面。有全国人大代表建议，代表法应增加“必须让代表独立履职行权，不得暗示和胁迫代表作出或不作出某种决定”的规定，以确保代表行权不受干扰。对于代表视察、约见、询问、提出议案和建议等，代表法可以规定得更细一些。有代表提出，宜将代表个人持证视察分3步进行：本人要求、人大常委会联系安排、代表持证就地视察。
代表保障问题。主要是代表知情权、履职经费管理和使用、人大常委会提供服务、人身特别保护权等应细化规定。中央9号文件对保障代表的知情权作了非常重要的规定，如全国人大常委会以及有关国家机关向代表寄送公报、常委会会议情况通报稿、常委会工作安排、年度立法计划、执法检查计划、听取和审议专题工作报告安排等。这些规定，可以为代表法所吸收。代表职务经费制度尚需改革，制度设计既要保障代表集中活动的经费，又要保障代表个体依法执行职务的经费，如推行代表个体、代表小组履职经费据实报销制。为保障代表表决意志的真实和秘密，应禁用鼓掌表决，限制举手表决，推行无记名投票表决。
监督代表的问题。主要是增加代表述职、辞职、惩处代表贿选等内容。按照“谁授权、谁监督”的政治原则，代表需要向原选区选民和原选举单位述职，并接受评价。在代表法中应增加代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对执行职务的询问，通过一定方式进行述职的规定。对于选民联名罢免人大代表的规定应细化，尤其是应明确规定，本级人大常委会不得搁置选民的罢免案。建议增加对人大代表参与贿选的惩处条款。
15年，是个不长不短的时间，这期间，代表法面临的问题已逐渐暴露，而完善法律的意见，建议也日渐成熟。人们期盼，通过集思广益，通过制度的调适，代表法在保障人民当家作主，完善人民代表大会制度等方面，会发挥更为重要的作用。